王圭宇

(鄭州大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，河南 鄭州 450001)

2020年11月，在中央全面依法治國工作會議召開之后，“習(xí)近平法治思想”[1]被正式提出。習(xí)近平法治思想是法治理念、法治內(nèi)容和法治實踐的集成創(chuàng)新，深刻回答了新時代全面依法治國“是什么”“為什么”“怎么干”等一系列重大理論與實踐問題，是指引新時代全面依法治國向縱深推進(jìn)的思想旗幟與行動指南。作為一個科學(xué)的理論體系，習(xí)近平法治思想中包含著有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的豐富內(nèi)容。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，所謂“黨內(nèi)法規(guī)”，就是享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的中國共產(chǎn)黨的特定組織制定的，用以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的，在形式上必須使用“黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、規(guī)則、細(xì)則、辦法”等7種名稱的專門規(guī)章制度的總稱。在這個意義上，中國共產(chǎn)黨的特定組織制定的諸如“通知”“意見”“決定(決議)”等規(guī)范性文件，盡管也確立了管黨治黨的相應(yīng)制度，卻并不能被視為“黨內(nèi)法規(guī)”。這種關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的界定，可以稱之為“形式意義上的黨內(nèi)法規(guī)”。與之不同，如果從制度的意義上來觀察“黨內(nèi)法規(guī)”的話，“黨內(nèi)法規(guī)”實際上就是中國共產(chǎn)黨制定的用以管黨治黨的各種規(guī)章制度的總稱，并不僅僅限于使用“黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、規(guī)則、細(xì)則、辦法”等7種名稱的規(guī)范性文本(文件)，諸如“通知”“意見”“決定(決議)”等規(guī)范性文件亦可納入，甚至還可以包括作為制度存在的不成文的黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)。這種關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的界定，可以稱之為“實質(zhì)意義上的黨內(nèi)法規(guī)”。由此可知，我們可以從形式意義和實質(zhì)意義兩個層面上來認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)。據(jù)此，我們可以將“實質(zhì)意義上的黨內(nèi)法規(guī)”界定為中國共產(chǎn)黨管黨治黨的各種類型的規(guī)章制度的總稱，并不限于“規(guī)范”意義上的黨內(nèi)法規(guī)(1)馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項目統(tǒng)編教材《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》從“文本”意義上的黨內(nèi)法規(guī)和“規(guī)范”意義上的黨內(nèi)法規(guī)兩個層面上對“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行了概念界定。其中，“文本”意義上的黨內(nèi)法規(guī)，相當(dāng)于筆者所稱的“形式意義上的黨內(nèi)法規(guī)”；而“規(guī)范”意義上的黨內(nèi)法規(guī)，是指由“單行黨內(nèi)法規(guī)文本和分散在其他有關(guān)法規(guī)文件文本中的一條條黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范共同構(gòu)成的一個制度規(guī)范集合體”。參見宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020年版，第19頁。但是，如果將“黨內(nèi)法規(guī)”視為規(guī)章制度的話，以不成文形式而存在的黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)，盡管并非“規(guī)范”意義上的黨內(nèi)法規(guī)，但同樣是規(guī)章制度，因而可以歸入“實質(zhì)意義上的黨內(nèi)法規(guī)”的范疇。在這個意義上，筆者提出的“形式意義上的黨內(nèi)法規(guī)”和“實質(zhì)意義上的黨內(nèi)法規(guī)”，更具有包容性和解釋力。。基于實質(zhì)意義上的“黨內(nèi)法規(guī)”之界定，我們便可以將中國共產(chǎn)黨管黨治黨歷史上使用的“黨規(guī)”“黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”等提法納入“黨內(nèi)法規(guī)”的范疇進(jìn)行考量。鑒于本文基于歷史、理論和實踐三重維度討論黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的地位問題，筆者主要從實質(zhì)意義上使用黨內(nèi)法規(guī)的概念。

目前，在全國上下大力學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想的背景之下，如何在習(xí)近平法治思想中對黨內(nèi)法規(guī)予以準(zhǔn)確定位，如何把握黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的地位，就顯得尤為重要。事實上，只有準(zhǔn)確厘定黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的地位，才能夠在此基礎(chǔ)上理解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系、依法治國與依規(guī)治黨的關(guān)系，也才能夠理解黨內(nèi)法規(guī)在“中國之治”當(dāng)中扮演的角色，從而有助于法治中國的建設(shè)。鑒于習(xí)近平法治思想是歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯有機統(tǒng)一的科學(xué)理論體系，筆者擬從歷史、理論和實踐三個維度上考察和分析黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的地位，并在此基礎(chǔ)上揭示黨內(nèi)法規(guī)是解鎖法治中國建設(shè)邏輯的“金鑰匙”，也是鑄就新時代“中國之治”的獨特治理密碼。

