周依苒

(河南警察學(xué)院 治安系，河南 鄭州 450046)

治安管理處罰是公安機(jī)關(guān)的一項重要行政執(zhí)法活動，是依法行政，建設(shè)法治政府在公安工作中的重要體現(xiàn)。同時，治安管理處罰作為現(xiàn)代社會維護(hù)社會治安以及社會秩序的主要手段，對于現(xiàn)代社會治理效能的實現(xiàn)有著重要的保障作用[1]。由于治安管理處罰可能涉及對違法較為嚴(yán)重但又沒有觸犯刑法的行政相對人人身自由的限制，根據(jù)我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定，對治安管理處罰進(jìn)行具體規(guī)定的主要法律是2006年頒布的《治安管理處罰法》。迄今為止，《治安管理處罰法》規(guī)制下的治安管理處罰行為已經(jīng)在實踐中運行了十幾年時間，有效地保障了社會秩序的穩(wěn)定和相關(guān)人員及組織的合法權(quán)益，對于現(xiàn)代社會治理功能的實現(xiàn)發(fā)揮了非常明顯的作用。然而，治安管理處罰行為在性質(zhì)上同其他類型的行政處罰存在較大的差異，而更加接近于刑事處罰[2]。治安管理處罰行為針對的違法行為以及相應(yīng)的懲罰力度在嚴(yán)重程度上又遠(yuǎn)比刑事處罰低，因此又同刑事處罰有著根本的區(qū)別，在本質(zhì)上仍然屬于行政處罰的范圍。而當(dāng)前我國并無獨立的行政程序法，長期以來沿用的是行政訴訟的證據(jù)規(guī)則，治安管理處罰中更無獨立的證據(jù)規(guī)則。因此，從理論上來講，無論直接采用普通行政處罰還是刑事處罰的證據(jù)規(guī)則，均不能準(zhǔn)確地反映治安管理處罰行為應(yīng)有的特征，建立為治安管理處罰量身定做的獨立證據(jù)規(guī)則才能最為有效地充分發(fā)揮治安管理處罰行為對于社會治安和社會秩序的良好維護(hù)作用。從實踐運行分析，這些年也暴露了《治安管理處罰法》在實際運作中存在的諸多由于缺乏科學(xué)的獨立證據(jù)規(guī)則而產(chǎn)生的相關(guān)問題，不僅對治安管理處罰的程序公正性造成了影響，而且從根本上不利于通過治安管理處罰行為維護(hù)社會治安及秩序，保護(hù)公民和組織合法權(quán)益的目的實現(xiàn)。正是因為這些問題的存在，治安管理處罰的證據(jù)規(guī)則受到了不少學(xué)者的關(guān)注并產(chǎn)生了相應(yīng)的研究成果，如郭曉楨《對我國〈治安管理處罰法〉證據(jù)規(guī)則的思考》[3]、陳慧君《治安管理處罰證據(jù)制度的再審視》[4]、趙冠男《論職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序中刑事證據(jù)規(guī)則的構(gòu)建》[5]、趙飛龍《刑事補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則有效適用的待證事實范圍——以證明責(zé)任為視角》[6]，等等。然而，這些研究主要從現(xiàn)行治安管理處罰證據(jù)規(guī)則存在的問題及完善的角度對其進(jìn)行分析，而缺少為治安管理處罰構(gòu)建獨立證據(jù)規(guī)則的文獻(xiàn)。因此，對當(dāng)前治安管理處罰所采取的證據(jù)規(guī)則進(jìn)行分析，指出其中存在的亟待改正的問題，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建獨立的治安管理處罰規(guī)則，對于治安管理處罰行為更好地實現(xiàn)其維護(hù)社會治安及社會秩序的功能，具有重要的理論補(bǔ)強(qiáng)價值和實踐指引意義。

一、治安管理處罰現(xiàn)有證據(jù)規(guī)則的文本考察

目前，對治安管理處罰的相關(guān)證據(jù)規(guī)則進(jìn)行規(guī)定的主要法律是2021年修訂的《行政處罰法》，2012年修訂的《治安管理處罰法》。另外，公安部2018年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中專門設(shè)置了第四章“證據(jù)”，對包括治安管理處罰在內(nèi)的辦理行政案件的證據(jù)規(guī)則進(jìn)行了較為具體的闡述，三者共同構(gòu)成了當(dāng)前治安管理處罰的現(xiàn)有證據(jù)規(guī)則體系。

