■ 付登鑫/黃增付/楊雨婷

（寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

糧食安全是國(guó)之大者。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，飯碗主要裝中國(guó)糧”。2022年中央一號(hào)文件亦提出要牢牢守住保障國(guó)家糧食安全底線。在國(guó)家宏觀政策的引導(dǎo)下，我國(guó)糧食產(chǎn)量已連續(xù)7年保持在1.3萬億斤以上。但作為一個(gè)發(fā)展中的人口大國(guó)，從中長(zhǎng)期來看，我國(guó)的糧食供給依然處于“緊平衡狀態(tài)”，因此不能放松糧食安全這根弦[1]。當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，紛亂復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)進(jìn)一步加劇了糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。在新冠肺炎疫情不斷蔓延和變異的背景下，不少糧食出口國(guó)出于自身利益考慮，減少甚至禁止本國(guó)糧食出口，導(dǎo)致全球糧食供應(yīng)鏈不暢[2]。同時(shí)，作為全球第一和第六大小麥出口國(guó)的俄羅斯和烏克蘭爆發(fā)武裝沖突，由于兩國(guó)在全球糧食出口市場(chǎng)中居重要地位，由此引發(fā)的國(guó)際糧食進(jìn)出口市場(chǎng)波動(dòng)、國(guó)際糧價(jià)上漲等問題對(duì)我國(guó)糧食進(jìn)口也產(chǎn)生了負(fù)面影響。國(guó)內(nèi)由于種糧比較收益偏低，疊加工商資本下鄉(xiāng)、土地流轉(zhuǎn)等因素影響，耕地“非糧化”問題日益突出。據(jù)測(cè)算，2018年我國(guó)耕地“非糧化”面積已達(dá)到5447萬公頃,占耕地總面積的32.29%[3]。嚴(yán)重的耕地“非糧化”問題直接導(dǎo)致我國(guó)的糧食種植面積大幅下降，僅2019年糧食種植面積就減少了97萬公頃[3]。耕地“非糧化”不僅會(huì)擠壓糧食生產(chǎn)空間，還可能造成不同程度的耕作層損失、耕地質(zhì)量下降，威脅國(guó)家糧食安全[4-5]。面對(duì)國(guó)際糧食進(jìn)出口市場(chǎng)的波動(dòng)和不確定性，我國(guó)只有落實(shí)確保國(guó)內(nèi)“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀才能有效解決14億人口的吃飯問題。因此，治理耕地“非糧化”在當(dāng)前形勢(shì)下具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 文獻(xiàn)述評(píng)與分析框架

1.1 文獻(xiàn)述評(píng)

隨著耕地“非糧化”問題凸顯，學(xué)界對(duì)“非糧化”成因和治理對(duì)策的研究日益增多。學(xué)界普遍認(rèn)為種糧成本上升、種糧比較收益偏低是“非糧化”形成的主要原因[6-8]。在其他影響因素方面，較高的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平[9]、農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)化水平[10]對(duì)農(nóng)戶“非糧化”選擇具有明顯的制約作用；土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模[11]、良好的金融信貸及金融等社會(huì)資本的可獲得性[12]也對(duì)“非糧化”具有一定的負(fù)向功能。而農(nóng)地租約不穩(wěn)定性[13]、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力規(guī)模轉(zhuǎn)移[14]、工商資本下鄉(xiāng)及土地流轉(zhuǎn)[15]與“非糧化”之間存在較高的正相關(guān)性；同時(shí)，農(nóng)戶分化[16]、家庭勞動(dòng)力資源稟賦[17]、耕地細(xì)碎化[18]、糧補(bǔ)政策不完善[19]也在很大程度上驅(qū)動(dòng)了農(nóng)民“非糧化”行為。此外，以耕地質(zhì)量、地形地貌、地理區(qū)位與交通基礎(chǔ)設(shè)施、村落類型等元素為代表的耕地自然環(huán)境也對(duì)耕地“非糧化”具有不可忽視的影響[20-23]。在對(duì)策研究方面，大部分學(xué)者提出可以通過政策和經(jīng)濟(jì)手段提高種糧利潤(rùn)，改變種糧收益偏低的局面。如提高種糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[24]、實(shí)施更加精準(zhǔn)的種糧補(bǔ)貼制度,讓真正的種糧主體能夠通過種糧獲得利潤(rùn)[25]。也有學(xué)者從法律角度提出建立“非糧權(quán)”交易制度,允許地區(qū)“非糧權(quán)”使用權(quán)流動(dòng)，讓種糧地區(qū)能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[19]。還有學(xué)者從制度建設(shè)角度探討“非糧化”治理，如建立“非糧化”預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)田監(jiān)管、規(guī)范農(nóng)地用途管制[26]，建立并完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系[27]，將糧食安全納入地方官員考核指標(biāo)等[28]。