一、歷史維度：黨內(nèi)法規(guī)地位的不斷提升

從歷史維度來看，習(xí)近平法治思想不是從天上掉下來的，也不是憑空搬過來的一座“飛來峰”，而是有其形成的歷史邏輯。習(xí)近平法治思想是在中國共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行長期的革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中逐漸形成的，是一代又一代中國共產(chǎn)黨人運用法治進(jìn)行管黨治黨、理政治國的歷史經(jīng)驗總結(jié)。無論是在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期，還是在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，抑或是在中國特色社會主義新時代，中國共產(chǎn)黨人都一以貫之地重視通過法律和制度建設(shè)來實現(xiàn)并加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護并鞏固社會主義政權(quán)，并在各個歷史時期形成了一系列重要法治理論成果，直至在新時代最終形成了習(xí)近平法治思想(2)有學(xué)者指出，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的歷史進(jìn)程中，不斷實現(xiàn)馬克思主義法治理論的持續(xù)創(chuàng)新，先后形成了毛澤東法律思想、鄧小平民主法制思想、實行依法治國基本方略的思想、實行依法執(zhí)政基本方式的思想、習(xí)近平法治思想等一系列重要法治理論體系。參見遲方旭：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的基本經(jīng)驗》，載《中國社會科學(xué)報》2021年7月7日第4版。。而在習(xí)近平法治思想形成的這個歷史進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨人為了更好地實施領(lǐng)導(dǎo)，也在不斷地通過制定黨內(nèi)法規(guī)來加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，以便更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，順利實現(xiàn)不同時期的目標(biāo)任務(wù)。由此來看，就歷史維度而言，習(xí)近平法治思想是伴隨著革命、建設(shè)和改革時期的社會主義法治建設(shè)而逐漸形成的；而這個過程，有賴于中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，得益于中國共產(chǎn)黨通過不斷建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度而進(jìn)行的管黨治黨偉大實踐。在這個意義上，習(xí)近平法治思想的最終形成和中國共產(chǎn)黨建立在黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上的管黨治黨實踐在一條時間軸線上同時展開，交相輝映、彼此交融，具有內(nèi)在的一致性。事實上，也正是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民管黨治國的歷史進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)這個概念得以提出并持續(xù)發(fā)展，淬煉于社會主義法治實踐，熔鑄于習(xí)近平法治思想?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)是基于中國共產(chǎn)黨管黨治國實踐而“土生土長”的一個原創(chuàng)性概念，是習(xí)近平法治思想中最具中國特色的一項獨特內(nèi)容。

“黨內(nèi)法規(guī)因黨而生、因黨而立、因黨而興?！盵2]從歷史維度觀之，黨內(nèi)法規(guī)從中國共產(chǎn)黨誕生的那一刻起就出現(xiàn)了，1921年中國共產(chǎn)黨通過的第一個黨的綱領(lǐng)，就是中國共產(chǎn)黨第一個管黨治黨的綱領(lǐng)性文件，也是中國共產(chǎn)黨在歷史上制定的第一個(實質(zhì)意義上的)黨內(nèi)法規(guī)。當(dāng)然，最典型的當(dāng)屬1922年中國共產(chǎn)黨制定的第一個黨章了，它被直接冠以“黨章”的名稱，無論從形式上還是實質(zhì)上來說，都是一部名副其實的黨內(nèi)法規(guī)。但是，作為一個概念，“黨內(nèi)法規(guī)”直到1938年才被正式提出，明顯滯后于中國共產(chǎn)黨自1921年就開始的管黨治黨實踐。歷史地考察不同時期黨的領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識，可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在管黨治國中的地位不斷提升，呈現(xiàn)出一種“螺旋式上升”的態(tài)勢。

黨內(nèi)法規(guī)首先是作為黨的領(lǐng)導(dǎo)人使用的一個概念而提出的，這也反映出黨內(nèi)法規(guī)這種獨特的制度現(xiàn)象，具有強烈的政治性這一特點。從目前學(xué)術(shù)界的既有研究來看，毛澤東在歷史上第一次正式提出并使用了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念[3]。早在1938年召開的六屆六中全會上，毛澤東做了題為《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》的政治報告，其中的第八部分是“黨的紀(jì)律”。在“黨的紀(jì)律”這部分內(nèi)容中，毛澤東針對張國燾分裂黨中央、嚴(yán)重破壞紀(jì)律的行為，指出：“必須重申黨的紀(jì)律……為使黨內(nèi)關(guān)系走向正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！盵4]同樣是在這次會議上，劉少奇在作閉幕會總結(jié)時，還使用了“黨規(guī)黨法”的提法[5]。需要指出的是，在這次會議上的政治報告中，毛澤東是將“黨內(nèi)法規(guī)”作為“黨的紀(jì)律”的一部分來看待的，是將“黨內(nèi)法規(guī)”視為“黨的紀(jì)律”之下的一個概念(3)據(jù)學(xué)者考察，毛澤東在1938年的政治報告中最初的提法是“黨規(guī)”，現(xiàn)在從《毛澤東選集》中看到的報告中所使用的“黨內(nèi)法規(guī)”的概念是新中國成立之后修改而成的。即便是從新中國成立后“黨內(nèi)法規(guī)”出現(xiàn)在《毛澤東選集》中算起，毛澤東仍然是第一個使用這個概念的人。況且，筆者是從實質(zhì)意義上使用“黨內(nèi)法規(guī)”的概念的，因此，無論1938年最初使用的是“黨規(guī)”或者“黨內(nèi)法規(guī)”，并不影響本文的分析結(jié)論。。關(guān)于這一點，無論是從這部分內(nèi)容的標(biāo)題“黨的紀(jì)律”，還是從這部分所闡述的內(nèi)容來看，都是很容易得出的一個結(jié)論。有學(xué)者在經(jīng)過一番學(xué)術(shù)考察和研究之后就指出，毛澤東當(dāng)時是將黨內(nèi)法規(guī)作為“黨的紀(jì)律”的基本內(nèi)容，意在加強黨內(nèi)的紀(jì)律教育[6]。 在此意義上，從地位上來看，當(dāng)時的黨內(nèi)法規(guī)的作用僅限于黨內(nèi)領(lǐng)域，目的是通過黨內(nèi)法規(guī)保障黨內(nèi)的團結(jié)，統(tǒng)一黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動。之所以當(dāng)時黨內(nèi)法規(guī)被視為“黨的紀(jì)律”的一部分，且其作用僅及于黨內(nèi)，主要是因為當(dāng)時的中國共產(chǎn)黨尚未成為執(zhí)政黨，還沒有開始治國理政，而當(dāng)時的活動和行動主要是為了使中國共產(chǎn)黨自身變得更加團結(jié)和強大。

