李亦綱 張媛 代博洋 高博偉

0 引言

近幾年，在全球變暖導(dǎo)致極端天氣災(zāi)害不斷加劇的背景下，我國(guó)山洪地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生頻次和造成損失的嚴(yán)重程度凸顯，這些災(zāi)害的發(fā)生不斷警示我們，不論從風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)到應(yīng)急準(zhǔn)備、處置，政府部門(mén)、社會(huì)民眾的差距都依然明顯。2021年的河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，山洪地質(zhì)災(zāi)害是造成人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失的重要原因，共導(dǎo)致251人遇難。其中僅發(fā)生在滎陽(yáng)市崔廟鎮(zhèn)王宗店村、海溝寨的山洪及其導(dǎo)致的崩塌、泥石流災(zāi)害，就導(dǎo)致43人遇難[1]。本文主要以鄭州“7·20”特大暴雨洪澇災(zāi)害中山洪地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的原因與過(guò)程、造成破壞和損失以及應(yīng)急工作中存在的突出問(wèn)題，分析討論防災(zāi)和應(yīng)急處置對(duì)策建議。

1 山洪地質(zhì)災(zāi)害及其破壞

山洪是典型的暴洪災(zāi)害，指山區(qū)溪溝中發(fā)生的暴漲洪水，具有突發(fā)性、水量集中流速大、沖刷破壞力強(qiáng)等特點(diǎn)。山洪的水流中挾帶泥沙甚至石塊等，它和它所誘發(fā)的泥石流、滑坡等現(xiàn)象常會(huì)造成人員傷亡，房屋毀壞、田地、道路和橋梁破壞等，甚至有可能導(dǎo)致水壩、山塘潰決，造成非常嚴(yán)重的危害，因此也稱為山洪地質(zhì)災(zāi)害[2]。2015年6月23日，杭州臨安市在一場(chǎng)短時(shí)暴雨中忽然遭遇山洪暴發(fā)。據(jù)官方通報(bào)，全市18個(gè)鎮(zhèn)中有5個(gè)鎮(zhèn)遭受不同程度的損失，近20000人直接受災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移人員4000人，倒塌房屋近百間，造成直接經(jīng)濟(jì)總損失近億元。2022年8月13日，四川省彭州市龍門(mén)山鎮(zhèn)龍漕溝發(fā)生山洪災(zāi)害，河道內(nèi)部分游客被卷入山洪，造成7人遇難、8人輕傷。2022年8月17日，青海省西寧市大通縣突發(fā)山洪災(zāi)害，并誘發(fā)泥石流，造成20余人遇難，青山鄉(xiāng)、青林鄉(xiāng)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個(gè)村1517戶6245人受災(zāi)。以上災(zāi)害案例表明，近些年我國(guó)山洪地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)在不斷加大，如何加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備并有效應(yīng)對(duì)，是擺在應(yīng)急管理部門(mén)和相關(guān)處置部門(mén)面前的重要課題。

2 鄭州“7·20”山洪地質(zhì)災(zāi)害及處置情況

2.1 山洪地質(zhì)災(zāi)害的總體情況

“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，鄭州西部山區(qū)鞏義、滎陽(yáng)、新密、登封4市的山洪溝、中小河流均發(fā)生洪水，漲勢(shì)兇猛，造成房屋建筑破壞及大量人員傷亡。山區(qū)4市中有44個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、144個(gè)村因?yàn)?zāi)遇難失蹤251人，其中直接因 山洪、中小河流洪水沖淹遇難失蹤156人，且時(shí)間高度集中在20日13時(shí)到15時(shí)，顯示了其突發(fā)性和破壞性。典型受災(zāi)區(qū)域包括滎陽(yáng)市崔廟鎮(zhèn)、鞏義市米河鎮(zhèn)，其中又以崔廟鎮(zhèn)的王宗店村、海溝寨遇難人員最為集中[1]。

