劉琳璘

(河南警察學(xué)院 網(wǎng)絡(luò)安全系，河南 鄭州 450046)

黨的十九大作出黨和國家監(jiān)督體系完善發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，提出“要構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。公安執(zhí)法是貫徹黨和國家意志與政策的重要形式和實施途徑，是國家權(quán)力作用于社會、作用于人民的直接表現(xiàn)，公安執(zhí)法監(jiān)督體系在黨和國家監(jiān)督體系中占據(jù)重要地位，加強公安執(zhí)法監(jiān)督亦成為國家權(quán)力監(jiān)督建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建的邏輯理據(jù)

習(xí)近平法治思想的提出肇始于2020年全面依法治國工作會議，其后就成為全面依法治國的行動指南和根本遵循。在這一思想體系中，既包含了關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)法的論述，又指出了建立完備法治監(jiān)督體系的重要性和迫切性。習(xí)近平總書記強調(diào)，公權(quán)力姓公，也必須為公。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督[1]。嚴(yán)格執(zhí)法離不開完善的執(zhí)法監(jiān)督制度，公安機關(guān)作為與民眾接觸最多、行使權(quán)力范圍最廣的公權(quán)力代表，要實現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法，更需建立完善的執(zhí)法監(jiān)督體系。而構(gòu)建完善新時代公安執(zhí)法監(jiān)督體系的基本邏輯理據(jù)就是習(xí)近平法治思想中的權(quán)力監(jiān)督理論。

(一)習(xí)近平法治思想中的權(quán)力監(jiān)督理論

習(xí)近平法治思想中的權(quán)力監(jiān)督理論將良法治“權(quán)”作為規(guī)范公權(quán)力行使、控制公權(quán)力濫用的有效路徑，提出要以此為基礎(chǔ)構(gòu)建定位國家權(quán)力監(jiān)督機制。而國家權(quán)力監(jiān)督機制根本在于明確法律規(guī)定下的權(quán)力配置與行使范圍，權(quán)力行使必須置于法治監(jiān)督之下，同時通過權(quán)力與權(quán)利的雙向互動與平衡實現(xiàn)多維方式的監(jiān)督[2]。換言之，習(xí)近平法治思想中的權(quán)力監(jiān)督理論主要以法治監(jiān)督為根基，強調(diào)通過法治化路徑實現(xiàn)對國家公權(quán)力的有效規(guī)范與監(jiān)督，具體制度設(shè)計上就是要構(gòu)建起全方位多元法治監(jiān)督體系。具體而言，習(xí)近平法治思想中的權(quán)力監(jiān)督理論主要包含了四個方面的核心內(nèi)涵：

第一，要堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這是有效實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的前提與保障。2018年憲法修正案對“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”作出明確規(guī)定。在我國法治實踐中，堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是由全面依法治國的性質(zhì)和任務(wù)所決定的，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是國家治理方向與治理方式的頂層設(shè)計者，是統(tǒng)領(lǐng)法治建設(shè)全局的核心樞紐。它既是權(quán)力依法依規(guī)運行的引領(lǐng)者，也是有效監(jiān)督權(quán)力運行的保障者，權(quán)力監(jiān)督體系的形成與運作自然離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)與指引。習(xí)近平法治思想引領(lǐng)權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建形成過程中，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)發(fā)揮著重要作用。它主要承擔(dān)著監(jiān)督黨的各級機關(guān)在政治紀(jì)律上的執(zhí)行情況，既要監(jiān)督同級黨政機關(guān)的職責(zé)，也要對下級黨委和紀(jì)委不積極履責(zé)、各種推諉的情況進行監(jiān)督問責(zé)。因此習(xí)近平總書記強調(diào)，要統(tǒng)籌推進紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，不斷完善監(jiān)督體系制度健全，使監(jiān)督體系與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制高度契合，推動國家治理體系現(xiàn)代化，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

第二，要堅持人民性為本位，這是權(quán)力監(jiān)督的最終定位與依歸。習(xí)近平總書記一再強調(diào)，權(quán)力監(jiān)督要始終堅持“以人民為中心”，全面依法治國的實現(xiàn)必須依靠人民，而法治建設(shè)的目標(biāo)也恰是為了人民，因此法治成果理應(yīng)由人民共享。這是鞏固我國新型權(quán)力制衡體系、完善權(quán)力監(jiān)督體系法治實踐的發(fā)展需求，也是新時代加強國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵舉措。因此，權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建必須要讓人民利益成為制約和規(guī)范權(quán)力運行的重要標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，確保權(quán)力的決策、行使都要以人民利益為最終皈依[3]。同時，權(quán)力規(guī)范運行也離不開人民的監(jiān)督，只有讓人民積極參與權(quán)力監(jiān)督，權(quán)力運行過程公開透明，方能真正保障人民的權(quán)利和利益。