1949年中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨成了執(zhí)政黨，實現(xiàn)了從“革命黨”向“執(zhí)政黨”的地位轉(zhuǎn)變。在1950年至1953年之間，毛澤東在主持編纂《毛澤東選集》的時候，將1938年所做的政治報告中使用的“黨規(guī)”修改為“黨內(nèi)法規(guī)”[7]。 現(xiàn)在已經(jīng)無法考證，究竟是當(dāng)時出版委員會(4)1950年5月，為了順利開展《毛澤東選集》的編纂工作，中共中央政治局決定成立中共中央《毛澤東選集》出版委員會(簡稱“出版委員會”)，專門負(fù)責(zé)《毛澤東選集》的編纂與出版工作。的委員還是毛澤東親自將“黨規(guī)”修改為“黨內(nèi)法規(guī)”，但可以肯定的是，即便是由出版委員會提出的修改意見，也是經(jīng)由毛澤東親自審定并同意的，因此可以視為是毛澤東個人認(rèn)可的修改內(nèi)容。在這個意義上，毛澤東將“黨規(guī)”修改為“黨內(nèi)法規(guī)”絕非無意之舉，而是有意為之，甚至可以說是經(jīng)過深思熟慮的。至于毛澤東當(dāng)時是出于什么樣的考慮作出這樣的修改，也許是“黨內(nèi)法規(guī)”這個說法中的“法規(guī)”可以和法律法規(guī)相對應(yīng)起來更具權(quán)威性，也許是“黨內(nèi)法規(guī)”這個提法中的“黨內(nèi)”更契合當(dāng)時將其作為“黨的紀(jì)律”之一部分的本意，現(xiàn)在已經(jīng)無法考證。需要指出的是，除了在《毛澤東選集》編纂中使用了“黨內(nèi)法規(guī)”的說法，毛澤東之后曾于1955年再次使用了“黨內(nèi)法規(guī)”的說法[8]。而同時期的中國共產(chǎn)黨的其他領(lǐng)導(dǎo)人使用的則是“黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”等提法。

進(jìn)入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕會上使用了“黨規(guī)黨法”的提法。鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法?！瓫]有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵9]鄧小平的以上論斷，既是在闡明“黨規(guī)黨法”和“國法”的關(guān)系，實際上也揭示了黨內(nèi)法規(guī)的地位問題。和之前毛澤東的認(rèn)識不同，鄧小平將黨內(nèi)法規(guī)(“黨規(guī)黨法”)和國家法律(“國法”)相提并論，實際上將二者置于同等重要的地位。不僅如此，鄧小平還看到了黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的保障作用。換句話說，黨內(nèi)法規(guī)不僅與國家法律同等重要，而且還能夠起到對國家法律的保障作用。這就大大提升了黨內(nèi)法規(guī)的地位。鄧小平為什么會有如此的洞見？這一方面是基于對“文革”的反思，因為“文革”期間的動亂正是從黨內(nèi)生活的不正常開始的，是從破壞黨內(nèi)民主集中制開始的；另一方面是基于對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國最大的現(xiàn)實的深刻把握(5)鄧小平歷來重視黨的建設(shè)，多次強調(diào)“中國問題的關(guān)鍵在于黨”，這也構(gòu)成鄧小平理論的重要內(nèi)容。。也就是說，在中國，只要解決好了黨的建設(shè)問題，其他問題便可迎刃而解；管黨治黨的問題解決好了，國家的法制建設(shè)就自然能夠?qū)崿F(xiàn)。正是基于這種對中國政治現(xiàn)實的深刻把握，鄧小平將管黨治黨的“黨規(guī)黨法”提升到了和國家法律相提并論的重要地位，并深刻指出了黨內(nèi)法規(guī)之于國家法律的重要保障作用。之后江澤民、胡錦濤關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識，基本上延續(xù)了鄧小平的這個判斷。

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出了“中國特色社會主義法治體系”的創(chuàng)新性提法，其中就包括了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”這個要求。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中指出：“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！盵10]習(xí)近平總書記的這一論斷，既深刻闡釋了黨內(nèi)法規(guī)同國家法律之間的關(guān)系，也集中揭示出黨內(nèi)法規(guī)的重要地位。第一，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)納入到中國特色社會主義法治體系之中，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)成為和國家法律相并列的一套規(guī)范體系[11]89。第二，黨內(nèi)法規(guī)不是僅發(fā)揮對國家法律的單向性保障作用，而是同國家法律之間存在“相互保障”的作用。所謂“相互保障”，就是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律“美美與共”，就是二者彼此依存、互為依托。第三，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律還存在“相輔相成”“相互促進(jìn)”的關(guān)系。所謂“相輔相成”就是說黨內(nèi)法規(guī)同國家法律“各美其美”，二者各自有各自的調(diào)整領(lǐng)域，并在各自調(diào)整領(lǐng)域發(fā)揮著規(guī)范作用，從而達(dá)到彼此銜接、協(xié)同共進(jìn)的效果。所謂“相互促進(jìn)”就是說黨內(nèi)法規(guī)同國家法律“美人之美”，二者之間相互牽引、交相輝映，彼此把各自領(lǐng)域規(guī)范好了，就會為對方的發(fā)展奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件、營造環(huán)境。

由此可見，從歷史維度來看，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了從“黨規(guī)”“黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”向“黨內(nèi)法規(guī)”的概念凝練，實現(xiàn)了從“政治話語”向“法治話語”的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)與中國共產(chǎn)黨的產(chǎn)生和發(fā)展如影隨形，且其地位隨著中國共產(chǎn)黨從“革命黨”向“執(zhí)政黨”身份的轉(zhuǎn)變而不斷得以提升。與之相伴，黨內(nèi)法規(guī)的作用也從局限于黨內(nèi)領(lǐng)域到和國家法律相提并論，再到納入“中國特色社會主義法治體系”之后同國家法律“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”，在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下的管黨治黨和治國理政中發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、理論維度：黨內(nèi)法規(guī)地位的集中體現(xiàn)