(一)《行政處罰法》中的證據(jù)規(guī)則

《行政處罰法》是《治安管理處罰法》制定的主要依據(jù)，與《治安管理處罰法》是普通法與特別法的關(guān)系，《行政處罰法》第二條規(guī)定了該法的適用范圍：“行政處罰的設(shè)定和實施，適用本法”。很明顯，一切行政處罰都要以該法為法律依據(jù)，治安管理處罰是行政處罰的一種，顯然也要適用《行政處罰法》。在2021年《行政處罰法》修改之前，行政處罰的證據(jù)規(guī)則僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)“必須全面、客觀、公正地調(diào)查、收集有關(guān)證據(jù)”，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明“違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)”，但對于行政處罰證據(jù)的種類及具體適用規(guī)則并未明確規(guī)定。2021年第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修訂了《行政處罰法》，并增加了第四十六條，關(guān)于行政處罰的證據(jù)種類及非法證據(jù)排除規(guī)則，該證據(jù)規(guī)則的新增對于包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)依法行政，及實現(xiàn)與行政訴訟的銜接都具有重大意義。

(二)《治安管理處罰法》中的證據(jù)規(guī)則

《治安管理處罰法》是對治安管理處罰行為進(jìn)行規(guī)范的基本法，也是一部集實體與程序為一體的法律。其中對治安管理處罰的相關(guān)證據(jù)規(guī)則的論述主要體現(xiàn)在第四章“處罰程序”中。相關(guān)證明規(guī)則主要由三部分構(gòu)成，一是第七十九條的非法證據(jù)排除規(guī)則；二是第一百條規(guī)定的當(dāng)場作出警告或二百元以下罰款處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)為“事實清楚，證據(jù)確鑿”；三是相關(guān)證據(jù)收集的標(biāo)準(zhǔn)，包括第八十二條對于調(diào)查傳喚的規(guī)定，第八十三條詢問查證的規(guī)定，第八十四條詢問筆錄的規(guī)定，第八十五條詢問被害人和其他證人的規(guī)定，第八十六條詢問聾啞人的規(guī)定，第八十七條和第八十八條關(guān)于檢查程序和檢查筆錄的規(guī)定，第八十九條關(guān)于扣押的規(guī)定，第九十條關(guān)于鑒定和鑒定意見的規(guī)定等。但在整個《治安管理處罰法》中缺乏基本的證據(jù)種類、證據(jù)責(zé)任分配規(guī)則以及證據(jù)的認(rèn)證規(guī)則。

(三)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中的證據(jù)規(guī)則

由于《治安管理處罰法》及相關(guān)法律對于包括治安處罰行為在內(nèi)的證據(jù)規(guī)則缺乏明確的規(guī)定，現(xiàn)行的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》專設(shè)第四章“證據(jù)”，在第二十六條到第三十四條中分別對包括治安處罰案件在內(nèi)的行政案件的證據(jù)種類、非法證據(jù)、實物類證據(jù)的收集，證人證言的收集，以及刑事轉(zhuǎn)行政案件證據(jù)效力確認(rèn)[7]等方面作了較為詳細(xì)的規(guī)定。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》增加了部分《治安管理處罰法》中沒有涉及的證據(jù)規(guī)則，并對《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中已有的非法證據(jù)排除規(guī)則和證據(jù)搜集規(guī)則等進(jìn)行了進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善，使治安管理處罰中的證據(jù)規(guī)則更加完備并具有更強(qiáng)的可操作性。

