第九條 行政處罰的種類：

（一）警告、通報批評；

（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；

（三）暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；

（四）限制開展生產經(jīng)營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

釋義：

本條是關于行政處罰種類的規(guī)定。本篇主要解讀行政處罰類型“五分法”中行為罰、人身罰和兜底條款。

一、限制開展生產經(jīng)營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)

行為罰又稱義務罰，是指要求當事人不得作出某種行為或者要求當事人作出某種行為的行政處罰，包括限制開展生產經(jīng)營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)等。

限制開展生產經(jīng)營活動是指行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人，限制其從事新的生產經(jīng)營活動或者擴大生產經(jīng)營活動范圍的行政處罰，包括責令停止接受新業(yè)務，在吊銷許可證件、注銷登記、解除協(xié)議或者撤銷特許經(jīng)營權后，在一定期限內禁止開展相關生產經(jīng)營活動。這項行政處罰種類是新增加的內容，是對當事人尚未從事生產經(jīng)營活動的限制，體現(xiàn)了行政管理精細化趨勢。

責令停產停業(yè)是指行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人限制其在一定期限內停止全部或者部分生產經(jīng)營活動的行政處罰。實踐中，責令停產停業(yè)包括責令停業(yè)整頓、責令停止生產、責令停止經(jīng)營、責令停止活動、責令限制生產、責令暫停相關業(yè)務、禁止參加政府采購、禁止參與招標活動等。疫苗管理法等近80部法律、快遞暫行條例等110多件行政法規(guī)、網(wǎng)絡游戲管理暫行辦法等550多件部門規(guī)章與大量地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定了責令停產停業(yè)的行政處罰。

責令關閉是指行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人停止全部生產經(jīng)營活動的行政處罰。水污染防治法等20多部法律、人力資源市場暫行條例等10多件行政法規(guī)規(guī)定了責令關閉企業(yè)、場所、職業(yè)中介機構、公共圖書館、建設項目、網(wǎng)站等行政處罰。責令關閉是一類較為嚴厲的行政處罰種類，在實踐中應當針對嚴重違法行為依法慎重作出。

限制從業(yè)是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民限制其從事一定職業(yè)的行政處罰。實踐中藥品管理法等30多部法律、認證認可條例等近30件行政法規(guī)、江蘇省征兵工作條例等70多件地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定了該公民不得擔任單位法定代表人、負責人、董事、監(jiān)事、高級管理人員，禁止在一定期限內從事相關工作的行政處罰。

二、行政拘留

人身罰也稱自由罰，是指行政機關在一定期限內限制當事人的人身自由的行政處罰，主要是指行政拘留。我國一直以來對限制人身自由的行政處罰較為慎重，修訂后的本法第十八條第三款規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規(guī)定的其他機關行使。目前，限制人身自由的行政處罰只能由法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均無權設定，適用領域主要是治安管理以及環(huán)境保護、藥品管理等領域，有權實施行政拘留的只有公安機關、國家安全機關和海警機構。

三、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰

上述13類行政處罰種類是行政處罰的基本種類，也是行政執(zhí)法實踐中運用較為普遍的種類。考慮到行政管理的復雜性，不排除在實踐中根據(jù)實際情況增加新的行政處罰種類，因此本條規(guī)定了兜底條款，法律、行政法規(guī)可以增加新的行政處罰種類。在修法過程中，有不少人建議明確地方性法規(guī)也可以增加新的行政處罰種類。為規(guī)范行政處罰行為，防止行政處罰種類過多，維護國家法制統(tǒng)一，本項未作修改。

此外，理解行政處罰種類還需要對一些容易產生爭議的行政措施性質作進一步分析。

一是關于收繳非法財物和追繳違法所得。治安管理處罰法、海關法等規(guī)定了收繳違禁品、違法工具和追繳違法所得，但未明確收繳和追繳為行政處罰。實踐中，對其法律性質爭議較大。多數(shù)認為收繳、追繳與沒收的適用情形、處理對象、法律效果并無差別，屬于行政處罰。如稅收征收管理法第七十二條規(guī)定，從事生產、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人有本法規(guī)定的稅收違法行為，拒不接受稅務機關處理的，稅務機關可以收繳其發(fā)票。但是，有的法律規(guī)定的收繳，并非是對違法行為的懲戒，而是一項事實行為，不屬于行政處罰。如境外非政府組織境內活動管理法第四十九條中規(guī)定，對被撤銷登記、吊銷登記證書的，由登記管理機關收繳其登記證書、印章并公告作廢。

