伍冬鳳

（國家稅務總局稅務干部學院長沙校區(qū)，湖南 長沙 410116）

大數(shù)據(jù)背景下各行業(yè)都展開了信息化建設，稅務稽查作為一種行政執(zhí)法行為，90年代開始加大信息化建設。2019年稅務稽查指揮管理應用系統(tǒng)成功上線，硬件建設已經達到一定水平，使稅務稽查離智慧稽查更近一步。但稽查軟件建設不足、信息化專業(yè)人才缺乏等問題還很突出，需要有針對性措施加強建設，大力推進信息化稅務稽查應用的發(fā)展。

一、信息化稅務稽查應用中存在的問題

（一）信息化稅務稽查的應用

信息化稅務稽查又被稱為數(shù)字化稅務稽查或者電子稽查，是指依托相應的現(xiàn)代電子信息技術，利用各種信息化工具對涉案企業(yè)進行全方位的稅收檢查，同時實現(xiàn)稅收檢查工作全方位的數(shù)字化管理。在2020年之前，我國信息化稅務稽查應用無論是電子檢查的實務還是稅務系統(tǒng)的管理可以概括為幾年一臺階：1994金稅工程的增值稅專用發(fā)票稽核管理系統(tǒng)的出現(xiàn)是信息化稅務稽查的開始，2006年出現(xiàn)并使用了電子查賬輔助軟件，2010年信息化稽查使用了網(wǎng)絡爬蟲技術，2019年數(shù)字化查賬系統(tǒng)發(fā)展迅速，各種數(shù)據(jù)采集數(shù)據(jù)分析軟件大大提高了稽查查賬效率。2020年前后總局層面開發(fā)并使用了雙隨機系統(tǒng)、稽查指揮管理應用系統(tǒng)、視頻指揮系統(tǒng)等；省局層面以江西、安徽、河北等地的稅警協(xié)作平臺，以及湖北的千里眼、深圳的智慧稽查系統(tǒng)為代表，整個系統(tǒng)信息化取得迅速發(fā)展，其中2019以來國家稅務總局的稽查指揮管理應用系統(tǒng)和“四室一包”的上線使信息化稅務稽查呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

（二）信息化稅務稽查應用存在的問題

稅務系統(tǒng)信息化稽查的主要問題有稽查信息化建設仍然薄弱，現(xiàn)有的信息技術跟不上高科技違法手段的變化，難以及時追蹤違法線索，稽查管理流程不夠優(yōu)化、案件數(shù)量積壓過多，稽查人力資源明顯不足，類案處理缺乏標準化等?？梢詮钠髽I(yè)端管理局限及稅務端管理局限兩個方面分析。

1.企業(yè)端管理局限。目前稅務系統(tǒng)對企業(yè)ERP系統(tǒng)的管理和各種涉稅數(shù)據(jù)的采集、事前事中監(jiān)控、證據(jù)固定等方面均存在各種局限，特別是對企業(yè)使用的ERP系統(tǒng)的管理存在很多問題，作為稽查數(shù)據(jù)源頭，企業(yè)ERP系統(tǒng)數(shù)據(jù)生成和傳遞中存在數(shù)據(jù)處理和加工的可能，從如下輔助功能使用案例可見一斑。數(shù)據(jù)采集接口問題：企業(yè)ERP在數(shù)據(jù)生成模塊和數(shù)據(jù)傳遞過程中存在的數(shù)據(jù)加工和數(shù)據(jù)處理過程是無法驗證的，如某通用軟件的萬能數(shù)據(jù)處理功能的使用具體做法是：真實數(shù)據(jù)存在的界面會有【系統(tǒng)設置】，在【系統(tǒng)設置】里有【業(yè)務處理】，【業(yè)務處理】里面正常狀態(tài)進去的時候下面有一截是空白，但只要【業(yè)務處理】下使用調用密碼Shift+F2，會調出萬能數(shù)據(jù)處理輔助功能，在此輔助功能下，設計【只有下面人員可以使用比例處理】，在處理比例處設置一定比例，如13%，按【保存】【退出】之后，再打開前面的各種報表，所有的數(shù)據(jù)會自動按照先前的數(shù)據(jù)的13%比例重新生成。許多企業(yè)ERP系統(tǒng)中存在萬能數(shù)據(jù)處理這個輔助功能，即可以在需要的時候通過設置比例對所有的數(shù)據(jù)進行打折處理，這樣企業(yè)的申報數(shù)據(jù)或者是稽查人員提取的數(shù)據(jù)無疑是嚴重失實的。