王宗店村位于崔廟鎮(zhèn)西南部，四面環(huán)山。山洪造成王宗店村遇難失蹤 24 人，是鄭州市山丘區(qū) 4 個(gè)市遇難失蹤人數(shù)最多的村莊。而下游海溝寨遇難19人。遇難人員集中在山地丘陵向平原的過(guò)渡地帶，既具有孤立性或分散性，也具有空間群發(fā)性或集聚性。從后續(xù)的調(diào)查分析看，極端暴雨引發(fā)山洪和滑坡、公路路基壅水堰塞、邊坡坍塌壓埋房屋、泥石流沖擊等是造成人員傷亡和損失的主要原因[3]。遇難人員的散落分布給后續(xù)救援、搜尋工作帶來(lái)很大困難。此外，據(jù)當(dāng)?shù)卮迕穹从?，由于河道多年干涸，村民可能沒(méi)有正視洪水威脅的意識(shí)，洪水來(lái)臨前的轉(zhuǎn)移不充分，也是造成大量遇難的重要原因。

2.2 崔廟鎮(zhèn)王宗店村的處置情況

自2021年7月17日起，河南省遭受歷史罕見(jiàn)特大暴雨，因此鄭州市政府前期組織開(kāi)展了預(yù)警發(fā)布和人員轉(zhuǎn)移等工作。隨著降雨的不斷加劇，19日晚通知滎陽(yáng)疏散危險(xiǎn)區(qū)群眾，但實(shí)際情況并不理想。從現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研的情況看，由于長(zhǎng)期沒(méi)遇到山洪災(zāi)害，當(dāng)?shù)卮迕竦娘L(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，存在未轉(zhuǎn)移的情況。而且當(dāng)?shù)劓?zhèn)、村主要疏散的是地質(zhì)災(zāi)害較危險(xiǎn)區(qū)域和地勢(shì)較低區(qū)域的住戶，地勢(shì)較高區(qū)域的人并沒(méi)有轉(zhuǎn)移。20日中午，洪水迫近，村委曾再次組織緊急轉(zhuǎn)移，但由于通訊中斷，采取的是挨門(mén)挨戶通知的方式，一些村民并未及時(shí)得到通知。

7月20日下午，滎陽(yáng)市分管市領(lǐng)導(dǎo)多次與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)溝通搶險(xiǎn)救災(zāi)事宜，并趕往崔廟鎮(zhèn)靠前指揮，但途中因暴雨、崩塌受阻，同時(shí)調(diào)度消防大隊(duì)到王宗店開(kāi)展救援。河南省藍(lán)天救援隊(duì)接到求助電話后，調(diào)派平頂山對(duì)前往崔廟鎮(zhèn)。20日晚，滎陽(yáng)市分管市領(lǐng)導(dǎo)到大王宗店與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、藍(lán)天救援隊(duì)匯合，隨后安排道路、電力搶修，通過(guò)救援繩、皮劃艇轉(zhuǎn)移受困群眾，至7月22日，共轉(zhuǎn)移受困群眾200多人。王宗店村某村民因山洪泥石流的崩塌壓毀房屋，造成人員埋壓，并于20日晚發(fā)出求救信息，后續(xù)藍(lán)天救援隊(duì)21日救出一名女?huà)耄?2日找到另一遇難者遺體。

7月22日以后，為了盡快上報(bào)傷亡人數(shù)，當(dāng)?shù)卣e極組織開(kāi)展了遇難人員搜尋工作，但由于洪水巨大的瞬時(shí)沖移能力，遇難人員散落在下游行洪區(qū)域，或埋泥沙下，或在積水區(qū)域，甚至沖入下游水庫(kù)，給搜尋工作帶來(lái)很大困難。此外，當(dāng)?shù)厝藛T的流動(dòng)性問(wèn)題也給統(tǒng)計(jì)工作帶來(lái)不小的障礙。當(dāng)?shù)卣退丫攘α坷脽o(wú)人機(jī)、水上搜救機(jī)器人等開(kāi)展了不間斷的作業(yè)，至8月初才基本確定遇難人員名單和數(shù)量。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 政府部門(mén)應(yīng)對(duì)山洪地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，準(zhǔn)備不充分