二、治安管理處罰獨立證據(jù)規(guī)則構(gòu)建應(yīng)當(dāng)堅持的基本原則

既然治安管理處罰行為具有不同于普通行政處罰行為和刑事處罰行為的獨特性，也產(chǎn)生了為其構(gòu)建獨立證據(jù)規(guī)則的理論和現(xiàn)實需求。然而，在構(gòu)建相關(guān)獨立證據(jù)規(guī)則之前，必須確立構(gòu)建獨立證據(jù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)秉持的基本原則。對于治安管理處罰獨立證據(jù)規(guī)則的構(gòu)建來說，一方面，需要在立法上形成獨立完整的體系，從而同普通的行政處罰行為和刑事處罰行為的證據(jù)規(guī)則真正分開；另一方面，在具體規(guī)定上既不能同普通的行政處罰行為的證據(jù)規(guī)則等同，在證明標(biāo)準(zhǔn)以及程序正當(dāng)性方面應(yīng)當(dāng)略高于普通行政處罰，又不能同刑事處罰等同，在證明標(biāo)準(zhǔn)以及程序正當(dāng)性方面應(yīng)當(dāng)?shù)陀谛淌绿幜P的證據(jù)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，治安管理處罰獨立證據(jù)規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)秉持的原則應(yīng)當(dāng)主要包括以下三方面內(nèi)容：

(一)獨立完整

獨立證據(jù)規(guī)則的構(gòu)建，首先必須實現(xiàn)形式上的獨立及相關(guān)內(nèi)容方面的完整亦即秉持獨立完整的原則[8]。按照這一原則，必須對涉及治安處罰行為的相關(guān)證據(jù)規(guī)則進(jìn)行單獨立法，或者在相關(guān)法律中開辟“證據(jù)”專章對治安管理處罰行為的證據(jù)規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。相關(guān)規(guī)定中應(yīng)當(dāng)包括治安管理處罰行為的證據(jù)種類、證據(jù)收集和審查、證據(jù)的判斷和運用、非法證據(jù)排除、證據(jù)效力、舉證責(zé)任和期限，證明標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，以及可能出現(xiàn)的刑事轉(zhuǎn)治安管理案件或者治安管理案件轉(zhuǎn)刑事案件的過程中前一階段證據(jù)效力的認(rèn)定等內(nèi)容。

(二)人身罰和其他罰區(qū)別規(guī)定

治安管理處罰行為之所以需要建立獨立的證據(jù)規(guī)則體系，根本原因在于其中關(guān)系到對相關(guān)違法行為人的人身自由限制的問題，亦即存在人身罰的情況。正是由于人身罰的存在，使治安管理處罰行為同普通行政處罰行為區(qū)分開來，而更加接近于刑事處罰行為。由于人身罰相對于其他罰，如財產(chǎn)罰、精神罰以及行為罰的嚴(yán)重性[9]，在相關(guān)獨立證據(jù)規(guī)則中應(yīng)當(dāng)?shù)靡猿浞煮w現(xiàn)，因此有必要將人身罰和其他罰的證據(jù)規(guī)則根據(jù)具體情況進(jìn)行區(qū)別規(guī)定。

(三)特殊行為特別規(guī)定

治安管理處罰行為相對于普通行政處罰行為和刑事處罰行為，是一種介于兩者之間的特殊行為[10]。這種特殊性主要體現(xiàn)在治安管理處罰行為在違法事實的認(rèn)定上同普通行政處罰行為和刑事處罰行為之間的差異。如果完全按照普通行政處罰行為的證據(jù)規(guī)則處理，則會導(dǎo)致涉及人身罰的行為部分證據(jù)規(guī)則過于寬松，不利于違法行為相對人合法權(quán)益的保護(hù)，而直接采取刑事處罰行為的證據(jù)規(guī)則處理，則由于治安管理處罰行為設(shè)計的違法事實和相關(guān)懲罰在嚴(yán)重性上遠(yuǎn)不及真正的刑事處罰行為，會導(dǎo)致對于違法行為的過度放縱，不利于維護(hù)良好社會秩序和社會治安目標(biāo)的充分實現(xiàn)。因此，針對治安管理處罰行為的特殊性，在構(gòu)建獨立證據(jù)規(guī)則的過程中，必須貫徹特殊行為特別規(guī)定的原則，根據(jù)治安管理處罰行為的目的以及具體情況，構(gòu)建為其量身定做的特別規(guī)則。

三、治安管理處罰獨立證據(jù)規(guī)則的問題審視

現(xiàn)有《治安管理處罰法》以及《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對于治安管理處罰行為的相關(guān)證據(jù)規(guī)則設(shè)定，雖然在一定程度上滿足了治安管理處罰行為維護(hù)社會治安和社會秩序的要求，但并沒有形成獨立完整的證據(jù)規(guī)則，而且在具體內(nèi)容上存在一系列不符合相關(guān)證據(jù)規(guī)則的問題，具體如下。