習(xí)近平總書記圍繞加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出的一系列重要批示、指示和要求，構(gòu)成習(xí)近平法治思想的有機組成部分。習(xí)近平法治思想中包含著關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的豐富內(nèi)容，是統(tǒng)籌推進(jìn)依規(guī)治黨、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指導(dǎo)思想。從理論維度而言，新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以習(xí)近平法治思想為理論基礎(chǔ)，并在習(xí)近平法治思想中有著直接或間接的集中體現(xiàn)。

(一)從政理角度看黨內(nèi)法規(guī)的地位

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記立足于建設(shè)中國特色社會主義法治體系的總目標(biāo)，圍繞加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述，在深刻揭示黨內(nèi)法規(guī)重要地位的同時，也為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)指明了方向、提供了遵循。習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的重要論述，構(gòu)成習(xí)近平法治思想的重要組成部分，也是黨內(nèi)法規(guī)的政理之基。總結(jié)起來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是根本舉措。早在2016年12月全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議召開之際，習(xí)近平總書記作出重要指示強調(diào)：“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策?！盵12]全面從嚴(yán)治黨，既要做到“全面”，即管全黨、治全黨，管全部黨組織、治全體黨員；又要做到“從嚴(yán)”，即以更高的要求、更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、更細(xì)的措施管黨治黨。這里的“全面”和“從嚴(yán)”，實際上都指向黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，因為在全面從嚴(yán)治黨的過程中，關(guān)鍵要靠制度，“制度”是最根本的因素。而黨內(nèi)法規(guī)制度，就是管黨治黨中“制度”的重要組成部分，而且是其中最根本、最穩(wěn)固、最成熟的制度。在此意義上，要實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，進(jìn)而推進(jìn)“四個全面”齊頭并進(jìn)，就必須加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

第二，加強黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)。2016年黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，到建黨100周年時形成“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[13]4—5，從而提出了黨內(nèi)法規(guī)“體系化”建設(shè)的目標(biāo)。同時，該意見還提出，要完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，其中“1”指的是一部黨章；“4”指的是黨章之下的“四大板塊”，分別涉及黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)和監(jiān)督保障等四個領(lǐng)域的法規(guī)制度。在2021年的“七一”講話中，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告，我們已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[14]，未來仍需要使這個黨內(nèi)法規(guī)體系從“比較完善”走向“完善”，在“1+4”基礎(chǔ)上形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。需要指出的是，無論是黨的領(lǐng)導(dǎo)人的講話還是黨中央印發(fā)的文件中，最初使用的表述都是“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。但是到了“七一”講話中，習(xí)近平總書記明確使用了“黨內(nèi)法規(guī)體系”這個表述，在此之后，無論是黨的領(lǐng)導(dǎo)人的講話還是黨中央印發(fā)的文件也開始改用“黨內(nèi)法規(guī)體系”這個最新的提法。從“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”到“黨內(nèi)法規(guī)體系”，不僅僅是去掉“制度”二字之后在表述上更為凝練，實際上也彰顯出我們黨對黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識的深化，反映出黨內(nèi)法規(guī)地位的再次提升。因為“黨內(nèi)法規(guī)”是“黨內(nèi)法規(guī)制度”當(dāng)中最根本、最穩(wěn)固、最成熟的部分，可以說是“黨內(nèi)法規(guī)制度”中的“脊梁”“骨干”。與由黨內(nèi)法規(guī)性文件等確立的制度相比，以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)體系所確立的制度，無疑在“黨內(nèi)法規(guī)制度”中發(fā)揮著根本性、決定性、全局性作用。在此意義上，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的成敗，最終取決于“黨內(nèi)法規(guī)體系”的完善程度。因此，用“黨內(nèi)法規(guī)體系”的提法更科學(xué)、更深刻，也抓住了“根本”。

第三，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。黨的十八屆四中全會的《決定》將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系當(dāng)中，黨內(nèi)法規(guī)由此成為和國家法律并行不悖的一套規(guī)范體系，共同構(gòu)成“中國之治”的治理規(guī)則。這就涉及在法治視野之下，如何處理黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的關(guān)系問題。這不僅影響著能否做到依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，還影響著全面依法治國總目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。因此，必須“注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)”[15]。這不僅為正確處理黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的關(guān)系提供了基本遵循，也在和國家法律的比較中揭示了出黨內(nèi)法規(guī)的地位，即黨內(nèi)法規(guī)既與國家法律并行不悖，但又交相輝映；二者既獨立運行，又相互借力，最終形成“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”的格局。在全面依法治國背景下，通過加強黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，有利于將黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的聯(lián)合制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，最終達(dá)到一種“各美其美”“美人之美”“美美與共”的治理狀態(tài)。

需要指出的是，習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的重要論述絕不僅限于以上內(nèi)容，但這些關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的論斷無疑是加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的政理之基，并從政理的角度揭示出黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的重要地位。

(二)從法理角度看黨內(nèi)法規(guī)的地位

從理論構(gòu)成上來說，習(xí)近平法治思想的精髓通常被概括為“十一個堅持”，即關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的11個方面的戰(zhàn)略部署[16]。 從法理的角度來看，習(xí)近平法治思想中的“十一個堅持”都直接或者間接地包含著有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求和部署，彰顯出黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的法理面向。

1.黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的直接體現(xiàn)