現(xiàn)有研究對(duì)于深刻認(rèn)識(shí)“非糧化”問題、完善“非糧化”治理路徑具有一定的理論指導(dǎo)意義，但也存在一些的不足。首先，在研究視域上，多數(shù)研究聚焦于中西部糧食主產(chǎn)區(qū)或產(chǎn)糧大縣的“非糧化”治理，而對(duì)于東部發(fā)達(dá)省份糧食主產(chǎn)地的“非糧化”治理關(guān)注較少。雖然“非糧化”耕地主要分布在我國(guó)中南部和北部，但“非糧化”率較高的區(qū)域卻集中于新疆維吾爾自治區(qū)、貴州省及東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)[3]，而且隨著我國(guó)糧食生產(chǎn)重心的北移，南方地區(qū)“非糧化”傾向愈加明顯[29]。事實(shí)上，東部發(fā)達(dá)省份與中西部地區(qū)處于保障國(guó)家糧食安全的統(tǒng)一系統(tǒng)之中，在保障糧食安全方面擔(dān)負(fù)著保持一定自給率的任務(wù)，且東部發(fā)達(dá)省份在行政規(guī)制下的糧食保供行為與追求經(jīng)濟(jì)效益的市場(chǎng)配置和開發(fā)行為之間存在顯著張力，因此，探究東部發(fā)達(dá)省份“非糧化”治理邏輯和路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。其次，已有研究更加注重政策性規(guī)范，對(duì)于技術(shù)層面的探討不充分，如種糧補(bǔ)貼精準(zhǔn)化、建立“非糧權(quán)”交易制度等便是從政策規(guī)范角度來治理“非糧化”。盡管這些治理對(duì)策能夠強(qiáng)化“非糧化”的硬約束，但仍不利于全面、準(zhǔn)確地把握“非糧化”治理的內(nèi)在邏輯和治理路徑?；诖?，本文以浙江省臺(tái)州市臨海市杜橋鎮(zhèn)的“非糧化”治理為研究對(duì)象，從“行政控制—技術(shù)驅(qū)動(dòng)”視角分析該地區(qū)“非糧化”治理邏輯及其有效路徑，以期為包括東部發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的全國(guó) “非糧化”治理提供可借鑒的思路和經(jīng)驗(yàn)。

1.2 分析框架

本文構(gòu)建了“行政控制—技術(shù)驅(qū)動(dòng)”的分析框架（圖1），從行政控制和技術(shù)驅(qū)動(dòng)的雙重視角探討發(fā)達(dá)省份“非糧化”的治理邏輯及路徑。一方面，行政控制是從全局上把握糧食生產(chǎn)的總方向，具有外部強(qiáng)制力特征；另一方面，技術(shù)驅(qū)動(dòng)有助于促進(jìn)糧食生產(chǎn)效率提高，解決農(nóng)戶因種糧收益低而產(chǎn)生的“非糧化”沖動(dòng)，具有內(nèi)在自覺性特征。歸納而言，“行政控制—技術(shù)驅(qū)動(dòng)”的分析框架能夠更全面、立體地解析“非糧化”治理的基本邏輯及路徑。具體概念上，行政控制是指中央和各級(jí)地方政府通過制度設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行手段，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中，培養(yǎng)種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為新的種糧主體，避免耕地過度“非糧化”。根據(jù)實(shí)地調(diào)查總結(jié)，行政控制邏輯下的“非糧化”治理路徑包括“藏糧于地”“藏糧于農(nóng)”“藏糧于庫(kù)”“藏糧于險(xiǎn)”四個(gè)方面。而技術(shù)驅(qū)動(dòng)是指通過農(nóng)業(yè)技術(shù)在種糧各個(gè)環(huán)節(jié)的應(yīng)用，節(jié)約糧食生產(chǎn)中諸多環(huán)節(jié)的成本，提升種糧收益。技術(shù)驅(qū)動(dòng)邏輯在“非糧化”治理實(shí)踐中可概述為“藏糧于技”。

圖1 分析框架

2 案例基本情況

臺(tái)州市地處浙江省東部沿海，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。臺(tái)州市下轄的臨海市是產(chǎn)糧大市，2020年臨海市糧食播種面積居臺(tái)州市第二（表1），但其耕地“非糧化”率卻超過50%①資料來源：《2020年臨海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（臨海市人民政府，2021）。。杜橋鎮(zhèn)為臨海市重要的糧食生產(chǎn)基地，位于臨海市東部，地勢(shì)北高南低，南部為沖積平原，土壤肥沃。杜橋鎮(zhèn)的農(nóng)作物以水稻為主，大麥、小麥、西蘭花為輔，熟制為一年兩熟。全鎮(zhèn)耕地面積為74342畝，規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展較好；2020年，轄區(qū)種糧大戶達(dá)100戶，種植面積約57888畝，大戶戶均耕種土地578.88畝②資料來源：《杜橋鎮(zhèn)人民政府關(guān)于核實(shí)上報(bào)杜橋鎮(zhèn)2020年度規(guī)模種糧補(bǔ)貼面積的函》（杜政〔2020〕61號(hào)）。。