鄭州特大暴雨災(zāi)害的發(fā)生有其極端天氣災(zāi)害背景下的偶發(fā)、突發(fā)特點(diǎn)，鄭州市部分處置相關(guān)部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，具體到山洪地質(zhì)災(zāi)害方面也是如此。特別是在常年干旱的情況下缺乏對(duì)重大暴雨洪澇災(zāi)害的警惕性，對(duì)全球氣候變暖背景下的極端氣象災(zāi)害多發(fā)性、危害性認(rèn)識(shí)不足。一些工作流于以開(kāi)會(huì)的方式傳達(dá)部署，反映出了應(yīng)急準(zhǔn)備工作不夠細(xì)致，不夠扎實(shí)。思想認(rèn)識(shí)上有天災(zāi)不可違的傾向，沒(méi)有及時(shí)開(kāi)展重大災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，沒(méi)有做好應(yīng)對(duì)超常規(guī)各種大災(zāi)巨災(zāi)的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備。對(duì)一線人員、裝備情況缺乏考慮，基層應(yīng)對(duì)能力薄弱，縣、鎮(zhèn)和村級(jí)相關(guān)責(zé)任人對(duì)山洪災(zāi)害沒(méi)有足夠重視，沒(méi)有把溪河洪水危險(xiǎn)區(qū)人員作為轉(zhuǎn)移重點(diǎn)，重要設(shè)施、危險(xiǎn)易發(fā)區(qū)沒(méi)有提前落實(shí)有效預(yù)防措施。

3.2 預(yù)案分級(jí)不一致、預(yù)警信息多頭發(fā)布，影響了應(yīng)急處置效率

氣象災(zāi)害預(yù)案、防汛預(yù)案中的分級(jí)響應(yīng)依據(jù)不同、分標(biāo)準(zhǔn)不同，容易造成響應(yīng)級(jí)別、預(yù)警級(jí)別不清，以及組織指揮上的混亂。預(yù)警信息多頭發(fā)布、多次高頻率發(fā)布，而且存在一定程度時(shí)滯，不僅民眾可能無(wú)所適從，政府部門(mén)也可能在預(yù)防和準(zhǔn)備方面認(rèn)識(shí)不同，不能有效的開(kāi)展準(zhǔn)備和避災(zāi)避險(xiǎn)。氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案中，暴雨的響應(yīng)和預(yù)警級(jí)別以暴雨天氣或降雨量為依據(jù)，防汛預(yù)案中以河道流量、洪水淹沒(méi)情況、重要河道洪水情況、水利工程險(xiǎn)情等作為主要依據(jù)，缺乏預(yù)見(jiàn)性，不能指導(dǎo)應(yīng)急準(zhǔn)備。在王宗店村的本地預(yù)案中，2021 年修訂預(yù)案時(shí)，村委會(huì)擅自刪除了劃定危險(xiǎn)區(qū)中的受溪河洪水威脅區(qū)域，減少應(yīng)轉(zhuǎn)人員 200多人，僅保留受地質(zhì)災(zāi)害威脅人員 12 人，客觀上造成了人員轉(zhuǎn)移的滯后[1][4][5]。

3.3 防汛物資儲(chǔ)備、救援力量預(yù)置不足，不能做到快速響應(yīng)

由于對(duì)特大暴雨造成危害的預(yù)見(jiàn)性不足，針對(duì)“7·20”特大暴雨災(zāi)害，鄭州市防汛物資儲(chǔ)備、救援力量?jī)?chǔ)備和預(yù)置方面存在不足，包括應(yīng)對(duì)具體內(nèi)澇的擋板、沙袋，甚至更可靠的擋水裝置，以及洪水、山洪搶險(xiǎn)搶修救援中所需的皮劃艇、沖鋒舟、個(gè)人救生裝備等都準(zhǔn)備不足。救援力量在重點(diǎn)內(nèi)澇、山洪發(fā)生區(qū)域沒(méi)有預(yù)置，面對(duì)衍生的崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，缺少必要的救災(zāi)機(jī)械支持。災(zāi)害多點(diǎn)發(fā)生，救援信息激增后，沒(méi)有考慮儲(chǔ)備一定力量用于后續(xù)突發(fā)急難險(xiǎn)重任務(wù)的救援，客觀上造成了救援的遲緩。

3.4 救援力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，無(wú)法形成合力開(kāi)展有效救援