(一)缺乏專門的治安管理處罰證據(jù)規(guī)則

與民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟均在相對應(yīng)的法律中設(shè)有證據(jù)專章，并形成自身獨立的證據(jù)規(guī)則不同，治安管理處罰行為雖然也需要對違法行政相對人的行為作出判斷，并從法律的角度進(jìn)行裁決，但在相對應(yīng)的《治安管理處罰法》及相關(guān)法律中卻不存在為其專門設(shè)置的治安管理處罰證據(jù)規(guī)則[11]。這一證據(jù)規(guī)則的缺失主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，不存在獨立的治安管理處罰證據(jù)規(guī)則?！吨伟补芾硖幜P法》只是在相應(yīng)的第四章“處罰程序”中對證據(jù)規(guī)則進(jìn)行了部分規(guī)定，而且即使在最為詳盡的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》這一層次遠(yuǎn)低于法律的部門規(guī)章中，治安管理處罰行為對于證據(jù)的適用也只是被涵蓋在行政案件的程序之中。另一方面，現(xiàn)有治安管理處罰規(guī)則非常不完整。當(dāng)前關(guān)于治安管理處罰的證據(jù)規(guī)則雖然散見于《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的不同條款中，但這些條款并沒有對治安管理處罰行為相關(guān)的證據(jù)規(guī)則進(jìn)行完整的規(guī)定。這種不完整尤其表現(xiàn)在證據(jù)效力、舉證責(zé)任和期限，以及證明標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵內(nèi)容的缺失上。

正是因為專門的治安管理處罰證據(jù)規(guī)則的缺失，致使在治安管理處罰的過程中，執(zhí)法人員往往無法按照治安管理處罰行為自身的獨有特征適用最為適合的證據(jù)規(guī)則，而只能經(jīng)常采取借用行政處罰證據(jù)規(guī)則或者刑事訴訟證據(jù)規(guī)則，甚至民事訴訟證據(jù)規(guī)則的做法。然而事實上，由于治安管理處罰行為從本質(zhì)上與普通的行政處罰行為乃至刑事訴訟行為存在的較大差異，對這些證據(jù)規(guī)則的借用或者參照并不能真正反映治安管理處罰行為的客觀規(guī)律，從而必然造成治安管理處罰行為實施過程中證據(jù)規(guī)則引用的不協(xié)調(diào)甚至無所適從、莫衷一是的混亂。因此，專門的治安管理處罰證據(jù)規(guī)則的缺失，從根本上不符合獨立的治安管理處罰證據(jù)規(guī)則需要秉持的形式上的獨立完整原則，是構(gòu)建治安管理處罰證據(jù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)首先解決的問題。

(二)人身罰與其他罰的證據(jù)規(guī)則混同

如前所示，治安管理處罰行為之所以同普通行政處罰行為區(qū)分開來，關(guān)鍵是因為其涉及普通行政處罰行為沒有的限制人身自由的人身罰措施。然而，由于一直以來我國對于治安管理處罰行為的行政行為性質(zhì)的劃分，治安管理處罰在證據(jù)規(guī)則上除了適用《治安管理處罰法》特有的證據(jù)規(guī)則之外，其他方面基本按照治安管理處罰的行政行為的類別劃分與普通行政處罰行為一起適用《行政處罰法》通用的證據(jù)規(guī)則。亦即除了《治安管理處罰法》第七十九條特別規(guī)定的非法證據(jù)排除規(guī)則，以及其他相關(guān)條款中關(guān)于證人和證人傳喚的相關(guān)證據(jù)規(guī)則之外，在證據(jù)效力、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，舉證責(zé)任和期限方面均與普通行政處罰證據(jù)規(guī)則一致。而且，即使在《治安管理處罰法》中，也沒有意識到治安管理處罰行為中的人身罰同其他罰在證據(jù)規(guī)則方面進(jìn)行區(qū)分的必要性，而只是對所有治安管理處罰行為的證據(jù)規(guī)則籠統(tǒng)規(guī)定，從而使治安管理處罰行為中特有的限制人身自由的人身罰證據(jù)規(guī)則同其他罰的行政規(guī)則相混同。然而，由于人身罰相對于其他罰在嚴(yán)重性上存在本質(zhì)的區(qū)別[12]，無論在實踐中還是在學(xué)理中人們均傾向于采取區(qū)別于其他罰的證據(jù)規(guī)則，應(yīng)當(dāng)更加接近于同樣采取人身罰的刑事處罰而不是行政處罰的證據(jù)規(guī)則。因此，人身罰和其他罰的證據(jù)規(guī)則混同，從根本上違反了應(yīng)當(dāng)將兩者區(qū)別規(guī)定的原則，亟須在治安管理處罰獨立證據(jù)規(guī)則的構(gòu)建過程中予以解決。