在習(xí)近平法治思想的11個方面的核心要義中，位居首位的就是“堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”，旨在回答為什么由中國共產(chǎn)黨來領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國、中國共產(chǎn)黨如何來領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和全面依法治國是什么關(guān)系等一系列重大問題。而在規(guī)范層面上，以上三個問題都需要通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)予以實現(xiàn)。以中國共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國為例，關(guān)于中國共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的問題，顯然不適合直接在國家法律當(dāng)中予以詳細(xì)規(guī)定，最多就是在國家法律中確立“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則，更為詳細(xì)的規(guī)定只能留給黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定，由此形成了獨具中國特色的“憲法根本性確認(rèn)+法律原則性宣布+黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性規(guī)定”的模式。例如，盡管《憲法》和相關(guān)法律都確認(rèn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則，但為了堅持和加強黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，2019年1月黨中央制定了《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》這部“中央黨內(nèi)法規(guī)”予以系統(tǒng)性規(guī)定。同樣地，為了堅持和加強黨對信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，2022年1月24日中共中央政治局審議批準(zhǔn)了《信訪工作條例》，同樣以“中央黨內(nèi)法規(guī)”的形式作出了系統(tǒng)規(guī)定。如果沒有黨內(nèi)法規(guī)的細(xì)化規(guī)定與國家法律的銜接聯(lián)動，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則便難以在實踐中落地落細(xì)落實。習(xí)近平法治思想中的第六個堅持是“堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，旨在回答法治中國建設(shè)的工作布局問題?！稕Q定》指出，中國特色社會主義法治體系包括五大“子體系”，其中不僅包括“形成完備的法律規(guī)范體系”，還包括“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[15]。這就意味著，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律一樣，也是“法治規(guī)范”，堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系，就必須加快建設(shè)并形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。缺失了黨內(nèi)法規(guī)體系這么一套治理規(guī)則，“中國特色社會主義法治體系”的建設(shè)就是不完整的，甚至?xí)苯佑绊懙饺嬉婪ㄖ螄目偰繕?biāo)能否順利實現(xiàn)。

2.黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的間接體現(xiàn)

習(xí)近平法治思想中的“堅持中國特色社會主義法治道路”，指明了法治中國建設(shè)的道路問題。這里有兩個關(guān)鍵點：一是這條道路具有“中國特色”；二是這條道路是“社會主義”性質(zhì)的。而無論是“中國特色”還是“社會主義”，最根本的特征就在于毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一方面需要中國共產(chǎn)黨永葆自己的青春活力，始終保持自己的先進(jìn)性和純潔性；另一方面需要堅持全面從嚴(yán)治黨、勇于自我革命，而這最終都需要通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)來實現(xiàn)[17]。在黨內(nèi)法規(guī)制度的軌道上推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)自我革命，才能使黨永葆青春活力，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。習(xí)近平法治思想還提出了抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的明確要求。在我國，一個不容回避的事實是，“關(guān)鍵少數(shù)”中的絕大多數(shù)都是共產(chǎn)黨員。有統(tǒng)計表明，95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，80%以上的公務(wù)員也是共產(chǎn)黨員[18]。在這種情況下，如何才能管住、管好“關(guān)鍵少數(shù)”從而帶動、帶好“絕大多數(shù)”？國家法律當(dāng)然是一個方面，但更重要的還需要通過黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部提出更高的要求、設(shè)置更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定更細(xì)的舉措，并在此基礎(chǔ)上從緊、從嚴(yán)、從實管黨治黨，實現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化、規(guī)范化、制度化。至于習(xí)近平法治思想之核心要義的其他方面，也都和黨內(nèi)法規(guī)存在著隱性的或者顯性的關(guān)聯(lián)，黨內(nèi)法規(guī)也由此成為蘊含于習(xí)近平法治思想之中的一項重要內(nèi)容。

綜上所述，習(xí)近平法治思想包含著一系列關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的理論觀點和內(nèi)容，構(gòu)成新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的政理和法理。不僅如此，從理論維度來看，黨內(nèi)法規(guī)實際上是內(nèi)嵌于習(xí)近平法治思想之中的一條主線，是貫穿于習(xí)近平法治思想之中的一個深刻主題。

三、實踐維度：黨內(nèi)法規(guī)的引領(lǐng)性作用

如前所述，習(xí)近平法治思想作為一個科學(xué)的理論體系，是法治理念、法治內(nèi)容和法治實踐的集成創(chuàng)新成果，是科學(xué)理念、豐富內(nèi)容和思維方法的有機統(tǒng)一，因而必然包含著深刻的實踐要求。進(jìn)入新時代，作為“四個全面”戰(zhàn)略布局之一，“全面依法治國”和之前的“依法治國”相比，呈現(xiàn)出多維度的“全面性”。其中的一個方面，也是黨的十九大報告提出的14項基本方略之一，就是堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。這意味著，法治中國建設(shè)的領(lǐng)域得以拓展，即將法治建設(shè)從國家層面上的治國理政拓展至黨內(nèi)層面上的管黨治黨，從治國層面上的國家法治建設(shè)延伸至治黨層面上的黨內(nèi)法治建設(shè)。換句話說，我們不僅需要運用法治治國理政，實現(xiàn)國家治理層面上的法治化、制度化、規(guī)范化；而且還需要運用法治管黨治黨，實現(xiàn)黨內(nèi)治理層面上的法治化、制度化、規(guī)范化。這兩個層面上的法治建設(shè)，都是法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容，從而使法治中國建設(shè)呈現(xiàn)出一種新的“大法治”[19]建設(shè)格局。事實上，早在2016年12月習(xí)近平總書記就曾強調(diào)指出，“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”[12]，這實際上就是要求將法治理念貫穿于“治國”和“治黨”的全領(lǐng)域，將法治思維與法治方式運用于“治國”和“治黨”的各方面。究其根本，在“中國新型政黨制度”之下，中國共產(chǎn)黨和其他八個民主黨派之間的關(guān)系，不同于西方資本主義國家各政黨之間的關(guān)系，我們在結(jié)合中國實際的基礎(chǔ)上探索“中國方案”，并進(jìn)而發(fā)展出有別于國家法律體系之外的另外一套規(guī)范體系，即“黨內(nèi)法規(guī)體系”[11]91—92。中國共產(chǎn)黨要實現(xiàn)長期執(zhí)政、全面領(lǐng)導(dǎo)的重大使命，就必須堅持全面從嚴(yán)管黨治黨，以更高的要求、更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、更細(xì)的舉措來推進(jìn)自我革命，也就必須通過不斷加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)推進(jìn)依規(guī)治黨向縱深發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度?！盵13]4—5鑒于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，鑒于黨員干部與共產(chǎn)黨員身份的高度重合性，中國共產(chǎn)黨管黨治黨的問題解決好了，黨內(nèi)治理實現(xiàn)了法治化、規(guī)范化、制度化，國家治理層面上的社會主義法治建設(shè)便可“水到渠成”而實現(xiàn)。