2.稅務端管理局限。稅務系統(tǒng)信息化稅務稽查的管理方面存在電子取證相關法律法規(guī)制度不夠完善，稽查部門信息化基礎建設仍然滯后、專業(yè)型人才缺乏等問題：（1）電子取證相關法律法規(guī)不完善。電子證據(jù)作為現(xiàn)代電子信息技術的產物，除具備一般證據(jù)的客觀性和合法性外，還具有隱蔽性、易破壞性、多重性、依賴性、外在形式多樣性、高科技性和客觀真實性等特點。而稅務檢查人員在對納稅人涉稅案件進行檢查電子取證時經常遇到以下三方面的困惑導致不能合法準確取證。首先是取證現(xiàn)場公私物品、財產和存儲介質的界定問題：取證現(xiàn)場的磁性存儲介質需要確定是公司的非工作人員私人物品才能采集；其次是核算主機不在辦公場所或放在私人所屬區(qū)則無法觸及；第三是如果被檢查企業(yè)拒絕配合沒有密碼，檢查人員使用技術手段破解系統(tǒng)密碼進入系統(tǒng)所采集到的證據(jù)能否可以成為定案的依據(jù)。諸如上述種種，若當事人不配合，則很可能造成很難取證、違法取證、所取得的證據(jù)無效等問題。（2）稅務稽查部門信息化基礎建設仍然滯后。自2020年起，全國稽查均建立了“四室一包”，向智慧稽查邁進了一大步，但這僅僅是在硬件設備上的大幅提升，需要稽查業(yè)務骨干人工操作、判斷、識別違法問題，離智慧稽查還有相當大的差距。稽查方法相對落后，各類查賬軟件等也僅是事后查找涉稅問題的工具，缺乏事前事中的涉稅違法監(jiān)控技術。由于各種現(xiàn)代科技的出現(xiàn)，企業(yè)作案手法手段不斷更新，會充分利用各種科學技術，規(guī)避政府監(jiān)管空白及漏洞，升級犯罪手段，使犯罪行為更加職業(yè)化，更隱蔽，難以追蹤。數(shù)據(jù)共享難數(shù)據(jù)是信息化建設的基礎，單一的稅務部門數(shù)據(jù)不能全面掌握企業(yè)的經營等相關信息，需要各部門的各類數(shù)據(jù)及時開放共享。相比其他許多國家，我國在涉及企業(yè)經營的政府各部門、市場管理部門因為各部門信息化程度也是高低不一深淺不同，無法實現(xiàn)統(tǒng)一口徑取數(shù)及數(shù)據(jù)相互傳遞，還是各部門自成一體，缺失共享制度，并未達成充分的數(shù)據(jù)共享。（3）復合型專業(yè)人才短缺。信息化建設的第一資源是人才，信息化要求稽查人員不但要具備豐富的財務、法律、稅務、稅務稽查等知識和技能，還必須要具備良好的信息化管理與應用技術，當前由于年齡結構老化、信息化稽查專業(yè)人才難留等原因導致既精通稅收專業(yè)又懂信息化技術的復合型人才鳳毛麟角。