(三)尚未出臺針對治安管理處罰行為特殊性的特別證據(jù)規(guī)定

治安管理處罰行為作為一種特殊的行政行為，不僅同普通的行政處罰行為存在差異，也與刑事處罰行為存在重大差異[13]。因此，秉持特別行為特別規(guī)定的原則，應(yīng)當(dāng)為其制定相應(yīng)的反映其特殊性的特別證據(jù)規(guī)定。然而，除了《治安管理處罰法》第七十九條的非法證據(jù)排除規(guī)則外，并不存在這種專門性的特別證據(jù)規(guī)定，而是在非人身罰方面直接借用民事證據(jù)規(guī)則，而在人身罰方面則直接借用刑事證據(jù)規(guī)則。這種借用雖然能部分解決特別證據(jù)規(guī)定缺失的問題，但由于缺乏明確的法律依據(jù)，而且這種借用本身并不能完全反映治安管理處罰行為的特殊性，必然引發(fā)治安管理處罰實踐中證據(jù)規(guī)則適用的混亂和不協(xié)調(diào)。

第一，雖然《治安管理處罰法》第七十九條規(guī)定了非法證據(jù)排除規(guī)則，但卻沒有相對應(yīng)的非法證據(jù)認(rèn)定的規(guī)則[14]。對于何為非法證據(jù)，《治安管理處罰法》第七十九條規(guī)定“嚴(yán)禁刑訊逼供或者采用威脅、引誘、欺騙等非法手段收集證據(jù)”。即以上形式收集到的證據(jù)不能作為處罰的根據(jù)。合法證據(jù)的表現(xiàn)形式應(yīng)該是主體合法，程序合法、手段合法、內(nèi)容合法、形式合法。以主體合法為例，行政案件中收集證據(jù)的主體是行政機(jī)關(guān)工作人員，同理治安管理處罰中證據(jù)收集主體只能是公安機(jī)關(guān)的人民警察，然而，公安實踐中由于基層警力的嚴(yán)重缺乏，輔警常常會參與辦案，輔警是否屬于合法主體身份？鑒于治安案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其他行政案件，為體現(xiàn)治安處罰效率，盡快化解矛盾，能否賦予輔警部分參與證據(jù)收集的權(quán)力？從取證手段來看，人民警察為了查獲社會影響較大、性質(zhì)較為嚴(yán)重的治安案件，能否采取秘密手段獲取證據(jù)？這也是困擾基層民警的難題，因為沒有明確的規(guī)則可以遵循。

第二，《治安管理處罰法》在第九十三條對自認(rèn)規(guī)則明確予以否認(rèn)，即僅有違法嫌疑人的陳述，沒有其他證據(jù)，不能對違法嫌疑人作出處罰。這一規(guī)則明顯是對《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定的借用，但這種借用顯然又不符合治安管理處罰行為多數(shù)都為非人身罰的較為輕微的處罰的性質(zhì)，大大增加了治安管理處罰取證的成本和難度。在實際工作中，一般治安案件的辦案期限只有30日，特殊情況最多只能延長至60日，如果公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照此規(guī)則，則很多治安案件都會因為只有言辭證據(jù)而到法定期限無法予以結(jié)案，會使一些本應(yīng)受到治安處罰的行為人逃脫法律制裁，侵害到另一方行為人的合法權(quán)益。

第三，《治安管理處罰法》沒有統(tǒng)一的證明標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，只是在第一百條中規(guī)定對于“警告和二百元以下罰款”的較為輕微的處罰采用“事實清楚，證據(jù)確鑿”的標(biāo)準(zhǔn)，但又沒有進(jìn)一步說明何為“事實清楚，證據(jù)確鑿”，而其他較嚴(yán)重的處罰行為，則完全沒有任何關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)的闡述。這使得在執(zhí)法實踐中，人民警察的自由裁量權(quán)很難受到制約，甚至出現(xiàn)同案不同證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