(一)通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)立法”

早在1991年，黨中央發(fā)布的《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，就為黨中央領(lǐng)導(dǎo)立法工作提供了基本遵循。進(jìn)入新時代，在堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的時代背景下，黨中央不斷強調(diào)要加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。2016年2月黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》指出，黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強立法隊伍建設(shè)等，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張，反映人民意志。2017年最新修訂后的黨章明確規(guī)定“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，以黨內(nèi)根本法的形式進(jìn)一步鞏固和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。2017年審議通過的《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》要求“主動將重大問題報請黨中央研究”，并規(guī)定全國人大常委會黨組等每年向中央政治局常委會、中央政治局報告工作。之后，2019年《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》以中央黨內(nèi)法規(guī)的形式，延續(xù)了2017年中共中央政治局有關(guān)請示報告的制度要求。2019年《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》進(jìn)一步提出“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制”，其中要求“貫徹落實憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位”，為加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)奠定了政治基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)層面上關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定，直接影響著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則在國家立法層面上的貫徹落實，并發(fā)揮著對國家立法工作的引領(lǐng)性作用。例如，2018年修憲時所遵循的四項原則，位列第一的就是“堅持黨對憲法修改的領(lǐng)導(dǎo)”[20]，為順利推進(jìn)憲法修改這項重大活動提供了強有力的保障。同樣地，在《民法典》的制定過程中，中共中央政治局先后三次審議《民法典(草案)》，就《民法典》制定中的重大問題進(jìn)行分析研判，為《民法典》的通過和實施提供了堅強的政治保障，也成為黨領(lǐng)導(dǎo)立法活動的一個典范。

(二)通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)“保證執(zhí)法”

全面依法治國，是由立法、執(zhí)法、司法和守法等各個環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)起來的一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。其中，“執(zhí)法”是一個極其重要的環(huán)節(jié)，決定著能否將立法上的規(guī)范轉(zhuǎn)化為實踐中的法律關(guān)系，進(jìn)而形成統(tǒng)一的法律秩序。在執(zhí)法領(lǐng)域，習(xí)近平法治思想提出了嚴(yán)格、規(guī)范、文明、公正執(zhí)法的新要求，并通過一系列黨內(nèi)法規(guī)予以保證實施。其中，黨的十八屆四中全會的《決定》對于執(zhí)法問題作出了戰(zhàn)略部署。2021年，黨中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025)》和黨中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025)》都對行政執(zhí)法制度建設(shè)提出了要求，對于促進(jìn)依法行政、實現(xiàn)行政法治發(fā)揮著引領(lǐng)性作用。不僅如此，在一些具體行政執(zhí)法領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)也同樣發(fā)揮著類似的引領(lǐng)性作用。例如，《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》等黨內(nèi)規(guī)范性文件，可以歸屬于實質(zhì)意義上的黨內(nèi)法規(guī)，它們引領(lǐng)著相關(guān)具體領(lǐng)域的行政執(zhí)法改革。

(三)通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)“支持司法”

司法是維護公平正義的“最后一道防線”。司法公正與否，直接影響到法治的權(quán)威能否在公民心中樹立起來，直接影響著公民對于法律制度的信心。在司法領(lǐng)域，關(guān)鍵是黨“支持司法”，這就需要一方面通過黨內(nèi)法規(guī)加強黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面也要通過黨內(nèi)法規(guī)排除黨員干部對司法的干涉。2019年1月黨中央制定了《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，以中央黨內(nèi)法規(guī)的形式強化了黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，同時還原則性地規(guī)定了反對領(lǐng)導(dǎo)干部“干預(yù)司法活動”“插手具體案件”的基本態(tài)度，以期達(dá)到“支持司法”的效果。早在2014年黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》就提出，要防止干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的情況發(fā)生，確保司法機關(guān)做到公正司法。為切實貫徹落實《決定》的要求和部署，2015年先后出臺了防止干預(yù)司法的“三項規(guī)定”，其中有兩部屬于黨內(nèi)法規(guī)，即《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》(2015年3月由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā))和《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》(2015年3月中央政法委員會印發(fā))。以上兩部黨內(nèi)法規(guī)以制度的形式，既劃出了領(lǐng)導(dǎo)干部插手具體案件的“紅線”，又架起了司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的“高壓線”，從而確立起防止干預(yù)司法的“防火墻”和“隔離帶”，對于支持司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)、確保實現(xiàn)公平正義起著引領(lǐng)性作用。

(四)通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)“帶頭守法”

全民守法，是全面依法治國的最后一個環(huán)節(jié)，關(guān)系到法律規(guī)定能否真正落地生根，關(guān)系到法治中國建設(shè)的“最后一公里”能否打通。公民守法的前提，是信仰法律，確信法律能夠保障自身的權(quán)利與自由。在全民守法環(huán)節(jié)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”，應(yīng)當(dāng)以身示范，“帶頭守法”。作為我國的執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨，中國共產(chǎn)黨在黨章中宣布要“在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這也是《憲法》對包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的“各政黨”提出的一項基本義務(wù)性要求。全面依法治國的關(guān)鍵是依法治“官”、依法治“權(quán)”，這就要求通過抓住“關(guān)鍵少數(shù)”帶動、促進(jìn)“絕大多數(shù)”，通過黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“帶頭守法”帶動、促進(jìn)“全民守法”。在這個領(lǐng)域中，中國共產(chǎn)黨制定了包括《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(暫行)》等在內(nèi)的一系列黨內(nèi)法規(guī)，以更高的要求和更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)要求黨員干部，“抓早抓小”“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，在“國家法律”防線啟動之前，先通過“黨內(nèi)法規(guī)”這條防線進(jìn)行調(diào)整，從而在守法領(lǐng)域起到引領(lǐng)性作用。