二、推進信息化稅務稽查應用的建議

稽查信息化平臺搭建的目的在于應用。一是提升稽查數(shù)據(jù)采集能力。建議由總局牽頭，組織全國技術力量或與軟件公司合作開發(fā)的方式，開發(fā)出智能程度較高的數(shù)據(jù)采集工具軟件，實現(xiàn)對復雜信息化企業(yè)的數(shù)據(jù)的提取和采集。二是提升稽查數(shù)據(jù)分析應用能力。在開發(fā)具有豐富的財務軟件接口或業(yè)務系統(tǒng)接口的數(shù)據(jù)分析電子工具的基礎上穩(wěn)步提升稽查數(shù)據(jù)分析和應用能力，以提升稽查人員工作效率，提高稽查案件查辦質量。

（一）完善稅務稽查電子取證相關法律法規(guī)制度

目前對于電子取證可以制定信息化稅務稽查調查取證管理辦法，建立一套完善的信息化稅務稽查電子取證相關法律法規(guī)制度，進一步規(guī)范新形勢下各類涉稅電子數(shù)據(jù)的采集、獲取途徑，數(shù)據(jù)應用等，確保稅務機關能取得需要的各類涉稅數(shù)據(jù)。如通過修訂《中華人民共和國稅收征收管理法》或者建立專門的《稅務稽查電子取證細則》，構建電子證據(jù)立法體系；注重程序方面的設計，確定一個專門機構，認定電子取證軟硬件設備的配置、電子數(shù)據(jù)的真實性、工作人員的技術資質等方面的合法性；出臺規(guī)范性文件，對電子取證究竟需要履行什么樣的程序，對被查單位進行電子取證時應出具什么樣的稅務稽查文書，是否應通過領導書面審批等具體操作細則等進行明確規(guī)定。稅務機關還應對數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)提出稽查方面的需求，使取證工具取證流程向智能化、專業(yè)化和自動化方向發(fā)展，應用先進的電子取證設備為電子取證提供保障，著重考慮審查驗證各項電子取證業(yè)務處理的合法性、合理性、正確性、可追溯性。

（二）實行企業(yè)ERP專項管理

企業(yè)端數(shù)據(jù)的問題直接影響信息化稽查中信息的源頭，決定了能否有效采集到數(shù)據(jù)，并且采集到的數(shù)據(jù)是否是真實完整的數(shù)據(jù)。信息化稅務稽查在企業(yè)端的問題主要還是數(shù)據(jù)采集權限不足，很難接觸到企業(yè)ERP除財務系統(tǒng)之外的數(shù)據(jù)；另一方面對企業(yè)ERP數(shù)據(jù)生成數(shù)據(jù)傳遞原理沒有掌握，沒能采集到非集團總部的數(shù)據(jù)。針對企業(yè)端數(shù)據(jù)難以監(jiān)管的問題，可以制定針對企業(yè)ERP的稅務稽查專項辦法和規(guī)定，規(guī)范各類涉稅數(shù)據(jù)的采集、獲取途徑，數(shù)據(jù)應用等。

1.制定ERP企業(yè)的專項管理辦法。監(jiān)管部門如財政和稅務部門要嚴格按照《企業(yè)會計信息化工作規(guī)范》財會〔2013〕20號要求，首先從源頭把關，審核限定企業(yè)脫離手工做賬可以上線應用的各類軟件種類、功能，制定和完善更具強制性的具有法律效力的規(guī)定，并配合采取必要的行政措施對已有的不符合規(guī)范的企業(yè)各類軟件限制其使用，并進行定期檢查，對于使用了不符合規(guī)定的軟件，或者對于軟件實行了二次改造的企業(yè)要進行相應的處罰。另一方面需要嚴格落實財務軟件備案制度，按照《國家稅務總局關于規(guī)范納稅人填報涉稅文書有關問題的通知》（國稅發(fā)〔2010〕106號）的要求，納稅人在領取稅務登記證件后，將其財務、會計制度或者財務、會計處理辦法報主管稅務機關備案。納稅人使用計算機記賬的，在使用前將會計電算化系統(tǒng)的會計核算軟件、使用說明書及有關資料報送主管稅務機關備案。主管部門特別是稅務稽查部門可以事先了解并掌握企業(yè)ERP系統(tǒng)的數(shù)據(jù)生成和數(shù)據(jù)傳遞，從而可以實現(xiàn)全面管理和取證。

