王麗芹

（山東省臨沂市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局,276000，臨沂）

山東省臨沂市是農(nóng)業(yè)大市，山丘面積占70%以上，山多水少、旱澇災害頻繁發(fā)生，水問題一直制約著當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。通過各級政府多年來的努力，截至目前，臨沂市共建成各類水利工程9 萬余處，其中大型水庫7 座， 中型水庫30 座， 小型水庫864 座，大小攔河閘壩331 處，固定排灌站4213 處，機電井3.7 萬眼。為保障已建成的農(nóng)村水利設施充分發(fā)揮作用，臨沂市認真落實中央推進水利改革發(fā)展的決策部署，不斷完善和創(chuàng)新工程管理體制和運行機制， 在堅持政府主導、尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極探索以市場化方式推進農(nóng)村水利設施產(chǎn)權(quán)制度與管護機制改革。

郯城、沂水和蒙陰3 個縣作為臨沂市農(nóng)田水利設施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點縣，自2017年啟動試點工作以來， 市縣各級政府采取有力措施， 全力推進改革試點工作的開展。市水利局因地制宜對各試點縣進行督促和指導， 各縣根據(jù)工程類別進行分類試點，試點成功后，對同類工程總結(jié)推廣，分別頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證，簽訂管護協(xié)議。截至目前，郯城縣頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證各1232 個，簽訂管護協(xié)議1232 份；沂水縣頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證各21 個，簽訂管護協(xié)議18 份；蒙陰縣頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證各1200 個，簽訂管護協(xié)議1200 份。

一、主要做法

1.建立工作機構(gòu)，加強組織領(lǐng)導

農(nóng)田水利設施工程種類多、情況復雜，試點改革涉及面廣，為做好試點工作，市水利局多次召開專題會議，研究部署試點工作，并專門成立了試點改革督導檢查組，局黨委成員分別包干督導檢查到縣，責任科室定期調(diào)度工作進展情況。試點縣也分別成立了以縣委副書記、縣長為組長，相關(guān)部門主要負責人為成員的工作領(lǐng)導小組，通過配備工作班子、制定工作方案、出臺配套改革文件、定期召開聯(lián)席會議、處理協(xié)調(diào)重大問題等一系列措施，為試點工作的推進提供了強有力的組織保障。

2.加強指導，著力推進

市水利局多次組織試點縣水利部門分管領(lǐng)導，到工作先進地市考察學習，吸收、借鑒農(nóng)村水利設施產(chǎn)權(quán)制度改革和運行管護機制方面的好經(jīng)驗好做法， 并與本地實際相結(jié)合，總結(jié)出適合自己的辦法，指導試點縣工作的開展；同時，先后調(diào)研了沂水四十里供水協(xié)會、費縣武家匯匯泉合作社、沂南沂自莊供銷合作社、蘭陵長城用水者協(xié)會等用水合作組織，總結(jié)其先進經(jīng)驗并推廣。針對試點工作中遇到的問題與困難，市水利局分管領(lǐng)導多次召開座談會，組織專家共同探討對策；市水利局、財政局、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、供銷社等部門先后聯(lián)合出臺了《臨沂市關(guān)于加強小型農(nóng)田水利設施運行管護的指導意見》《關(guān)于加強農(nóng)村小型農(nóng)田水利設施建設管理經(jīng)營、加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務規(guī)?；ぷ饕庖姟返任募?，通過明晰工程產(chǎn)權(quán)、明確管護主體、創(chuàng)新管護模式、落實維護經(jīng)費、 培育市場主體等改革措施，從政策到資金向試點縣傾斜，鼓勵試點縣創(chuàng)新管護模式、培育市場管護主體，全面推進農(nóng)田水利設施運行管護機制創(chuàng)新，破解長期存在的產(chǎn)權(quán)歸屬不明、管護體制不順、建管用脫節(jié)、責權(quán)利分離等問題，有效推進了試點縣工作開展。

3.調(diào)查摸底，建立臺賬

為確?；A數(shù)據(jù)的準確性，試點縣水利局從縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等抽調(diào)干部組成工作組， 進村入戶開展調(diào)查，逐一對農(nóng)田水利工程進行現(xiàn)場勘察，登記造冊，全面摸清農(nóng)田水利工程的情況，并廣泛征求群眾意見，充分尊重農(nóng)民意愿。在此基礎上，根據(jù)農(nóng)田水利工程的綜合情況， 進行分類指導，建立臺賬。3 個縣共登記試點農(nóng)田水利設施7869 處，其中郯城縣2591處，沂水縣4078 處，蒙陰縣1200 處，分類建立了改革臺賬。