綜上所述，從實踐維度來看，黨內(nèi)法規(guī)在法治中國建設(shè)中扮演著獨特的角色，在立法、執(zhí)法、司法和守法等各個環(huán)節(jié)起著引領(lǐng)性作用，推動著全面依法治國不斷向縱深發(fā)展。事實上，通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行依規(guī)治黨，通過依規(guī)治黨實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化、制度化、規(guī)范化，通過黨內(nèi)法治引領(lǐng)國家層面上的法治建設(shè)、推進(jìn)全面依法治國，這是法治中國建設(shè)的“中國智慧”“中國方案”。

四、黨內(nèi)法規(guī)：“中國之治”的獨特治理密碼

黨的十九屆五中全會系統(tǒng)梳理了中國特色社會主義制度的13個方面的優(yōu)勢，被稱為“中國之治”[21]?！爸袊巍钡谋举|(zhì)是“中國之制”，而“中國之制”的“制”則是指中國特色社會主義制度體系。它是由根本制度、基本制度和重要制度所構(gòu)成的一個完整制度體系。從法治的角度而言，“制度”是由規(guī)范確認(rèn)的，因此，制度的載體是規(guī)范。在此意義上，一個完整的制度體系是由相應(yīng)的規(guī)范體系加以確認(rèn)的。中國特色社會主義制度體系，實際上就是以“中國特色社會主義法治體系”為基礎(chǔ)搭建起來的，從規(guī)范層面上講就是以“中國特色社會主義法治體系”所蘊含的兩大規(guī)范體系為載體建立起來的。具體而言，這兩大規(guī)范體系就是“法律法規(guī)體系”和“黨內(nèi)法規(guī)體系”。前者是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，構(gòu)成了法律規(guī)范體系，奠定了中國特色社會主義制度的規(guī)范基礎(chǔ)，確認(rèn)了“中國之治”所賴以存續(xù)的根本制度、基本制度和重要制度，是“中國之治”的堅實法律基礎(chǔ)。在將“黨內(nèi)法規(guī)”納入中國特色社會主義法治體系的背景下，以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，構(gòu)成了國家法律之外的另外一套規(guī)則體系，確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨的規(guī)范基礎(chǔ)，同樣是“中國之治”的重要依托和載體。國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，構(gòu)成了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度依托。這實際上就是要把“法治”從治國理政領(lǐng)域引入管黨治黨領(lǐng)域，將法治思維與法治方式貫徹于“治國+治黨”的全領(lǐng)域，進(jìn)而統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨一體建設(shè)，這就是中國的“大法治”建設(shè)格局。

從“中國特色社會主義法律體系”到“中國特色社會主義法治體系”，法治中國的治理規(guī)則從單一的“法律法規(guī)體系”拓展成了“國家法律”和“黨內(nèi)法規(guī)”兩套并行不悖的規(guī)則體系，從而真正地揭示出了“中國之治”的獨特制度“密碼”之所在。作為治理規(guī)則的“黨內(nèi)法規(guī)”實際上一直都存在，和中國共產(chǎn)黨的產(chǎn)生與發(fā)展如影隨形，和中國共產(chǎn)黨管黨治黨的進(jìn)程如影隨形，和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民的治國理政的進(jìn)程如影隨形。而“中國特色社會主義法治體系”的正式提出，實際上把“黨內(nèi)法規(guī)”從“幕后”推向了“臺前”。黨內(nèi)法規(guī)從“幕后”走向“前臺”的轉(zhuǎn)變，一方面源于中國共產(chǎn)黨治國理政取得了巨大成功，有了充分的“制度自信”；另一方面源于中國共產(chǎn)黨對社會主義法治建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的升華，深刻把握到了治國理政中的“真問題”，即中國共產(chǎn)黨在國家治理中的存在及其發(fā)揮的獨特性作用。中國“二元化”的“國家法律+黨內(nèi)法規(guī)”體系，在根本上是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度這個“中國新型政黨制度”所決定的。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨，是“長期執(zhí)政、全面領(lǐng)導(dǎo)”的唯一執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨[11]91-92。中國共產(chǎn)黨如何才能確?！伴L期執(zhí)政、全面領(lǐng)導(dǎo)”，走出所謂的“歷史周期律”？這就需要中國共產(chǎn)黨堅持全面從嚴(yán)治黨、勇于自我革命，通過加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)確保自身的先進(jìn)性和純潔性，如此才能贏得人民的支持和擁護，始終立于時代的潮頭，始終作為“先鋒隊”去領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)既定的宏偉目標(biāo)。在這里，堅持全面從嚴(yán)治黨、勇于進(jìn)行自我革命，成為保障中國共產(chǎn)黨立于不敗之地的“力量源泉”“制勝之道”。而全面從嚴(yán)治黨、勇于自我革命，必須要有堅實的制度保障。在“大法治”建設(shè)格局之下，這里的“制度”，既包括由“國家法律”所編制的制度，也包括由“黨內(nèi)法規(guī)”所編制的制度，二者共同鑄就了“制度的籠子”。正如習(xí)近平總書記所指出的，“黨既要依據(jù)憲法法律治國理政，也要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[22]。二者相比之下，“黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)于國家法律”，因為黨內(nèi)法規(guī)是以更高的要求、更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、更細(xì)的措施來管黨治黨，為全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨劃清了“底線”，拉起了“高線”，守住了“紅線”，使黨員干部在觸犯“國家法律”之前首先受到“黨內(nèi)法規(guī)”的約束和制裁，在“國家法律”之前先打造道德層面上的“防火墻”，黨紀(jì)層面上的“隔離帶”，起到“抓早抓小”“防患于未然”的作用。這樣一來，對于黨員干部來說，“黨內(nèi)法規(guī)”和“國家法律”這兩套規(guī)則體系，實際上設(shè)置了“雙重保險”，更能確?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。不僅如此，正如前文所言，在我國還存在一個非?，F(xiàn)實的情況，那就是領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員和共產(chǎn)黨員存在身份上的高度重合。他們既是全面依法治國的關(guān)鍵所在，也是全面從嚴(yán)治黨的“關(guān)鍵少數(shù)”。這意味著，中國共產(chǎn)黨通過加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，以更高的要求、更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、更細(xì)的舉措把廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管住了、管好了，實際上就同時實現(xiàn)了治國層面上“治官”“管權(quán)”和治黨層面上抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的要求，治國層面上的依法治國和治黨層面上的依規(guī)治黨自然就“水到渠成”，實現(xiàn)了一體建設(shè)。這是“中國之治”的真實邏輯，也是中國“大法治”建設(shè)格局的真實意蘊。在這個治理邏輯中，“黨內(nèi)法規(guī)”無疑是從中國治國理政的“真問題”出發(fā)而內(nèi)在地生成的一套制度體系，不僅是“中國之治”的真正優(yōu)勢所在，也是“中國之治”的獨特治理密碼[2]。