第四，舉證責(zé)任分配和期限規(guī)定的缺失。根據(jù)《治安管理處罰法》第四章“處罰程序”中相關(guān)條款的規(guī)定，治安管理處罰行為中事實的認(rèn)定完全通過公安機(jī)關(guān)的調(diào)查行為完成，而且在第九十九條中對辦案期限進(jìn)行了普通案件30日之內(nèi)辦結(jié)和重大復(fù)雜案件60日內(nèi)辦結(jié)的期限規(guī)定。亦即將所有的舉證責(zé)任均分配給了作出處罰行為的公安機(jī)關(guān)，而且公安機(jī)關(guān)還必須在規(guī)定時限內(nèi)完成包括調(diào)查取證在內(nèi)的所有處罰程序。當(dāng)前治安案件日益增多，執(zhí)法人員嚴(yán)重緊缺，公安機(jī)關(guān)在取證成本上并不一定比違法行政相對人占優(yōu)勢。這種舉證責(zé)任分配和期限的規(guī)定明顯不公平。

(四)簡易程序與快辦程序形同虛設(shè)

治安管理處罰中的簡易程序設(shè)置的初衷是為了提高公安行政效率，節(jié)約社會管理成本，如果公安機(jī)關(guān)在正常的治安管理活動中對部分案件使用簡易程序，將充分顯示迅速裁決，及時結(jié)案，適時化解糾紛，提高辦案效率的巨大社會效果。但由于當(dāng)前《治安管理處罰法》中對簡易程序的適用條件中只規(guī)定了“事實清楚，證據(jù)確鑿”這一模糊條件，而這一條件與普通程序辦理中的“事實清楚，證據(jù)確實充分”這一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是否有所區(qū)分，給公安機(jī)關(guān)基層民警造成了極大的困擾，以至于辦案民警在實際工作中很難把握證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，怕事后引發(fā)不必要的行政復(fù)議和行政訴訟或者行政相對人的其他投訴等，以至于簡易程序的適用條款在治安案件辦理中幾乎成了“僵尸條款”，很少有民警去使用。

快速辦理程序是《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》在2018年修改時新增加的一個簡化程序，也回應(yīng)了中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》中明確提出的要簡化行政事項辦理程序的要求。同時，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，快速辦理程序可以被認(rèn)為是對公安機(jī)關(guān)辦理治安行政案件的“減負(fù)”。在快辦程序中，簡化取證方式是快速辦理的主要體現(xiàn)之一，而對于簡化取證的正當(dāng)性問題及簡化取得的證據(jù)能否與“事實清楚”相契合，執(zhí)法實踐中的辦案民警們很難準(zhǔn)確把握，以至于對快辦程序的適用相當(dāng)謹(jǐn)慎。據(jù)筆者調(diào)研了解到，到目前為止，很少有公安機(jī)關(guān)在辦理治安行政案件中去適用快速辦理程序，究其根本原因也在于該程序的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)尚未明確。

四、治安管理處罰獨立證據(jù)規(guī)則的優(yōu)化路徑

前已述及，我國治安管理處罰制度存在缺乏專門的治安管理處罰證據(jù)規(guī)則等問題，未能有效發(fā)揮其維護(hù)社會治安與社會秩序的價值目標(biāo)，亟待對其進(jìn)行完善與構(gòu)建。