4.試點破題，穩(wěn)妥推進

農(nóng)田水利設施產(chǎn)權(quán)改革與管護機制試點工作采取分類試點、先易后難、逐步推廣的措施。各縣在試點區(qū)選擇上，優(yōu)先選擇群眾基礎好、班子工作能力強、水利設施齊全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊先行先試。工作中嚴格按照中央和山東省要求，認真研究工作措施，積極穩(wěn)妥推進改革。如沂水縣選取四十里堡鎮(zhèn)、許家湖鎮(zhèn)國家投資興建的小型電灌站、塘壩、大口井、蓄水池、輸水管道等農(nóng)田水利工程作為改革試點范圍，開展明晰和移交產(chǎn)權(quán)方面的改革試點，落實“兩證一書一臺賬”管理制度，通過頒發(fā)證書、簽訂協(xié)議、建立臺賬，明晰小型農(nóng)田水利設施的權(quán)屬制度。

二、試點成效

試點縣按照實施方案基本完成了改革試點的工作內(nèi)容。截至目前，3個試點縣共頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證2453 個、使用權(quán)證2453 個，簽訂管護協(xié)議2450份，共投入試點資金1206 萬元，涉及試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站能力建設41 個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層用水專業(yè)合作組織35 個，農(nóng)田水利設施67 個片區(qū)， 農(nóng)業(yè)灌溉面積79.15 萬畝（1 畝=1/15 hm2）。郯城縣機井灌區(qū)協(xié)會管理模式，蒙陰縣經(jīng)濟作物小農(nóng)水項目協(xié)會管理，沂水縣加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設、指導個體大戶管理農(nóng)田水利設施等模式值得推廣。

1.工程運行管護體制更完善、運行更高效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站由縣水利局直接管理，作為農(nóng)村水利設施運行管護體制的核心，發(fā)揮主導、監(jiān)督和技術(shù)指導的作用；專業(yè)技術(shù)服務機構(gòu)負責農(nóng)村水利設施較為復雜的工程維修；農(nóng)民用水戶協(xié)會負責工程的使用、日常的維修養(yǎng)護和水費計收。三者各自的職責、權(quán)利和義務更明確，相互溝通協(xié)調(diào)更順暢，有利于農(nóng)村水利設施的運行管護。

2.盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了投入渠道

農(nóng)村水利設施采取拍賣、股份合作制等形式， 有效盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了農(nóng)村水利工程的投資渠道，吸引民間資本加入新建工程行列，加快了農(nóng)村水利設施建設步伐。

3.提升了社會參與度和認知度

農(nóng)村水利設施通過實行項目公開公示制度、推行農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度、 完善項目建設方式、 搞活經(jīng)營權(quán)、鼓勵專業(yè)合作組織發(fā)展等方面的探索， 使廣大干部群眾享有了知情權(quán)、參與權(quán)，充分調(diào)動了他們建設及管護農(nóng)村水利設施的積極性，增強了工程管護意識，強化了農(nóng)村水利發(fā)展的市場化觀念。

4.實現(xiàn)了資源資金的優(yōu)化配置

通過改革使農(nóng)村水利設施集中到了懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的“能人”手里，加強了農(nóng)村水利設施的管理，降低了工程運行成本， 降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

三、存在的問題

1.群眾參與積極性不高

糧油作物除水稻外種植收益偏低，地塊分散，戶均面積少，農(nóng)業(yè)種植收入在家庭經(jīng)濟收入中占比較低，加之農(nóng)村勞動力大量外出，群眾灌溉農(nóng)田不積極、不主動，灌溉水費收取難度大，農(nóng)村水利設施維修管護經(jīng)費不足，群眾和社會各方參與農(nóng)村水利基礎設施建設與管護的積極性不高，制約了工作的開展。

2.工作推動落實難度大

群眾對農(nóng)村水利設施產(chǎn)權(quán)制度與運行管護機制改革的理解、接受需要一個過程。部分群眾仍存在“無償用水”觀念，對實行水費征收難以接受。雖然相關(guān)部門出臺了相應的改革文件，但是配套措施不完善，缺乏資金、信貸、技術(shù)服務等方面的優(yōu)惠鼓勵政策，難以調(diào)動廣大農(nóng)民投資投勞的積極性，給工程的管護帶來了一定的難度。此外，小型水利設施產(chǎn)權(quán)制度改革偏重于經(jīng)營性，加劇了農(nóng)戶與小型水利設施經(jīng)營者之間的矛盾。同時，對小型水利設施的管理和維修等存在敷衍應付的短期行為，造成了集體無力投、 經(jīng)營者不想投的兩難局面，大大縮短了工程運行年限。

3.對農(nóng)村基層合作組織發(fā)展的扶持力度不夠

農(nóng)村用水戶協(xié)會、水利專業(yè)合作社等農(nóng)村基層合作組織，是為方便群眾使用和管理水利工程、確保工程長期發(fā)揮效益，由政府引導、群眾參與形成的聯(lián)合體， 本身不以營利為目的，需要政府從資金、政策方面給予扶持和引導， 才能使其逐步規(guī)范運轉(zhuǎn)。在這方面，上級財政缺少相關(guān)補助政策，影響了群眾參與水利工程管理的積極性。