第三，要堅持權(quán)力配置的法治化路徑，這是權(quán)力監(jiān)督的基本原則與遵循。堅持用法律配置權(quán)力并規(guī)范其行使，是有效防止權(quán)力濫用的不二選擇，也是被歷史與實踐所證明的最優(yōu)路徑。而權(quán)力監(jiān)督必須要依靠法治思維和法治方式，選擇法治化路徑，用憲法、法律實現(xiàn)對不同國家機關(guān)權(quán)限的合理分工，明確權(quán)力運行的具體程序，明晰不同職能部門的權(quán)力邊界，防止出現(xiàn)權(quán)力尋租的空間；用憲法、法律明確權(quán)力運行標(biāo)準(zhǔn)，形成嚴(yán)格、規(guī)范、公正的權(quán)力監(jiān)督指標(biāo)體系，全面推行“權(quán)力清單”制度，合理控制自由裁量權(quán)，讓權(quán)力置于公眾視野的監(jiān)督下，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的合理化、公開化、法治化。故而在構(gòu)建法治化的權(quán)力監(jiān)督體系時，就必須從縱向與橫向雙向維度進行設(shè)計，即在縱向上要考慮央地不同層級政府權(quán)力的運用，在各級政府權(quán)責(zé)分工的基礎(chǔ)上設(shè)計相應(yīng)的監(jiān)督機制，保證各級政府的權(quán)責(zé)一體，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督；在橫向上要考慮同級政府不同職能部門的權(quán)力運用，在職能部門推行“權(quán)力清單”基礎(chǔ)上設(shè)計相應(yīng)的監(jiān)督機制，實現(xiàn)職能部門之間權(quán)力的協(xié)調(diào)運行與規(guī)范行使，防止出現(xiàn)推諉扯皮與權(quán)力交叉濫用現(xiàn)象。

第四，要堅持防腐反腐，不斷制約權(quán)力，這是權(quán)力監(jiān)督的主要內(nèi)容與核心價值。權(quán)力的腐敗異化追本溯源就是權(quán)力的邊界不清、公權(quán)私權(quán)范圍模糊導(dǎo)致權(quán)力運行中未被有效地約束和監(jiān)督。因而權(quán)力監(jiān)督體系的構(gòu)建與設(shè)計關(guān)鍵內(nèi)容就是要從拓寬監(jiān)督主體、明確監(jiān)督客體和創(chuàng)新監(jiān)督方式三個方面制約權(quán)力，筑牢防腐反腐的法治防線。換言之，有效的權(quán)力制約除了依靠國家政府等公權(quán)力主體監(jiān)督，更需依靠公眾、社會團體等私權(quán)利主體監(jiān)督，要讓私權(quán)利主體廣泛參與公權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，將監(jiān)督的權(quán)力客體清單化、公開化、透明化，并通過信息化、科技化、智能化等手段創(chuàng)新監(jiān)督方式。還要讓權(quán)力主體牢固樹立“權(quán)從民來”的用權(quán)理念，明確“手中的權(quán)力是黨和人民賦予的，是上下左右有界受控的，不是可以為所欲為、隨心所欲的”[4]，從而自覺接受制約與監(jiān)督。

(二)習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建的目標(biāo)與定位

習(xí)近平法治思想中的權(quán)力監(jiān)督理論為當(dāng)前公安執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建提供了豐富的理論供養(yǎng)與支持，也對公安執(zhí)法監(jiān)督提出了新的要求與挑戰(zhàn)。公安執(zhí)法在國家公權(quán)力運行中，無論從權(quán)力主體還是權(quán)力范圍，所占比重都遠(yuǎn)超其他公權(quán)力，且多數(shù)公安執(zhí)法的武裝性、暴力性、強制性也遠(yuǎn)超其他權(quán)力，因此對公安執(zhí)法的監(jiān)督成為權(quán)力監(jiān)督的重中之重。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，把打擊犯罪同保障人權(quán)、追求效率同實現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機統(tǒng)一起來，努力實現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會效果”[5]。要想實現(xiàn)這一目標(biāo)，除了加強公安機關(guān)自身執(zhí)法隊伍建設(shè)外，行之有效的另一途徑就是構(gòu)建科學(xué)高效的公安執(zhí)法監(jiān)督體系。依據(jù)習(xí)近平法治思想中的權(quán)力監(jiān)督理論，筆者認(rèn)為，要構(gòu)建科學(xué)高效的公安執(zhí)法監(jiān)督體系，應(yīng)當(dāng)從以下四個方面實現(xiàn)目標(biāo)定位：

第一，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要堅持和凸顯黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。習(xí)近平總書記強調(diào)，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。從本質(zhì)意義上講，公安執(zhí)法監(jiān)督一定是黨領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)法監(jiān)督。當(dāng)前我國法治國家建設(shè)進程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著至關(guān)重要的領(lǐng)航作用。在公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建中，同樣黨的領(lǐng)導(dǎo)是指路明燈，能夠為公安執(zhí)法監(jiān)督提供方向指引。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)也為公安執(zhí)法監(jiān)督提供最根本的政治保證，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這既是中國特色社會主義法治道路的核心要義，亦是公安執(zhí)法監(jiān)督體系制度屬性和前進方向的根本保障。同時凸顯黨的領(lǐng)導(dǎo)作用也是公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建的核心要義。通過堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮公安執(zhí)法監(jiān)督體系作用，可不斷加強執(zhí)法隊伍建設(shè)、提升公安執(zhí)法能力。究其根本在于黨能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方，從而確保黨中央執(zhí)法方針政策落到實處。換言之，通過公安執(zhí)法監(jiān)督體系中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，可促使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法制化，保障黨的路線方針得以貫徹實施，又可利用公安執(zhí)法監(jiān)督加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機制。