二是關于暫停許可類執(zhí)業(yè)活動。暫停許可類執(zhí)業(yè)活動，是指對已經(jīng)取得行政許可資格的執(zhí)業(yè)人員，在一定期限內暫停其執(zhí)業(yè)活動，適用對象包括：律師、基層法律服務工作者、公證員、司法鑒定人員、注冊會計師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、護士、專利代理師、注冊建筑師、注冊工程師、注冊消防工程師等。資格罰脫胎于行為罰，限制或者剝奪資格，也就是限制或者禁止生產經(jīng)營行為和執(zhí)業(yè)行為，因此兩者有交叉。同樣是限制或者禁止生產經(jīng)營行為和執(zhí)業(yè)行為，有些法律法規(guī)規(guī)定的處罰限制或者剝奪違法者的資格，有些法律法規(guī)限制或者禁止違法者的相關行為。為保持統(tǒng)一性，將涉及資格的行政處罰歸入資格罰，同時將暫停許可類執(zhí)業(yè)活動納入資格罰更為適宜。

三是關于不得申請行政許可。不得申請行政許可，是指在行政許可撤銷或者吊銷后的一段時間內不得申請同類行政許可，禁止從事相關生產經(jīng)營和執(zhí)業(yè)活動。有的規(guī)章中明確要求行政機關決定違法者一定期限內不得申請行政許可，應當屬于行政處罰，作出行政處罰決定書，可歸入資格罰類型。

四是關于責令停止行為。在法律、法規(guī)和規(guī)章中，作為行政處罰的責令停止行為與屬于責令改正的責令停止違法行為，由于用語近似、內容相近，容易被混淆，但在法理上是可以區(qū)分的。責令停止違法行為是責令違法者停止本不應作出的違法行為，沒有增加違法者的義務和負擔，因此不屬于行政處罰。本法第二十八條第一款規(guī)定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?！倍熈钔Ｖ剐袨槭秦熈钸`法者停止其相關合法行為，增加了違法者的義務和負擔，因此屬于行政處罰。以責令停止建設為例，核安全法規(guī)定未經(jīng)許可從事核設施建造活動的，責令停止建設。這里的建設行為未經(jīng)許可本身是違法的，因此責令停止建設屬于責令改正?！斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定，在圍填海工程中使用的填充材料不符合有關環(huán)境保護標準拒不改正的，責令停止建設。這里的建設行為本身是合法的，但由于建設過程中出現(xiàn)了違法行為而被責令停止建設，因此責令停止建設屬于責令停止行為類行政處罰。

五是關于責令作出行為。責令作出行為容易與責令改正中的責令恢復原狀混淆。兩者的區(qū)分標準也是以是否額外增加了當事人的不利負擔為界限。以責令補種為例，《公路安全保護條例》規(guī)定責令補種擅自更新采伐的林木，這里的責令補種是責令恢復原狀，沒有增加違法者的義務和負擔，因此屬于責令改正。森林法規(guī)定濫伐林木，責令補種5倍濫伐林木株數(shù)，這里的責令補種超出了恢復原狀的范圍，增加了違法者的義務和負擔，因此屬于行政處罰。

六是關于行政處罰與行政強制措施。在不少法律、法規(guī)和規(guī)章中，有些行政處罰與行政強制措施的名稱是相同或接近的，需要作出區(qū)分。如暫扣證照，道路交通安全法第一百一十條中規(guī)定執(zhí)行職務的交通警察認為應當對道路交通違法行為人給予暫扣或者吊銷機動車駕駛證處罰的，可以先予扣留機動車駕駛證。暫扣機動車駕駛證是行政處罰，先予扣留機動車駕駛證是行政強制措施。又如限制或者暫停部分業(yè)務，停止批準新增業(yè)務或者分支機構等。證券法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法在審慎監(jiān)管措施中規(guī)定了上述措施，其性質屬于行政強制措施，但不能因此就認為只要是這些名稱的行政行為，就一律是行政強制措施，或者創(chuàng)設為一類非行政處罰監(jiān)管措施。上述行政行為作為對違法行為的懲處手段，符合行政處罰性質的，就應當是行政處罰行為。