陳小東,賈利杰

（1.天津市政投資有限公司，天津 300050；2.天津市濱海市政建設(shè)發(fā)展有限公司，天津 300042）

隨著城市的不斷發(fā)展，為滿足新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活的需求，城市更新勢(shì)在必行。城市更新是新發(fā)展階段轉(zhuǎn)變開發(fā)建設(shè)方式、提升人居環(huán)境品質(zhì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，有利于推動(dòng)我國(guó)城市從“增長(zhǎng)”向“成長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變[1]。目前主要是對(duì)城市更新的發(fā)展方向和建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行分析，忽視了城市更新對(duì)于城市發(fā)展的反哺能力。本文從天津市的實(shí)際情況出發(fā)，分析城市更新政策如何反哺天津的城市發(fā)展。

1 我國(guó)城市更新進(jìn)程

1.1 城市更新的概念

城市更新是指城市內(nèi)因?yàn)樵缙谇啡币?guī)劃或部分建筑物日久失修，而作出的全面或部分性的重新興建或整理及修緝計(jì)劃或工程。國(guó)際上許多現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化較早，發(fā)展歷史悠久的城市，都需要通過城市更新來解決原有市中心區(qū)域功能萎縮的問題。

1.2 我國(guó)城市更新現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化較晚，各地發(fā)展速度不一，較早發(fā)展的如長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)等沿海地區(qū)，城市更新步調(diào)更快，發(fā)展也更為成熟，尤其是廣州與深圳，地方政策體系最為完善，周邊城市亦緊隨其后；長(zhǎng)三角地區(qū)以上海市為龍頭，發(fā)展迅速，南京、杭州等地在“十四五”前后相繼發(fā)力。天津所處的京津冀地區(qū)，發(fā)展相對(duì)較慢，北京正在穩(wěn)步推進(jìn)；天津市近年來也在努力開展，相關(guān)政策相繼出臺(tái)。

1.3 我國(guó)城市更新的特點(diǎn)

1）具有地域特色，發(fā)展不均衡，呈現(xiàn)明顯的城市群聯(lián)動(dòng)狀態(tài)。目前，國(guó)內(nèi)的城市更新主要在粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江三角洲、京津冀地區(qū)、沿長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、成渝地區(qū)開展，區(qū)域內(nèi)大城市、城市群的帶動(dòng)、聯(lián)動(dòng)作用十分明顯。

2）政府主導(dǎo)、政府+社會(huì)資本聯(lián)合（半市場(chǎng)化）以及市場(chǎng)化3種更新模式并存。

3）更新對(duì)象較為集中：一是老舊住宅區(qū)、廠房、商業(yè)區(qū)等；二是歷史街區(qū)和歷史文化建筑、城市風(fēng)貌建筑等。

4）融資方式多種多樣：鼓勵(lì)多渠道籌措資金，城市更新基金或成主流。地方政府鼓勵(lì)金融支持城市更新，如政策性和商業(yè)銀行貸款、城市更新專項(xiàng)債券、城市更新基金、房地產(chǎn)信托投資基金等。在嚴(yán)控債務(wù)的監(jiān)管背景下，城市更新基金作為股權(quán)類融資，在不增加債務(wù)情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，受到青睞。

2 城市更新面臨的問題

1）如何使城市更新兼顧多重價(jià)值。我國(guó)城市在短短幾十年內(nèi)發(fā)展較為迅速，經(jīng)歷了舊建筑推倒重建、硬環(huán)境提升、軟環(huán)境提升、有機(jī)更新4個(gè)階段。城市更新作為新時(shí)代“優(yōu)產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)投資、促銷費(fèi)、惠民生”的重要抓手，被賦予推動(dòng)產(chǎn)城融合、功能環(huán)境提升、產(chǎn)業(yè)賦能、生態(tài)改善、文化保育和社會(huì)民生提升等多重功能；同時(shí)也因此受到城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境綜合治理、文化遺產(chǎn)保護(hù)、公共服務(wù)等多方面的法律和政策限制，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好住建、發(fā)改、民政、生態(tài)環(huán)境、文旅等多個(gè)部門，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多重價(jià)值。