第二，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要強調(diào)以人民利益為價值標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)督公安執(zhí)法的根本目的就是為了保障公安民警在執(zhí)法過程中嚴(yán)格依法行政，從而實現(xiàn)對公共安全與秩序的維護，切實保障人民的各項權(quán)利和自由。因此公安執(zhí)法監(jiān)督的制度本源在于人民利益的維護和保障，人民利益在公安執(zhí)法中有沒有落實好、維護好、保障好，應(yīng)是公安執(zhí)法監(jiān)督評價的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時，公安執(zhí)法監(jiān)督的發(fā)展動力也在于人民利益的驅(qū)動，公安執(zhí)法會直接影響到人民生活的幸福感和對法律的信任感。公安執(zhí)法監(jiān)督做得越好，越能增加人民福祉，越能體現(xiàn)國家治理體系與治理能力的提升。要扭轉(zhuǎn)“監(jiān)督就是限制、就是束縛”的錯誤理念，在人民利益衡量標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，健全人民群眾對公安執(zhí)法監(jiān)督的體制，努力促進公權(quán)力與私權(quán)利主體和諧互動，共同營造法治建設(shè)的良好氛圍，通過監(jiān)督讓公安執(zhí)法更加規(guī)范、更加文明、更加公正，更好保障人民的合法權(quán)利和利益，更好為人民服務(wù)，實現(xiàn)人民的最大幸福。

第三，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要堅持在法治軌道上構(gòu)建運行。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要“依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”[6]。公安執(zhí)法監(jiān)督體系涉及層面較多、范圍較廣，容易出現(xiàn)監(jiān)督權(quán)限的交叉和疊加，必須堅持在憲法、法律框架下明晰不同層級、不同領(lǐng)域、不同機構(gòu)之間的監(jiān)督職責(zé)與權(quán)限，在涉及監(jiān)督權(quán)的交叉行使時，堅持依法依規(guī)解決矛盾與問題，協(xié)調(diào)各方權(quán)力監(jiān)督?jīng)_突和監(jiān)督推諉，既要防止監(jiān)督的變相疊加，又要預(yù)防特殊領(lǐng)域的監(jiān)督空白。同時，監(jiān)督體系構(gòu)建運行必須強調(diào)程序法定，具體到監(jiān)督啟動、考核目標(biāo)、責(zé)任追究等各個環(huán)節(jié)，監(jiān)督內(nèi)容、事項、主體、方式、手段都要程序化、制度化，從而形成公安執(zhí)法監(jiān)督體系在法治軌道上運行的強大推動力。

第四，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要加強對權(quán)力的全方位制約，以防腐反腐為重點內(nèi)容。公安執(zhí)法權(quán)力構(gòu)成較為復(fù)雜，權(quán)力范圍涵蓋了公眾生活的多個方面，并且個別權(quán)力較之其他公權(quán)力性質(zhì)特殊，如偵查權(quán)的秘密性和隱蔽性，治安管理權(quán)的較大自由裁量性，都極易導(dǎo)致滋生貪腐。從近年來發(fā)生的典型案例分析也不難看出，一旦對某些領(lǐng)域公安執(zhí)法行為監(jiān)督不力，就會對社會和人民利益造成難以估量的侵犯與損害。因此公安執(zhí)法監(jiān)督體系需在各個領(lǐng)域加強執(zhí)法權(quán)力運行的全方位制約，從權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)、具體步驟、執(zhí)行主體、運行效果以及特殊性防范(1)這里的特殊性防范意指對具有隱蔽性、秘密性的公安執(zhí)法采取特殊前置防范性監(jiān)督，在權(quán)力啟動前設(shè)定嚴(yán)格的執(zhí)法制約，防患于未然。等方面形成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，堅決杜絕腐敗發(fā)生的可能性，用完備的監(jiān)督體系實現(xiàn)對公安執(zhí)法的有效制約，用全方位的權(quán)力監(jiān)督遏制腐敗的滋生并將其鏟除。

二、公安執(zhí)法監(jiān)督體系的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與發(fā)展預(yù)期

如前所述，公安執(zhí)法權(quán)力涉及面廣，權(quán)力屬性雙重復(fù)雜，一旦權(quán)力失范極易引發(fā)爭議并給人民利益造成侵害。因此公安執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建與作用的發(fā)揮尤為重要。不斷完善發(fā)展公安執(zhí)法監(jiān)督體系也是規(guī)范公權(quán)力、保障私權(quán)利和維護社會穩(wěn)定的基本保障，更是判斷國家法治建設(shè)水平的重要表征[7]。當(dāng)前我國進入改革開放攻堅克難的關(guān)鍵時期，面臨著極為復(fù)雜嚴(yán)峻的社會形勢和治理難題，也對新時期公安執(zhí)法監(jiān)督體系提出了新的要求與挑戰(zhàn)。我們必須不斷適應(yīng)時代發(fā)展和社會治理需求，持續(xù)推進公安執(zhí)法監(jiān)督體系的重構(gòu)與創(chuàng)新，才能保證公安執(zhí)法在法治的軌道上為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興貢獻應(yīng)有之力。