此次災(zāi)害救援過(guò)程凸顯了在救援力量的協(xié)調(diào)方面，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直至村級(jí)的各級(jí)力量之間沒(méi)有有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，仍存在條塊切割、各管一攤，尤其是現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)方面。消防救援力量、志愿者隊(duì)伍、地方應(yīng)急處置隊(duì)伍等都是獨(dú)立的協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，作為地方領(lǐng)導(dǎo)和應(yīng)急管理部門(mén)，也很難把各類救援力量有效的統(tǒng)籌起來(lái)開(kāi)展救援工作，客觀上造成王宗店鎮(zhèn)地質(zhì)災(zāi)害埋壓人員的救援最終是由社會(huì)力量來(lái)完成的。此外，還要考慮大量社會(huì)力量、志愿者到達(dá)災(zāi)區(qū)后，如果沒(méi)有有效協(xié)調(diào)，還會(huì)發(fā)生救援扎堆、物資分發(fā)混亂等問(wèn)題。

3.5 社會(huì)公眾面對(duì)極端災(zāi)害的防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

此次暴雨災(zāi)害的傷亡情況說(shuō)明，公眾應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害性天氣的意識(shí)顯然需要提升。面對(duì)極端突發(fā)災(zāi)害的侵襲，人們沉溺于既往的經(jīng)驗(yàn)與習(xí)慣中判斷風(fēng)險(xiǎn)，而喪失了應(yīng)有的警惕之心[6]。盡管鄭州氣象局在20日下午16時(shí)前已輪番發(fā)布紅色預(yù)警，并在短視頻中科普何為“特大暴雨”，但公眾依然察而不覺(jué)。而在王宗店村，包括其他山洪地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生區(qū)域，由于長(zhǎng)期無(wú)水、河道干涸，村民基本沒(méi)有防備山洪的意識(shí)，有遇難人員就是在降雨后，駕車(chē)通過(guò)上游道路前往其他區(qū)域的過(guò)程中遇難。

4 防災(zāi)與應(yīng)急處置對(duì)策建議

雖然此次特大暴雨災(zāi)害歷史罕見(jiàn)，山洪地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的突然性和瞬時(shí)巨大破壞力是造成大量人員傷亡的客觀原因，但我們也要清楚的認(rèn)識(shí)到，如何轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹(shù)立底線思維，提升應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害的意識(shí)，加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制和隊(duì)伍建設(shè)，提升民眾防災(zāi)意識(shí)，也是亟待開(kāi)展的工作。

4.1 轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)加強(qiáng)非常規(guī)突發(fā)事件和極端災(zāi)害的應(yīng)對(duì)

要把未來(lái)防災(zāi)減災(zāi)工作的重點(diǎn)，尤其是國(guó)家、省級(jí)層面的重點(diǎn)放在非常規(guī)突發(fā)事件，包括極端災(zāi)害性天氣災(zāi)害，預(yù)案、隊(duì)伍、裝備物資保障等方面都要考慮響應(yīng)的建設(shè)。這是新時(shí)代我們國(guó)家基本具備應(yīng)對(duì)常規(guī)災(zāi)害能力的前提下，防災(zāi)和應(yīng)急工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，是一個(gè)新階段、新起點(diǎn)。這里所說(shuō)的非常規(guī)災(zāi)害或突發(fā)事件，并不代表實(shí)際意義上的偶發(fā)、不常發(fā)的災(zāi)害事件，這只是概率上的表述，實(shí)際有可能每年發(fā)生，或一年多次，包括：強(qiáng)降雨導(dǎo)致的暴雨洪澇災(zāi)害、局地龍卷風(fēng)、突發(fā)山洪地質(zhì)災(zāi)害等。

4.2 加強(qiáng)山洪地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急準(zhǔn)備

我國(guó)山洪地質(zhì)災(zāi)害的防治方面雖然起步較晚，但近10年來(lái)通過(guò)持續(xù)不斷的評(píng)估、監(jiān)測(cè)和防范處置，已經(jīng)取得了顯著成效，因?yàn)?zāi)遇難人數(shù)逐步下降。但近兩年的災(zāi)害發(fā)生情況表明，在極端天氣災(zāi)害的大背景下，對(duì)于重點(diǎn)地區(qū)要進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，明確重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)的分布，并有針對(duì)性的開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備。特別是對(duì)常年干旱少雨，洪災(zāi)弱發(fā)的區(qū)域，要加強(qiáng)預(yù)案編制，人員培訓(xùn)，救災(zāi)物資前置，做好搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍的事前部署，定期組織開(kāi)展演練，確保災(zāi)害發(fā)生后或預(yù)警信息發(fā)布后，快速組織人員轉(zhuǎn)移，并有效開(kāi)展人員受困營(yíng)救、基礎(chǔ)設(shè)施搶修等。