2）如何維護(hù)權(quán)益分配的社會(huì)公平性。在以往涉及到房地產(chǎn)開發(fā)內(nèi)容的項(xiàng)目中，市場(chǎng)開發(fā)主體與原產(chǎn)權(quán)人均從自身利益出發(fā)，常常試圖突破法定容積率等開發(fā)規(guī)則與條件，導(dǎo)致實(shí)際建成后，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施容量超負(fù)荷并將后續(xù)引發(fā)的問題轉(zhuǎn)嫁給政府與公眾。在拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，由于國(guó)家層面尚未對(duì)城市更新有正式的立法規(guī)范，在博弈的價(jià)格基準(zhǔn)、博弈平臺(tái)、博弈機(jī)制方面缺少規(guī)范，各方常常難以形成共識(shí)，致使城市更新項(xiàng)目陷入僵局；而在政府主導(dǎo)模式中，若單純依靠稅收為城市更新項(xiàng)目融資，會(huì)使當(dāng)期主體負(fù)擔(dān)全部更新成本，在短時(shí)間內(nèi)明顯加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成代際不公平。

3）如何通過社會(huì)共治形成城市更新合力。地方政府大部分管理部門承擔(dān)了城市更新不同責(zé)任，各部門主要通過城市更新流程中每一環(huán)節(jié)的審批和備案，來調(diào)控城市更新的方向、內(nèi)容和進(jìn)度，行政程序稍顯復(fù)雜。基層政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，既要積極爭(zhēng)取上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，又要利用“土地財(cái)政”和投融資平臺(tái)加大融資力度，以政府為主導(dǎo)的城市更新顯示出杠桿加大、投資效率下降等問題。城市更新區(qū)域常常物權(quán)分散，產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與利益相關(guān)主體關(guān)系復(fù)雜。以地方城市更新單元規(guī)劃為例，調(diào)查顯示，由于缺乏廣泛而深入的公眾參與，方案要么面臨多次甚至不斷地修改，致使投資成本與時(shí)間成本過大；要么無法落地，導(dǎo)致項(xiàng)目擱置。

另一個(gè)當(dāng)班的周燕那天請(qǐng)假?zèng)]有來，趙大剛更是問不出什么來，抬頭掃視，看到寄存處大廳中的攝像頭，馬上喊來值班的站長(zhǎng)，站長(zhǎng)苦著臉說，站內(nèi)馬上要改造，這攝像頭壞了有半年了都沒修，基本上是一個(gè)擺設(shè)，只有候車大廳的進(jìn)站口處有一個(gè)攝像頭在正常工作。

3 天津城市更新方案建議

目前，天津地區(qū)的城市更新項(xiàng)目多為政府主導(dǎo)或在政府引導(dǎo)下與社會(huì)資本共同主導(dǎo)。資金來源一般為政府財(cái)政，政府授權(quán)下的城投或國(guó)企投資，有的加入社會(huì)資本。建設(shè)階段，財(cái)政投入可以滿足需求；但如果不僅僅關(guān)注被更新建筑或市政項(xiàng)目本身，而是要更多的反哺城市發(fā)展，則需要從以下幾個(gè)方向考慮。

3.1 利用城市更新吸引人才

一個(gè)城市要想集聚人才，必須處理好吸引來、留得住、用得好的關(guān)系，城市要讓人向往、宜居，要讓人才安居、樂業(yè)[2]。城市吸引力受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活質(zhì)量、環(huán)境與公共服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展機(jī)會(huì)4種因素影響。

一方面，居住社區(qū)是城市居民生活和城市治理的基本單元，要以安全健康、設(shè)施完善、管理有序?yàn)槟繕?biāo)，把居住社區(qū)建設(shè)成為滿足人民群眾日常生活需求的完整單元[3]。借助城市更新，重點(diǎn)補(bǔ)齊各類基礎(chǔ)設(shè)施，打造系統(tǒng)完整的街區(qū)生活圈，切實(shí)改善街區(qū)生活質(zhì)量和群眾的滿意度。例如：完善街區(qū)公共照明設(shè)施；補(bǔ)充配套安防設(shè)施；通過智慧提升，鼓勵(lì)在街區(qū)中加強(qiáng)智慧平臺(tái)建設(shè)，集成物業(yè)服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老等功能，聯(lián)動(dòng)監(jiān)控、門禁、生活終端等設(shè)備；結(jié)合積水易澇情況，增加積水點(diǎn)監(jiān)測(cè)等設(shè)施，提升街區(qū)智能化水平。此類更新完工后可顯著提升區(qū)域內(nèi)居民的居住和生活質(zhì)量，從而為人才提供宜居環(huán)境，提高外來人才在天津的生活質(zhì)量和環(huán)境與公共服務(wù)質(zhì)量。

另一方面，大量城市更新項(xiàng)目必然帶來新的就業(yè)機(jī)會(huì)與發(fā)展機(jī)遇，為人才提供最直接的工作機(jī)會(huì)以及長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，增強(qiáng)對(duì)人才的吸引力。