(一)公安執(zhí)法監(jiān)督體系的變遷

鑒于公安執(zhí)法權(quán)力運行的特殊性，我國早在20世紀(jì)50年代初期就開始構(gòu)建公安執(zhí)法監(jiān)督體系，時任公安部部長羅瑞卿同志在1956年召開的中共八大上就指出，“人民公安機關(guān)的一切活動，必須嚴(yán)格遵守憲法和法律的規(guī)定，同檢察機關(guān)和法院建立分工負(fù)責(zé)、互相制約的正確制度，認(rèn)真服從國家法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督”“人民警察是否脫離群眾，是我們每天都有警惕的。警察也需要監(jiān)督，每年要整頓一次民警作風(fēng)，至少兩年要整頓一次”“人民公安機關(guān)內(nèi)部還應(yīng)該加強自上而下或自下而上的監(jiān)督”[8]。1957年《人民警察條例》第三條、第十條(2)1957年《警察條例》第三條：“人民警察必須依靠人民群眾，經(jīng)常保持同群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督，必須嚴(yán)格遵守憲法和法律，努力為人民服務(wù)?！钡谑畻l：“人民警察必須遵守規(guī)定的紀(jì)律。對違反紀(jì)律和失職的人員，可以分別情節(jié)給予警告、記過、禁閉、降級、降職、撤職等紀(jì)律處分?！薄叭嗣窬烊绻`法失職已經(jīng)構(gòu)成犯罪，應(yīng)送人民法院審判。如果這種犯罪已經(jīng)構(gòu)成軍事犯罪，應(yīng)由軍事法院審判。”明確規(guī)定了公安執(zhí)法監(jiān)督，使其完成了法律化進程，實現(xiàn)了公安執(zhí)法監(jiān)督的制度化、規(guī)范化。據(jù)此我國內(nèi)部與外部協(xié)調(diào)配合的公安執(zhí)法監(jiān)督體系得以初步構(gòu)建。紀(jì)檢、政工以及公安法制機構(gòu)的監(jiān)督構(gòu)成了公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督；人大、檢察機關(guān)和人民群眾的監(jiān)督構(gòu)成了公安機關(guān)外部監(jiān)督。自1957年至1995年《人民警察法》頒布，公安執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建重點是紀(jì)檢、監(jiān)察、政工、信訪部門的監(jiān)督。1991年在第十八次全國公安會議中，將警務(wù)督察制度建立列為重點工作。1995年《人民警察法》的頒布將警務(wù)督察制度作為公安執(zhí)法監(jiān)督體系的重要組成部分進行重構(gòu)，建立了重點督察、隨警督察、專項督察等多種監(jiān)督手段和方式。然而現(xiàn)實中警務(wù)督察對公安執(zhí)法過程的實時監(jiān)督有限，多數(shù)公安執(zhí)法仍然處于監(jiān)督盲區(qū)。1999年起公安執(zhí)法監(jiān)督體系又開始以公安法制部門作為發(fā)展完善的主要力量，同時警務(wù)信息公開、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)等成為公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建的重點。從這一發(fā)展歷程不難看出，公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建與發(fā)展完善的重心一直都在內(nèi)部監(jiān)督機制，而2018年監(jiān)察體制改革后，公安執(zhí)法監(jiān)督外部監(jiān)督機制的進一步發(fā)展完善成為亟待解決的重點問題。同時，大數(shù)據(jù)、信息化、自媒體時代的到來使社會公眾與輿論媒體的外部監(jiān)督迅猛發(fā)展，然而由于缺乏一定的規(guī)范性和程序性，有時也會劍走偏鋒給公安執(zhí)法造成負(fù)面影響，如何構(gòu)建規(guī)范完善的公眾外部監(jiān)督體制也成為當(dāng)前公安執(zhí)法監(jiān)督體系面臨的新挑戰(zhàn)。

(二)公安執(zhí)法監(jiān)督體系的現(xiàn)實樣態(tài)分析

為更好地了解當(dāng)前公安執(zhí)法監(jiān)督體系的運行狀態(tài)，筆者選取了河南省洛陽市、信陽市、濟源市等五個省轄市進行走訪調(diào)研，選取了部分公安執(zhí)法一線的民警、公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部以及社區(qū)公眾進行座談、發(fā)放調(diào)查問卷。通過訪談與數(shù)據(jù)分析不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過六十多年的體系建設(shè)，公安執(zhí)法監(jiān)督體系作用明顯，為我國公安民警規(guī)范化執(zhí)法提供了強有力的支持和保障，并且人民群眾對這一監(jiān)督體系大體比較滿意，無論是人民群眾，還是公安民警，對這一體系都具有較高的認(rèn)可度與接受度。然而基于雙方所處地位和權(quán)力(權(quán)利)性質(zhì)的差異，對這一監(jiān)督體系的現(xiàn)實運作在某些方面也存在較為突出的差異性觀點。具體存在的問題與表現(xiàn)如下：