從法治中國的建設(shè)進(jìn)程來看，我們之所以能夠在新時代的法治建設(shè)中發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就，最根本的就在于從全局和戰(zhàn)略高度重新定位法治，在將“依法治國”提升為“全面依法治國”的同時，進(jìn)一步將“全面依法治國”納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，從國家戰(zhàn)略的高度上有力推進(jìn)法治中國建設(shè)。從“依法治國”到“全面依法治國”，其關(guān)鍵不僅僅是戰(zhàn)略地位的提升，還在于依法治國有了“全面”的要求?！叭嬉婪ㄖ螄钡摹叭妗睉?yīng)該說包含了多個層面，其中的一個層面就是將“法治”貫穿于法治中國建設(shè)的全領(lǐng)域，把之前僅著眼于治國理政層面上的法治建設(shè)拓展到了管黨治黨領(lǐng)域，實現(xiàn)國家法治與黨內(nèi)法治的一體建設(shè)。由此可見，進(jìn)入新時代，全面依法治國實際上開辟了“大法治”建設(shè)格局，主張堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，這就容納了中國共產(chǎn)黨在管黨治黨領(lǐng)域通過加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)而推進(jìn)的黨內(nèi)法治建設(shè)。實際上，在進(jìn)入新時代的首次憲法修改中，《憲法修正案》將“序言”第七自然段中的“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”。這里的“健全”表達(dá)的就是一種“使完善”“使完備”的意涵，在2011年3月中國特色社會主義法律體系“已經(jīng)形成”的背景下，“健全”實際上更契合新時代使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)更趨完善的規(guī)范意涵。這同時也意味著，“健全社會主義法治”指向治黨層面上的依規(guī)治黨和黨內(nèi)治理法治化，由此奠定了中國“大法治”建設(shè)格局的憲法基礎(chǔ)。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中具有特殊的重要地位，是貫穿習(xí)近平法治思想形成、內(nèi)容與實踐的一條“主線”。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)還是解鎖中國治理邏輯的“金鑰匙”，是“中國之治”區(qū)別于西方資本主義國家治理的獨特制度“密碼”。中國在新時代堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，走出了一條“大法治”建設(shè)格局的獨特道路，彰顯出國家治理的“中國智慧”。

五、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)是習(xí)近平法治思想中最具中國特色的一項獨特內(nèi)容，蘊含著中國共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)人民長期以來治黨治國的經(jīng)驗與智慧。厘清和明確黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的地位，是深刻理解全面依法治國的首要議題，也是發(fā)掘“中國之治”之所以取得成功的獨特制度“密碼”。在法治中國建設(shè)進(jìn)程中，“治國必先治黨”，“治黨”引領(lǐng)“治國”，而“治黨”的關(guān)鍵不僅在于“從嚴(yán)”，更要依循“法度”[13]4—5。這里的“法度”主要就是指向以黨內(nèi)法規(guī)為脊梁的黨的制度[2]，其核心部分就是體系化的黨內(nèi)法規(guī)。在將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系的背景下，中國在立足實際國情的基礎(chǔ)上探索走出了一條“大法治”建設(shè)道路，也可以稱之為“雙軌法治”，即統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，一體推進(jìn)治國理政與管黨治黨全領(lǐng)域的法治建設(shè)。新時代法治中國建設(shè)的內(nèi)在邏輯體現(xiàn)在通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走向依規(guī)治黨，通過依規(guī)治黨走向黨內(nèi)治理的法治化，實現(xiàn)黨內(nèi)法治；進(jìn)而，通過黨內(nèi)法治引領(lǐng)國家層面上的法治建設(shè)，通過堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一走向國家法治與黨內(nèi)法治一體建設(shè)、統(tǒng)籌推進(jìn)，最終實現(xiàn)全面依法治國的總目標(biāo)[11]95—96。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)是解鎖法治中國建設(shè)的“金鑰匙”，也是鑄就“中國之治”的獨特治理“密碼”，還是中國特色社會主義制度體系之所以具有巨大優(yōu)勢的原因所在。面向未來，要堅持以習(xí)近平法治思想為指引，持續(xù)加強黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，努力形成成熟完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，不斷將黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，保障法治中國建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。