(一)立法體系上確立治安管理處罰的獨立證據(jù)規(guī)則

構(gòu)建治安管理處罰獨立證據(jù)規(guī)則的前提是從形式上確立治安管理處罰證據(jù)規(guī)則的獨立性和完整性。因此，應(yīng)當(dāng)首先從立法體系上確立治安管理處罰的獨立證據(jù)規(guī)則。具體來講，考慮到治安管理處罰行為對于維護(hù)社會治安和社會秩序的重要性和緊迫性，應(yīng)當(dāng)以在《治安管理處罰法》中專門設(shè)立“證據(jù)”專章為目標(biāo)，雖然《行政處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》在修改后都增設(shè)了“證據(jù)”專章，但《治安管理處罰法》畢竟是治安管理處罰制度的基本法，最能體現(xiàn)治安管理處罰的特殊性和獨立性。短期內(nèi)可以采用行政法規(guī)或者行政規(guī)章的形式解決治安管理處罰證據(jù)規(guī)則形式上獨立的問題。例如，可以通過國務(wù)院制定《治安管理處罰證據(jù)條例》的行政法規(guī)，或者公安部發(fā)布《治安管理處罰相關(guān)證據(jù)管理辦法》等形式，從形式上使治安管理處罰證據(jù)規(guī)則從普通行政處罰證據(jù)規(guī)則中獨立出來。其次，在新增設(shè)的《治安管理處罰法》“證據(jù)”專章或者相應(yīng)的行政法規(guī)和行政規(guī)章中，按照證據(jù)規(guī)則完整性的原則，對治安管理處罰行為的證據(jù)種類、證據(jù)收集和審查、證據(jù)的判斷和運用、非法證據(jù)排除、證據(jù)效力、舉證責(zé)任和期限、證明標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，以及可能出現(xiàn)的刑事轉(zhuǎn)治安管理案件和治安管理案件轉(zhuǎn)刑事案件的過程中前一階段證據(jù)效力的認(rèn)定等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，為治安管理處罰行為在證據(jù)處理上提供完整的法律支持。

(二)單獨規(guī)定人身罰的證據(jù)規(guī)則

由于人身罰和其他罰在懲罰的嚴(yán)重性上存在的本質(zhì)性差別，將人身罰和其他罰在證據(jù)規(guī)則上不加區(qū)別是不符合治安管理處罰證據(jù)的客觀規(guī)律的。因此，有必要通過對人身罰的證據(jù)規(guī)則單獨規(guī)定的方式，改變當(dāng)前將人身罰和其他罰的證據(jù)規(guī)則混同的狀況，其主要是在證明標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任方面采取人身罰較其他罰更為嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則。一方面，在證明標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前《行政處罰法》統(tǒng)一使用，但是沒有明確說明的“證據(jù)確鑿”標(biāo)準(zhǔn)，借鑒《刑事訴訟法》第一百七十六條和第二百條的相關(guān)規(guī)定，對于治安管理處罰中的人身罰直接采用“案件事實清楚，證據(jù)確實、充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，在舉證責(zé)任分配方面，借鑒《刑事訴訟法》第五十一條，直接規(guī)定人身罰由作出處罰決定的公安機(jī)關(guān)承擔(dān)全部舉證責(zé)任。

(三)構(gòu)建符合治安管理處罰特殊性的專門證據(jù)規(guī)則

治安管理處罰的特殊性決定了相關(guān)證據(jù)規(guī)則的特殊性，因此應(yīng)當(dāng)針對當(dāng)前相關(guān)證據(jù)規(guī)則存在的問題建立符合治安管理處罰特殊性的專門證據(jù)規(guī)則[15]。具體來講，除了上述的人身罰的證據(jù)規(guī)則單獨規(guī)定之外，對于其他治安管理處罰行為應(yīng)當(dāng)建立以下專門證據(jù)規(guī)則。

第一，在相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章中，明確《治安管理處罰法》第七十九條規(guī)定的非法取證行為的范圍，增強(qiáng)非法證據(jù)排除規(guī)則的可操作性。關(guān)于取證主體方面，主體不合法并不必然導(dǎo)致取得證據(jù)的不真實不客觀，如果一律予以排除，反而會造成實體公正的缺失。如果主體不合法取得的證據(jù)并沒有對其他利益造成侵害，可以不予排除。另外，也可以賦予警務(wù)輔助人員一定調(diào)查取證參與權(quán)，比如在接受證據(jù)環(huán)節(jié)，可以由一名人民警察帶領(lǐng)一名輔警進(jìn)行(2018年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中已有所體現(xiàn)，亟待《治安管理處罰法》中也能以法律的形式固定下來)。另外，取證手段不合法得來的證據(jù)也不必完全在非法證據(jù)范圍內(nèi)一律予以排除，如果其目的帶有正當(dāng)性，是為了維護(hù)公民和社會的正當(dāng)權(quán)益，可以設(shè)定秘密手段事前審批手續(xù)，這樣既限制警察權(quán)的濫用，又提高了辦案效率。