首先，在對公安執(zhí)法監(jiān)督體系的認(rèn)知度與認(rèn)可度方面，公安民警的肯定度要大于人民群眾。具體而言，其一，公安執(zhí)法監(jiān)督體系的了解度方面，公安民警選擇非常了解的占47.4%，人民群眾則僅占9.3%；不了解的公安民警仍有2.1%，人民群眾占19.6%。其二，公安執(zhí)法監(jiān)督體系作用發(fā)揮的認(rèn)可度方面，公安民警認(rèn)為作用發(fā)揮比較高的占33%，人民群眾只有24%；認(rèn)為作用比較差的公安民警占3.1%，而人民群眾高達11.5%。其三，公安執(zhí)法監(jiān)督體系的整體滿意度方面，公安民警比較滿意的占64.9%，人民群眾占58.8%；認(rèn)為整體比較差的公安民警占6.2%，人民群眾占10.3%，值得注意的是，還有1%的群眾認(rèn)為非常差。通過數(shù)據(jù)對比不難看出，公安民警由于長期在執(zhí)法一線中被監(jiān)督，所以對公安執(zhí)法監(jiān)督體系的了解度、認(rèn)可度與滿意度都相對比較高，而人民群眾由于偶發(fā)性地接觸這一體系，所以仍有部分群體對執(zhí)法監(jiān)督體系不了解。而在具體監(jiān)督體系運行中，群眾對其認(rèn)可度與滿意度方面也存在部分負(fù)面評價，認(rèn)為作用發(fā)揮不夠好，監(jiān)督不夠到位。

其次，對公安執(zhí)法監(jiān)督體系具體運行方面的評價，公安民警對運行過程與方式在某些方面與人民群眾的認(rèn)知評價差異明顯。如公安執(zhí)法監(jiān)督體系中外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督比較效果方面，公安民警認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督效果好于外部監(jiān)督的占47.4%，人民群眾只有9.3%；對公安執(zhí)法監(jiān)督的主要依靠力量方面，80%的公安民警認(rèn)為是本級政府和上級公安機關(guān)，而85%的人民群眾認(rèn)為是監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)。此外，對新聞媒體的監(jiān)督力量認(rèn)可度，人民群眾占82%，也高于公安民警的63%。對人民群眾作為監(jiān)督的主要依靠力量，二者均持較為一致的認(rèn)可度，比例分別為70%和76%。對公安執(zhí)法監(jiān)督投訴平臺與渠道暢通度、易用程度的評價，二者也基本都持認(rèn)可態(tài)度，認(rèn)為比較好的分別占60.8%和65%。從數(shù)據(jù)分析可以看出，公安民警執(zhí)法過程中接受更多的是內(nèi)部監(jiān)督的力量，而公眾外在感知更多的是外部監(jiān)督的力量。這也造成雙方對監(jiān)督依靠力量的感知存在不同認(rèn)知，公安民警傾向于政府和上級公安機關(guān)的監(jiān)督，人民群眾則傾向于監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)的監(jiān)督。而且關(guān)于新聞媒體的監(jiān)督，相較公安民警，人民群眾更為依賴與認(rèn)可。令人欣慰的是，伴隨國家治理現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進，公安執(zhí)法監(jiān)督投訴平臺運行越來越規(guī)范，發(fā)揮著重要作用，因而無論是公安民警，還是人民群眾，都對此持較高的肯定態(tài)度。

最后，在公安執(zhí)法監(jiān)督體系的發(fā)展面向與完善重點方面，公安民警與人民群眾在多個方面認(rèn)知較為一致。如評價公安執(zhí)法監(jiān)督的主要方式時，多數(shù)公安民警和人民群眾都認(rèn)為執(zhí)法監(jiān)督平臺投訴占主要地位，在選項占比中較高，達到79%和81%，差別在于公安民警認(rèn)為人民群眾行政復(fù)議、信訪等形式的監(jiān)督方式更重于網(wǎng)絡(luò)媒體曝光的監(jiān)督，而人民群眾正好相反。在評價公安執(zhí)法監(jiān)督體系存在突出難題時，公安民警和人民群眾都認(rèn)為執(zhí)法監(jiān)督的力度和深度不夠是首要問題，分別占比為61%和70%；認(rèn)為公安執(zhí)法監(jiān)督渠道不多、形式單一的占比最小，分別為46%和68%，表明當(dāng)前公安執(zhí)法監(jiān)督在形式和渠道方面相對比較完善。在評價公安執(zhí)法監(jiān)督體系完善的重要著力點時，二者存在一定差異性，公安民警更強調(diào)警務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的科學(xué)化、合理化，占比為78%，人民群眾則更強調(diào)加強執(zhí)法監(jiān)督力度與深度，占比為88%。此外，二者都比較認(rèn)可重塑新時代公安執(zhí)法多元監(jiān)督的理念，突出監(jiān)督主體地位，分別占比為72%與85%。通過數(shù)據(jù)對比可以看出，當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督平臺在公安執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用，公眾更傾向于借助網(wǎng)絡(luò)媒體曝光對公安執(zhí)法行為進行監(jiān)督，二者都認(rèn)為當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督主要短板在于監(jiān)督的力度和深度有待提升，未來可能需要不斷完善監(jiān)督指標(biāo)體系，突出多元監(jiān)督各方合力，以實現(xiàn)對公安執(zhí)法科學(xué)高效的監(jiān)督。