2.強制企業(yè)ERP系統(tǒng)使用規(guī)范化。管理部門制定企業(yè)ERP系統(tǒng)規(guī)范化要求的各項政策和措施，對其變更財務軟件功能、增加財務軟件系統(tǒng)模塊等情況必須到相關財政部門、稅收征管部門予以變更登記，對不遵照執(zhí)行的企業(yè)出臺相應的處罰辦法。

3.加強企業(yè)ERP原理學習，全面掌握企業(yè)ERP系統(tǒng)特點。集中處理賬務的企業(yè)，借口ERP數(shù)據(jù)上傳和資料統(tǒng)一歸檔，變相逃避分支機構所在地稅務機關監(jiān)管，致使其分支機構所在地稅務機關在管理和檢查過程中，完全看不到原始數(shù)據(jù)或資料。由于原始憑證和電子數(shù)據(jù)是相分離的狀態(tài)，企業(yè)對電子數(shù)據(jù)的存儲和相關原始資料的隱藏問題經常會使稽查無法采集得到數(shù)據(jù)，比如需要采集數(shù)據(jù)的對象往往是集團企業(yè)的分公司、子公司或者項目部等，企業(yè)借口ERP企業(yè)需要合并報表，企業(yè)的分支機構在進行財務核算時，將數(shù)據(jù)上傳到總機構，由總機構進行統(tǒng)一管理，所以電子賬和原始憑證全部都上傳和快遞給總部了，企業(yè)沒有任何賬簿資料可以提供，這樣使很多檢查人員吃過閉門羹。事實上根據(jù)ERP數(shù)據(jù)傳遞原理，系統(tǒng)中上傳和下載是同樣的權限和內容的，也就是說，如果需要采集的資料在企業(yè)相應端口上傳的，那么在同一端口是可以全部下載，另外按要求專遞給集團總部的原始憑證等紙質資料，按企業(yè)的管理制度，所有的憑據(jù)資料也都應留有備查檔案。所以，檢查人員在ERP企業(yè)的非集團總部也是能獲取該分部的所有電子數(shù)據(jù)資料和原始憑證資料的?！镀髽I(yè)會計信息化工作規(guī)范》（財會〔2013〕20號）第三十四條明確規(guī)定：分公司、子公司數(shù)量多、分布廣的大型企業(yè)、企業(yè)集團應當探索利用信息技術促進會計工作的集中，逐步建立財務共享服務中心；實行會計工作集中的企業(yè)以及企業(yè)分支機構，應當為外部會計監(jiān)督機構及時查詢和調閱異地儲存的會計資料提供必要條件。

4.加強對企業(yè)ERP系統(tǒng)初始化的重要性認識?；橹袘阎匦那耙?，對ERP系統(tǒng)的基礎參數(shù)設置環(huán)節(jié)嚴格控管。因為企業(yè)ERP系統(tǒng)中初始參數(shù)設置會從始至終沿用，對后續(xù)自動生成的各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)都有決定性的影響，比如一個個人所得稅取數(shù)比例的設置就會決定系統(tǒng)自動生成的稅額，從而形成錯誤的報表。