4.3 建立統(tǒng)一的、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的災(zāi)害預(yù)警、險(xiǎn)情接報(bào)和應(yīng)急處置機(jī)制

雖然山洪地質(zhì)災(zāi)害的突發(fā)性強(qiáng)，但主要因強(qiáng)降雨誘發(fā)，因此前期可開(kāi)展有效預(yù)警并組織人員轉(zhuǎn)移，減少人員傷亡。要在重點(diǎn)地區(qū)建立統(tǒng)一的、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的預(yù)警發(fā)布機(jī)制，包括建立河道上下游聯(lián)測(cè)聯(lián)防、信息共享和預(yù)警響應(yīng)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，遭遇強(qiáng)降雨時(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)位置的應(yīng)急值守，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，開(kāi)展破堤、破路、拆堵等，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，及時(shí)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)區(qū)人員。在現(xiàn)場(chǎng)處置方面，可以建立由一定部門(mén)、行業(yè)范圍的基層響應(yīng)人員按誰(shuí)先到、誰(shuí)指揮的原則，形成現(xiàn)場(chǎng)協(xié)同機(jī)制。同時(shí)建立不同層級(jí)的去中心化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免災(zāi)害集中爆發(fā)，協(xié)調(diào)中心線路受阻的情況下，無(wú)法得到有效救援。

4.4 引導(dǎo)民眾正確認(rèn)識(shí)災(zāi)后自救互救，提升防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)

與西方國(guó)家依靠基層自治，并自主應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故為主的模式不同，我國(guó)實(shí)際上是政府包攬的模式。這一方面體現(xiàn)了制度的優(yōu)越性，集中力量辦大事，但也客觀上形成了民眾對(duì)政府的依賴性。應(yīng)對(duì)一般性災(zāi)害，基本上還能應(yīng)付，一旦發(fā)生“7·20”這樣的特大暴雨災(zāi)害，政府的能力顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)突然暴發(fā)的大量險(xiǎn)情和救援需求。因此，從根本上避免這種政府疲于應(yīng)對(duì)，又容易被群眾詬病的局面，必須提升民眾災(zāi)害自救互救的能力，提升自覺(jué)防災(zāi)避險(xiǎn)的意識(shí)。當(dāng)突發(fā)災(zāi)情超出政府應(yīng)對(duì)能力的時(shí)候，要有耐心等待救援并先行開(kāi)展自救互救。防災(zāi)宣傳教育工作中，要加強(qiáng)對(duì)民眾自救互救意識(shí)的培養(yǎng)，使民眾能夠經(jīng)受一定等待時(shí)間，認(rèn)識(shí)到不是所有的災(zāi)情都能立即得到救援。

5 結(jié)語(yǔ)

本文主要基于河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報(bào)告及相關(guān)最新初步研究成果，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查了解的情況，分析了我國(guó)當(dāng)前山洪地質(zhì)災(zāi)害的主要特點(diǎn)、政府和民眾應(yīng)對(duì)中的主要問(wèn)題，并討論了初步的防災(zāi)和應(yīng)急處置對(duì)策建議。相關(guān)結(jié)論還比較初步，主要是就具體問(wèn)題的探討，不一定具有普遍意義。但總的來(lái)看，當(dāng)前不論是政府部門(mén)，還是社會(huì)民眾，應(yīng)對(duì)極端天氣災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)都有待加強(qiáng)。希望本文能推動(dòng)全球氣候變暖背景下，全社會(huì)防范應(yīng)對(duì)極端天氣災(zāi)害意識(shí)的提升，積極開(kāi)展相關(guān)災(zāi)害防范準(zhǔn)備和研究工作。