總體而言，公安執(zhí)法監(jiān)督體系歷經(jīng)多年發(fā)展與不斷改革，在規(guī)范公安執(zhí)法、監(jiān)督權(quán)力運行方面發(fā)揮著重要作用。無論是公安民警，還是人民群眾，都對這一體系持認(rèn)可態(tài)度，但在監(jiān)督的方式上，公安民警更傾向于認(rèn)可內(nèi)部監(jiān)督，而人民群眾則更傾向于外部監(jiān)督。究其原因，內(nèi)部監(jiān)督的專業(yè)性更強，更加貼合執(zhí)法實際，也更能及時糾正執(zhí)法中的問題。但對人民群眾而言，內(nèi)部監(jiān)督公開性不夠強，公眾對其感知度有限，信賴度也就不高，所以對外部監(jiān)督有效性更為認(rèn)可。在公安執(zhí)法監(jiān)督體系的未來發(fā)展重點方面，公安執(zhí)法監(jiān)督理念更新、標(biāo)準(zhǔn)完善、力度加強與形式創(chuàng)新成為公安民警與人民群眾較為關(guān)注與期盼的內(nèi)容。

三、習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建的重點與路徑

如前所述，我國由內(nèi)部、外部監(jiān)督構(gòu)成的公安執(zhí)法監(jiān)督體系在當(dāng)前公安執(zhí)法權(quán)力運行監(jiān)督方面總體作用比較突出，人民的滿意度和認(rèn)可度較高。習(xí)近平法治思想的權(quán)力監(jiān)督理論為新時期公安執(zhí)法監(jiān)督體系的重構(gòu)和完善提出了新要求，結(jié)合公安執(zhí)法監(jiān)督體系的現(xiàn)實問題，筆者認(rèn)為未來重構(gòu)完善的重點在于監(jiān)督體系的多元化發(fā)展。換言之，公安執(zhí)法監(jiān)督體系需要主體多元化、體制多元化、途徑多元化、方式多元化。

(一)多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建的重點

多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建，首先針對當(dāng)前公安執(zhí)法監(jiān)督體系中存在的一些問題進行反思與剖析，然后針對問題癥結(jié)進行重點領(lǐng)域的改革和完善。結(jié)合筆者的訪談、調(diào)研與文獻梳理，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公安執(zhí)法監(jiān)督體系主要問題表現(xiàn)在三個方面：其一，外部監(jiān)督中，黨與人大的監(jiān)督作用有限；其二，內(nèi)部監(jiān)督中，警務(wù)督察和專門部門監(jiān)督中立性、公開性不夠；其三，各種監(jiān)督主體之間權(quán)限范圍不夠明晰。針對上述問題筆者認(rèn)為，多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建的重點應(yīng)從以下三個方面入手：

首先，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)在公安執(zhí)法監(jiān)督中的主導(dǎo)地位與監(jiān)督功效。習(xí)近平法治思想明確提出堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義法治之魂，是推進全面依法治國的根本保證，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到全面依法治國全過程和各方面，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機制[9]。多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建是貫徹落實全面依法治國的重要環(huán)節(jié)，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)在這一體系中的主導(dǎo)地位與監(jiān)督功效自是關(guān)鍵步驟。要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌公安執(zhí)法監(jiān)督各領(lǐng)域工作，在公安執(zhí)法監(jiān)督的全過程和各方面堅決貫徹黨的主張，確保黨在協(xié)調(diào)統(tǒng)一人大、政府、政協(xié)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、社會團體、新聞媒體和人民群眾等多元公安執(zhí)法監(jiān)督主體依法依規(guī)履行監(jiān)督職能中的主導(dǎo)地位與領(lǐng)導(dǎo)作用。同時積極探索黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大與信訪監(jiān)督功效增強路徑，將黨的監(jiān)督功效與人大和信訪的監(jiān)督功效形成合力，敦促人大針對某些執(zhí)法問題積極行使特定問題調(diào)查監(jiān)督權(quán)。在有關(guān)公安執(zhí)法的信訪監(jiān)督方面，要加強民警與人民群眾之間的信息溝通，引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑解決紛爭、表達訴求，確保人民群眾對公安執(zhí)法依法依規(guī)進行監(jiān)督。

其次，重構(gòu)內(nèi)部層級多元監(jiān)督機制，拓寬層級監(jiān)督的形式與方式。公安執(zhí)法專業(yè)化的監(jiān)督主要依靠內(nèi)部監(jiān)督，公安法治化建設(shè)的重點也多放在內(nèi)部公安執(zhí)法監(jiān)督的改革與創(chuàng)新。在公安機關(guān)，內(nèi)部監(jiān)督分為縱向的層級執(zhí)法監(jiān)督和橫向的同級執(zhí)法監(jiān)督[10]，其中橫向的法制部門監(jiān)督和警務(wù)督察機制建設(shè)已取得顯著成效。當(dāng)前多元監(jiān)督機制重構(gòu)的重點在于重構(gòu)縱向的層級監(jiān)督。層級監(jiān)督是行政機關(guān)監(jiān)督的一種類型，又稱分級監(jiān)督、科層監(jiān)督或軍隊型監(jiān)督[11]。目前公安機關(guān)層級監(jiān)督主要表現(xiàn)在上下級公安機關(guān)之間的監(jiān)督，上下級公安業(yè)務(wù)部門之間的監(jiān)督以及行政首長的監(jiān)督，其中主要問題在于行政首長的監(jiān)督表現(xiàn)不夠突出。行政首長是公安執(zhí)法監(jiān)督體系的關(guān)鍵力量，也是該體系監(jiān)督權(quán)力的承擔(dān)者之一，他的價值觀念、素質(zhì)、能力和心理關(guān)系到層級監(jiān)督作用的發(fā)揮。此外，行政首長掌握監(jiān)督權(quán)力的方式也對層級監(jiān)督作用發(fā)揮著重要影響。因此，可通過公安機關(guān)行政首長執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的細(xì)化與落實，建立行政首長主導(dǎo)的專案調(diào)查機制、執(zhí)法監(jiān)督工作報告機制、典型檢查機制、談話訪問機制(包含結(jié)構(gòu)性談話與非結(jié)構(gòu)性談話)等執(zhí)法監(jiān)督體制，豐富縱向的層級監(jiān)督形式與方式，在層級監(jiān)督中借助固有存在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和專門工作上的緊密接觸，形成直接高效的常態(tài)監(jiān)督機制。