綜上所述，以城市更新為，充分提升對(duì)人才的吸引力，增加人才儲(chǔ)備，增強(qiáng)城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.2 利用城市更新帶動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

雙碳，即碳達(dá)峰與碳中和?！半p碳”倡導(dǎo)綠色、環(huán)保、低碳的生活方式，有利于引導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

借由城市更新行動(dòng)可以淘汰一批高排放、低效率的落后產(chǎn)能，引進(jìn)綠色能源相關(guān)企業(yè)以及低能耗的新概念企業(yè)；大力發(fā)展綠色建筑，推廣超低能耗建筑、近零能耗建筑和產(chǎn)能建筑；避免大拆大建，倡導(dǎo)綠色建造，注重綠色低碳的建筑建造。

在城市防汛排澇相關(guān)的更新項(xiàng)目中，可以充分采用“海綿城市”建設(shè)方式，進(jìn)行高資源化的固體廢物處理、建設(shè)能源互聯(lián)網(wǎng)、完善綠色韌性的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由此可見，城市更新與“雙碳”目標(biāo)，在實(shí)施過程中相輔相成，互為促進(jìn)，有利于可持續(xù)發(fā)展。

3.3 利用城市更新帶動(dòng)文化旅游

由于后工業(yè)社會(huì)的典型代表是休閑社會(huì)，因此旅游休閑將極大地提升城市旅游經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[4]。天津市具有悠久的歷史和豐富的自然、文化等旅游資源；但一直以來天津的旅游熱度以及受推薦程度不及成都、長(zhǎng)沙等“網(wǎng)紅城市”，一方面是源于宣傳力度不夠；另一方面源于天津的旅游資源沒有被完全開發(fā)。國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)表明：城市發(fā)展要強(qiáng)調(diào)歷史精華的傳承和特色的回歸，要強(qiáng)調(diào)城市文化內(nèi)涵和文化品質(zhì)創(chuàng)新提升，要倡導(dǎo)時(shí)代精神的融合和現(xiàn)代文明的注入與完善，要鑄造城市文化活力的特質(zhì)和烙印，要奠定跨越發(fā)展的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的文化動(dòng)力基因；從而傳承與創(chuàng)新城市精神，引領(lǐng)城市物質(zhì)與精神文明的進(jìn)步，真正使城市的“文化遺產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔幕?cái)產(chǎn)”，將歷史文化遺產(chǎn)融入到現(xiàn)代化建設(shè)中，兌現(xiàn)城市價(jià)值。

天津市的城市更新必然涉及許多老舊區(qū)域，尤其以和平區(qū)最具代表性，大量的老舊街道、小區(qū)內(nèi)包含許多名人故居等歷史文化旅游資源，借助城市更新的機(jī)遇，重新開發(fā)文化旅游資源，讓城市更新助力于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供天津經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

3.4 與智慧城市建設(shè)相結(jié)合

智慧城市通過信息數(shù)據(jù)傳輸和物聯(lián)網(wǎng)可以進(jìn)行更加智能的管理,并且可以基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)給人們帶來更加舒適和便利的生活[5]。以城市更新為契機(jī)，向智慧城市的方向建設(shè)，應(yīng)用5G等新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化深度融合，有助于緩解“大城市病”，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和動(dòng)態(tài)管理，提升城市管理成效和改善市民生活質(zhì)量。在實(shí)施城市更新的過程中，加快物聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)萬物互聯(lián)，從而提升城市管理效率和城市運(yùn)行效率。例如：在更新街道均新建帶有LED顯示屏和充電功能的路燈桿；在行人較多的老商業(yè)區(qū)，配備沿路的公共WIFI信號(hào)，同時(shí)與商業(yè)區(qū)內(nèi)商戶共享同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物的操作平臺(tái)，提高市民在商業(yè)區(qū)購(gòu)物、游玩的便捷程度。

伴隨著更加信息化的運(yùn)轉(zhuǎn)方式和更高的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，城市里的每一位居民得以擁有更好地生活體驗(yàn)，日常生活中大小事宜的處理效率得以提升，最終個(gè)人的可自由支配時(shí)間增加，從而得到更多創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的機(jī)會(huì)。

4 結(jié)語(yǔ)

城市更新的實(shí)施將全面提升城市的信息服務(wù)和管理水平，為居民的城市生活提供強(qiáng)大的硬件保障和技術(shù)支撐。隨著越來越多城市更新項(xiàng)目的落地及完工，城市更新反哺城市的效果將逐漸體現(xiàn)，城市的可持續(xù)發(fā)展能力將得到顯著提升。