（三）加速“一體兩翼”系統(tǒng)建設

稽查信息化平臺的搭建對于稽查信息化建設成功與否將會發(fā)揮著重要作用，信息化技術和手段的應用要與完備的法律法規(guī)、規(guī)范的稽查制度共同筑牢稽查信息化建設的制度基礎。一是明確第三方主體向稅務機關提供信息的責任；二是制定統(tǒng)一規(guī)范的信息化檢查工作流程；三是建立健全稽查工作制度體系；四是設立專門的稽查數(shù)據(jù)管理分析機構?；樾畔⒒脚_的搭建應滿足以下要求：首先建立以第三方信息為特征的信息獲取平臺?；樾畔⒒脚_的搭建要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的采集，要能夠最大量地獲取納稅人的涉稅信息、稅收征管數(shù)據(jù)和第三方信息，實現(xiàn)稅收風險管理下的定向稽查，提高稽查的針對性和威懾力。然后進一步完善稽查相關業(yè)務管理體系，稽查信息化平臺要實現(xiàn)優(yōu)化和完善金稅三期稽查模塊業(yè)務需求和功能，要滿足稽查案件管理、管查互動、稽查績效考核等功能需要。目前“金稅三期稅收管理系統(tǒng)”在數(shù)據(jù)采集和歸集、分析指標及數(shù)據(jù)應用等方面還存在歸集難、完整性、單一性、數(shù)據(jù)應用水平較低等方面的問題，無論是已經使用的稽查指揮管理應用系統(tǒng)還是正在開發(fā)建設的執(zhí)法工作平臺，都需要盡快健全和完善，具體思路有以下三個方面。

1.建立統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫平臺。參照《全國稅務稽查工作規(guī)范（1.2）》相關準則推進稅務稽查的集成信息化，通過優(yōu)化稅務稽查功能模塊使稅務稽查從選案到查賬、審理到執(zhí)行全過程管理；另一方面，依托并導入大數(shù)據(jù)分析技術實現(xiàn)對稅務稽查后續(xù)案件的管控、監(jiān)督和分析等各方面的集成管理。

2.建立全國稅務稽查數(shù)據(jù)庫。稅務稽查的案件多種多樣，但并不是無規(guī)律可循，集成管理可以對全國范圍內的同種類型案件、同行業(yè)常見案件進行歸集整理，建立一體化稅務稽查數(shù)據(jù)庫，形成稅務稽查案例庫，全國范圍內共享資源，為稅務系統(tǒng)提供參考，節(jié)約成本，提升工作效率。

3.建設涉稅信息共享平臺，建立常態(tài)化、制度化稅費數(shù)據(jù)共享機制。首先，稅務系統(tǒng)內部實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，要打通稅收征管、納稅服務、風險管理、發(fā)票管理、稅務稽查等部門的數(shù)據(jù)界線，通過“數(shù)據(jù)池”的“一戶式”歸集，實現(xiàn)稅務系統(tǒng)內部各部門間數(shù)據(jù)互通，加強數(shù)據(jù)綜合分析利用。其次，要建立全社會的涉稅信息共享平臺，將政府各部門的涉稅信息進行共享，稅務部門也要將納稅人的稅收違法等數(shù)據(jù)共享給其他部門，形成政府主導的綜合治稅大格局，并加強納稅人數(shù)據(jù)的共享共用，營造誠信納稅的良好氛圍。

（四）打造復合型的稽查隊伍，切實提高稽查人員素質

解決人才缺乏、人才難進、人才難留是信息化稅務稽查發(fā)展的第一要務，要從現(xiàn)有人才的管理和后備人才的培養(yǎng)兩方面加強人才隊伍建設。在電子稽查團隊建設上，應打破部門、科室之間的界限，建立電子查賬案件交流分享、更新反饋機制。例如，可根據(jù)案件辦理和人才培養(yǎng)的需要抽調人員組成專案組，在辦案過程中通過業(yè)務交叉學習，使檢查人員積累工作經驗，提升專業(yè)業(yè)務能力。通過建立跨層級、跨部門的專家團隊，優(yōu)秀骨干采用長期工作，掛職交流、短期培訓等方面?zhèn)鞑ブR和經驗，共享優(yōu)秀資源，以“專業(yè)化+區(qū)域”模式成立團隊應對信息化稽查面臨的各種困惑；也可以稅企合作，通過專家咨詢、人才聯(lián)訓、項目共建等方式拓寬成長渠道。另外，各類培訓機構可以開設專門的信息化稽查業(yè)務遞進式培訓班，比如電子取證專業(yè)培訓班等加強對現(xiàn)有稅務稽查工作人員的在職教育培訓，使其更好掌握新頒布的政策法規(guī)，不斷更新優(yōu)化其知識結構，提升綜合素質。