最后，完善公安執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力清單制度，避免監(jiān)督權(quán)的交叉重合。權(quán)力清單制度體現(xiàn)了行政公開原則的貫徹，通過行政權(quán)力的透明公開運行，切實保障人民群眾權(quán)利和利益。公安執(zhí)法監(jiān)督中內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督主體較多，雖然在理論上各自監(jiān)督的對象與范圍不同，但實踐中經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的交叉重合，極易造成監(jiān)督資源浪費和效能低下。所以筆者認(rèn)為，在多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建時，可借鑒權(quán)力清單制度，針對公安執(zhí)法的“權(quán)力清單”指標(biāo)體系，重點圍繞與群眾生產(chǎn)生活關(guān)系緊密的治安、交警、出入境等 94 項執(zhí)法權(quán)(3)94項執(zhí)法權(quán)限參考的是西安警方的“權(quán)力清單”，其中治安管理服務(wù) 42 項，戶政管理服務(wù) 27 項，交通管理服務(wù) 10 項，消防安全管理5項，出入境管理服務(wù) 4 項，網(wǎng)絡(luò)安全管理 4 項，其他公安業(yè)務(wù)2 項。，分別對行使監(jiān)督權(quán)的公權(quán)力主體進行監(jiān)督權(quán)界分，劃定各自的“監(jiān)督權(quán)力清單”。它并非是對各部門監(jiān)督權(quán)的簡單列舉，而是嚴(yán)格依照法律法規(guī)對人大、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、政府及其職能部門以及公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督權(quán)力進行全面梳理，將監(jiān)督主體、法律依據(jù)、監(jiān)督權(quán)內(nèi)容、監(jiān)督具體流程等以清單方式在“兩微一端”進行公開發(fā)布，并對存有交叉的監(jiān)督內(nèi)容重新梳理細(xì)化出協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)督路徑。如，目前檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)對公安執(zhí)法監(jiān)督上權(quán)力多有交叉，構(gòu)建多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系過程中，應(yīng)當(dāng)以檢察機關(guān)對公安執(zhí)法的組織監(jiān)督為主，監(jiān)察機關(guān)對警察個人的監(jiān)督為輔，亦即在二者的清單制度中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建對事監(jiān)督為主、對人監(jiān)督為輔的監(jiān)督機制，建立對公安執(zhí)法監(jiān)督的信息共享機制，完善公安執(zhí)法監(jiān)督中對人與對事的銜接互補機制，明確檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督公安執(zhí)法的具體步驟與遞次順序[12]。

(二)多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構(gòu)建的路徑

憲法發(fā)展實踐證明，在統(tǒng)一的國家權(quán)力監(jiān)督體系中，任何層面單一的監(jiān)督權(quán)作用都極其有限，監(jiān)督權(quán)力的行使都必須以尊重其他權(quán)力為前提，不能過度地介入甚或替代[13]。換言之，單一的監(jiān)督機制很難實現(xiàn)對權(quán)力的制約與監(jiān)督，要構(gòu)建完善的權(quán)力監(jiān)督體系，必須走多元監(jiān)督主體和多元監(jiān)督機制的路徑。筆者認(rèn)為，構(gòu)建多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系的路徑主要應(yīng)從以下三點做起：

首先，重塑新時代公安執(zhí)法多元監(jiān)督的理念，形成多元監(jiān)督主體融通機制。多元公安執(zhí)法監(jiān)督理念的重塑，需明確多元的真正內(nèi)涵。執(zhí)法監(jiān)督主體的多元化發(fā)展是其中應(yīng)有之意，也是當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督改革的重要舉措之一。但執(zhí)法監(jiān)督方式的多元化拓展、執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的多元化改良與執(zhí)法監(jiān)督機制的多元化創(chuàng)新才是未來執(zhí)法監(jiān)督改革的重點。要克服重公安執(zhí)法內(nèi)在監(jiān)督、輕外在監(jiān)督的傾向，突出多元監(jiān)督主體在不同層面、不同領(lǐng)域的監(jiān)督主體地位，讓監(jiān)督主體之間能夠形成內(nèi)外融通的溝通協(xié)調(diào)機制，如建立定期的內(nèi)外監(jiān)督主體聯(lián)席工作會議，交流互換共享公安執(zhí)法監(jiān)督的信息情報，讓內(nèi)外多元監(jiān)督主體之間形成合力，實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋、監(jiān)督無死角。同時強化各監(jiān)督主體多元監(jiān)督途徑的法治化，尤其是新聞媒體與人民群眾作為外部監(jiān)督主體，既要保障其自由平等地行使監(jiān)督權(quán)，又要用法律規(guī)范其監(jiān)督方式和手段，合理界定這些私權(quán)利主體介入公安執(zhí)法的限度，避免個別主體變相利用監(jiān)督權(quán)混淆視聽、打擊報復(fù)、謀取非法利益，給正常的公安執(zhí)法行為造成阻力和負(fù)面影響。