4.工程回收難度大

水庫、塘壩等水源工程承包年限長，管理者只注重效益，不注重管理，造成工程老化失修嚴重，同時由于承包合同不到期，回收難度大，不便于統(tǒng)一管理。

四、建 議

1.做好工程產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交工作

建議成立由財政、水利、審計、國土等相關(guān)部門組成的農(nóng)村水利設施產(chǎn)權(quán)移交領(lǐng)導小組，全面核查全市范圍內(nèi)已建農(nóng)村水利設施，列出清單并以工程為單元進行清產(chǎn)核資，明確產(chǎn)權(quán)所屬，落實“兩證一書一臺賬”管理制度。由各縣政府或其授權(quán)的水行政主管部門進行登記造冊，健全工程檔案， 并對產(chǎn)權(quán)所有者頒發(fā)農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)證書和農(nóng)村水利工程使用權(quán)證書。對自用為主的小微型水利工程，產(chǎn)權(quán)歸個人所有； 對受益戶較多的水利工程，組建用水戶協(xié)會管理；對經(jīng)營性較強的大型水利工程，組建法人實體，走企業(yè)化管理的路子。同時出臺相關(guān)政策，使農(nóng)村水利工程所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)像房產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)一樣具有法律效力，能夠進行抵押、流通、轉(zhuǎn)讓。

2.按照“誰使用、誰管護”原則，確定工程管護主體

農(nóng)村水利工程使用者是運行管護主體，承擔管護責任，負責籌集管護經(jīng)費，確保工程良性、長效運行。產(chǎn)權(quán)所有者與工程使用者簽署《農(nóng)村水利工程管護協(xié)議書》， 協(xié)議書載明雙方職責、管護范圍、管護內(nèi)容、管護費用和違約責任等條款。涉及公共安全的農(nóng)村水利工程，要明確安全責任主體，落實安全責任。涉及多用途的，要明確供水優(yōu)先順序并約定供水量。

3.建立落實工程維護經(jīng)費長效機制

建議市縣財政建立維修資金專門賬戶，每年市縣兩級財政按一定比例列支部分資金，用于農(nóng)村水利工程的維修和管理，通過多種渠道籌集資金，建立長效機制。維修養(yǎng)護費用由各縣區(qū)根據(jù)實際情況，本著先急后緩的原則自主支配，縣財政、水利等有關(guān)部門按照維修方案聯(lián)合驗收后，將維修養(yǎng)護費用直接撥付到供水協(xié)會、農(nóng)民合作組織等責任主體單位。同時，深化水價綜合改革和推行政府補貼小型水利工程運行費用，既可補助農(nóng)民用水戶協(xié)會，也可補助鎮(zhèn)村管水員，還可按工程補助，確保工程長久發(fā)揮效益。

4.建立農(nóng)村水利改革績效考核獎懲機制

建議由市人民政府制定考核辦法，考核獎勵資金和項目實施由市水利局、財政局和其他涉農(nóng)部門協(xié)調(diào)解決，市縣發(fā)改、財政、水利等部門對農(nóng)村水利設施建設管理情況進行評估考核?？己藢ο笾饕寝r(nóng)村水利設施管理單位、個人、合作組織等管理者。考核根據(jù)不同管護主體、工程類型和規(guī)模劃分考核類別， 通過現(xiàn)場查看、審計運營管理情況、考察管護主體技術(shù)水平、用水戶評價、實地走訪工程服務質(zhì)量等方式， 進行綜合考核，對工程管護較好的個人或管理單位給予資金獎勵補助，各縣區(qū)日常考核結(jié)果納入市年度考核內(nèi)容，實行年度考核與日?？己讼嘟Y(jié)合的評比制度。獎勵資金主要由工程維修基金、行政性事業(yè)性收費以及社會捐助費等資金組成，獎勵項目主要是維修養(yǎng)護工程和改造升級工程。

5.加大對用水戶協(xié)會的扶持

建議各級財政部門加大對農(nóng)民用水戶協(xié)會的支持， 給予一定運行維護補貼費用， 改善用水戶協(xié)會基本辦公條件，為其正常運行打下良好基礎。以用水戶協(xié)會為主體，采取以獎代投、先干后補的方式， 調(diào)動協(xié)會組織用水戶興建、興修水利積極性，為農(nóng)民用水戶協(xié)會的運行提供較好工程基礎。建立協(xié)會管理激勵機制，制訂激勵政策，完善協(xié)會管理辦法， 對管理運行比較好的協(xié)會，要給予表彰和獎勵。

6.制定合理的土地流轉(zhuǎn)政策

實行土地規(guī)模化經(jīng)營，對農(nóng)村水利設施建設作出長期規(guī)劃，落實各級責任，保證規(guī)劃有序?qū)嵤雇恋亟?jīng)營者能夠?qū)r(nóng)村水利設施實行長遠規(guī)劃和投入建設，進一步促進農(nóng)村水利工程健康發(fā)展和長久運行。