第二，修改《治安管理處罰法》第九十三條，對于非人身罰的治安管理處罰行為，在沒有相反證據(jù)的前提下，確認(rèn)違法行政相對人自認(rèn)行為的法律效力。非人身罰的治安管理處罰行為一般來說針對的都是情節(jié)輕微、社會危害性不大的違反治安管理行為，在一方當(dāng)事人提供證據(jù)，且對方也予以認(rèn)可，只要不存在誘騙、欺詐、暴力威脅等外力影響因素，就可以認(rèn)定該自認(rèn)行為的證據(jù)效力。

第三，在《治安管理處罰法》中刪除“事實清楚，證據(jù)確鑿”的模糊標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定人身罰的證明標(biāo)準(zhǔn)為“案件事實清楚，證據(jù)確實、充分”，其他罰的標(biāo)準(zhǔn)采用優(yōu)勢證據(jù)規(guī)則，即只要相關(guān)證據(jù)證明相關(guān)行為存在的概率大于不存在的概率，即可以進(jìn)行事實認(rèn)定，反之則進(jìn)行相反的事實認(rèn)定。為保證優(yōu)勢證據(jù)規(guī)則發(fā)揮其透明、公正的作用，應(yīng)以立法的形式對證據(jù)的效力等級進(jìn)行排列，可以參照《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》關(guān)于證據(jù)效力等級的認(rèn)定，并結(jié)合治安管理處罰的特點定之。

第四，增加舉證責(zé)任分配和期限的具體規(guī)定。在《治安管理處罰法》中除人身罰舉證責(zé)任完全由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)之外，其他罰可以采取“誰主張誰舉證”的舉證規(guī)則，減輕公安機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)，相關(guān)舉證期限可以比照辦案期限的相關(guān)規(guī)定，明確普通案件30日，重大復(fù)雜案件60日。例如，公民自己提供的資料(如一些城市的公安部門向群眾發(fā)起的“隨手拍舉報”活動)只要能夠證明來源合法，或者能夠?qū)τ袪幾h部分作出合理解釋，是可以作為證據(jù)來使用的。實踐中記者暗訪得到的資料提供給公安機(jī)關(guān)，只要出于正當(dāng)?shù)哪康?，揭露違法，維護(hù)權(quán)益，在不侵犯到國家秘密、商業(yè)機(jī)密及個人隱私的前提下，公安機(jī)關(guān)也可以直接拿來作為證據(jù)使用。

第五，增設(shè)專門針對簡易程序和快速辦理程序的證據(jù)規(guī)則，盡可能規(guī)避由于簡化程序所帶來的執(zhí)法風(fēng)險。由于簡易程序處罰的行為是警告或者二百元以下罰款的輕微違法行為，其證據(jù)規(guī)則直接參照上述第三點即可。而快速辦理程序，關(guān)于簡化取證方式，要求在自認(rèn)規(guī)則的前提下，有視音頻記錄、電子數(shù)據(jù)、檢查筆錄等關(guān)鍵證據(jù)相互印證，可以不再展開其他調(diào)查。對于不涉及人身罰的，如前所述，規(guī)定有自認(rèn)行為即可，對于涉及人身罰的，對視音頻資料、電子數(shù)據(jù)的錄制和提取，一定要有明確的規(guī)范程序，包括對關(guān)鍵細(xì)節(jié)的固定和說明，做到統(tǒng)一規(guī)則，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，使快速辦理程序具有較強(qiáng)的可操作性，使基層民警有使用該程序的積極性，真正發(fā)揮其提高行政效率，為基層民警減負(fù)的功效。

五、結(jié)語

整體來論，治安管理處罰是以維護(hù)良好的社會公共秩序和保護(hù)公民合法權(quán)益為目標(biāo)的現(xiàn)代社會治理體系的重要環(huán)節(jié)與基本路徑。事實上，基于治安管理處罰涉及對人身自由的限制等屬性，治安管理處罰對人身自由的限制程度遠(yuǎn)低于刑事處罰，不同于普通行政處罰行為和刑事處罰行為。因此，對于治安管理處罰的證據(jù)規(guī)則，無論是采用普通的行政處罰證據(jù)規(guī)則還是刑事證據(jù)規(guī)則，均不能充分反映治安管理處罰行為獨有的客觀證據(jù)規(guī)律，需要建立更為嚴(yán)格的單獨證據(jù)規(guī)則。