其次，強化人民利益多元保障，不斷完善科學(xué)合理的公安執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。現(xiàn)如今公安執(zhí)法監(jiān)督評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系主要建立在2016年《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》(公安部令第137號)基礎(chǔ)之上，各地公安機關(guān)依據(jù)規(guī)定明確了執(zhí)法質(zhì)量考核評議內(nèi)容，并對接處警執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、辦案標(biāo)準(zhǔn)、實施行政許可登記備案等行政管理標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法監(jiān)督救濟標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法辦案場所和監(jiān)管場所建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)、涉案財物管理和涉案人員隨身財物代為保管標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法安全標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)以及其他需要考評的內(nèi)容等九個領(lǐng)域執(zhí)法行為，通過日?？荚u、階段考評、專項考評、年終考評相結(jié)合方式進行監(jiān)督和評價。問題在于這種評價監(jiān)督主要在公安機關(guān)內(nèi)部層級間展開，缺乏了群眾評價公安執(zhí)法工作的相關(guān)考核指標(biāo)，并且在各地公安機關(guān)細(xì)化指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)時，也多從執(zhí)法專業(yè)性、程序性角度考慮，忽視了監(jiān)督的最終目標(biāo)是人民利益的保障。因此，在完善公安執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系過程中，應(yīng)從強化人民利益多元保障的根本原則出發(fā)；細(xì)化考核指標(biāo)體系時，多從人民群眾角度設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，在具體考核評價中加入群眾評價的相關(guān)機制，如建立輿論評價反饋、公眾滿意度打分等系列機制。同時要將執(zhí)法監(jiān)督過程性評價標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、合理化，避免重質(zhì)量、輕數(shù)量，重程序、輕實體，重案卷、輕整改等問題[14]，給執(zhí)法民警造成執(zhí)法程序性、形式性壓力，影響執(zhí)法效率，要讓執(zhí)法監(jiān)督評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系能真實評價執(zhí)法績效和辦案民警的執(zhí)法數(shù)質(zhì)比。

最后，借助一體化的社會治理信息化平臺推行監(jiān)督手段科技化，多元化公安執(zhí)法監(jiān)督的渠道，強化執(zhí)法監(jiān)督的力度。伴隨信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)科技發(fā)展，各地政府在社會治理方面搭建了較為發(fā)達的信息化執(zhí)法監(jiān)督平臺，如山東省的“行政執(zhí)法監(jiān)督管理平臺”、中山市的“行政執(zhí)法信息公示平臺”、畢節(jié)市的“1+2”(即1個信息統(tǒng)一公示平臺、2個執(zhí)法辦案應(yīng)用系統(tǒng))等。公安執(zhí)法監(jiān)督當(dāng)然屬于政府行政執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分，完全可以搭載這些社會治理信息化平臺推行更加公開、便捷、科技的監(jiān)督手段，從而避免自行開發(fā)帶來的資源浪費，同時也可以保證執(zhí)法系統(tǒng)間的信息互聯(lián)共享。另一方面，公安執(zhí)法相較其他行政執(zhí)法性質(zhì)較為特殊，因而內(nèi)部專業(yè)性的信息化平臺監(jiān)督也是必不可少的，也可利用公安網(wǎng)的特殊性，借助大數(shù)據(jù)、云平臺等信息技術(shù)，對專業(yè)性強、保密性強的特殊執(zhí)法事項進行及時有效的監(jiān)督。在拓寬多元化執(zhí)法監(jiān)督渠道方面，筆者建議可借鑒政府對市場主體的“雙隨機一公開”機制(4)雙隨機一公開指隨機抽取監(jiān)督對象、隨機選派監(jiān)督檢查人員、監(jiān)督情況及結(jié)果及時向社會公開。[15]。具言之，可結(jié)合行政執(zhí)法監(jiān)督“權(quán)力清單”，建立公安執(zhí)法主體、執(zhí)法人員信息庫和各類監(jiān)督主體、監(jiān)督人員信息庫“兩庫”，將“權(quán)力清單”和“兩庫”信息公之于眾，并由省級公安機關(guān)法制部門制定公安執(zhí)法監(jiān)督年度計劃、抽取“兩庫”人員的具體程序與方法，明確監(jiān)督情況和結(jié)果公示方法，同時指導(dǎo)解決“雙隨機一公開”監(jiān)督方式運行中出現(xiàn)的問題。此外，還需注意強化執(zhí)法監(jiān)督的力度和深度，通過執(zhí)法監(jiān)督反饋機制，落實監(jiān)督評價結(jié)果，及時糾正錯誤、整改問題。通過不斷完善執(zhí)法責(zé)任清單制度、主辦偵查員制度、辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制、錯案責(zé)任倒查問責(zé)制等，積極探索創(chuàng)新累積問責(zé)制、典型案例通報制和督察通報制，進一步強化執(zhí)法監(jiān)督的作用與價值。