表1 2020年臺(tái)州市各縣（市、區(qū)）糧食及經(jīng)濟(jì)作物種植情況

在案例典型性方面，臺(tái)州市是浙江省重要的糧食主產(chǎn)地，2020年全市糧食播種面積為85.5千公頃，糧食產(chǎn)量為52.09萬噸，畝產(chǎn)406公斤，但“非糧化”率為57.3%，處于較高水平③《臺(tái)州市2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（臺(tái)州市統(tǒng)計(jì)局，2021）。。2017年以來，浙江省各級(jí)政府對(duì)耕地“非糧化”進(jìn)行了專項(xiàng)整治，出臺(tái)了多項(xiàng)政策④《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于制止糧食生產(chǎn)功能區(qū)“非糧化”的意見》（浙政辦發(fā)〔2017〕84號(hào)）、《浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、浙江省自然資源廳關(guān)于做好“十二五”以來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)估工作的通知》（浙農(nóng)田發(fā)〔2019〕8號(hào)）、《臨海市糧油生產(chǎn)補(bǔ)貼管理辦法》（臨農(nóng)〔2020〕122號(hào)）、《臨海市人民政府關(guān)于關(guān)于抓好2021年糧油生產(chǎn)保供工作的通知》（臨政發(fā)〔2021〕9號(hào)）、《臨海市糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于制止糧食生產(chǎn)功能區(qū)“非糧化”的意見》（臨糧區(qū)辦〔2021〕1號(hào)）。。其中，杜橋鎮(zhèn)在“非糧化”治理中效果較好。耕地“非糧化”整治前，杜橋鎮(zhèn)的農(nóng)戶種糧的積極性低，更偏向種植西蘭花等經(jīng)濟(jì)作物。隨著耕地“非糧化”治理政策的出臺(tái)，杜橋鎮(zhèn)的種糧主體能夠獲得額外的政府補(bǔ)貼，農(nóng)民種糧負(fù)擔(dān)降低，種糧意愿也隨之增強(qiáng)，“非糧化”現(xiàn)象得到有效遏制。故本文選取臺(tái)州市臨海市杜橋鎮(zhèn)作為主要研究對(duì)象。

3 發(fā)達(dá)省份糧食主產(chǎn)地耕地“非糧化”治理的邏輯及成效

3.1 行政控制：“非糧化”治理的政府邏輯

3.1.1 藏糧于地

“藏糧于地”的核心在于解決糧食增產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)問題，通過挖掘或保持土地潛能，提高耕地畝產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)糧食總量增收。在杜橋鎮(zhèn)，“藏糧于地”主要依托糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地整治項(xiàng)目來落實(shí)。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)為例，其保護(hù)手段涉及土地利用規(guī)劃、土地用途管制、土地審批、土地執(zhí)法、任務(wù)分解及考核等典型的行政手段。在政府規(guī)定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“糧功區(qū)”），要遵循“糧地糧用”原則，即經(jīng)營(yíng)主體不得改變糧功區(qū)的種糧屬性，并確保每年至少種植一季糧食作物⑤《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于制止糧食生產(chǎn)功能區(qū)的“非糧化”意見》（浙政辦發(fā)〔2017〕84號(hào)）。。對(duì)于改變糧功區(qū)土地用途、破壞耕地質(zhì)量的行為主體，取消其地力保護(hù)相關(guān)補(bǔ)貼并督促其盡快恢復(fù)糧功區(qū)的種糧屬性。在土地審批環(huán)節(jié)，原則上對(duì)糧功區(qū)的征地申請(qǐng)不予審批，確需征用的，由省政府相關(guān)部門對(duì)占補(bǔ)平衡方案進(jìn)行嚴(yán)格審查和考核。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的糧功區(qū)建設(shè)、管理責(zé)任，若糧功區(qū)內(nèi)耕地“非糧化”面積達(dá)到耕地總面積的20%，則對(duì)責(zé)任主體的相關(guān)政績(jī)考核行使一票否決權(quán)。杜橋鎮(zhèn)積極落實(shí)“藏糧于地”要求，有效保障了耕地的糧食生產(chǎn)功能。

3.1.2 藏糧于農(nóng)

在土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的背景下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是重要的種糧主體，其種糧積極性與耕地“非糧化”現(xiàn)象密切相關(guān)。作為理性經(jīng)濟(jì)人，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體受“什么投入少、收入高、見效快就種什么”的市場(chǎng)邏輯主導(dǎo)，熱衷于種植回報(bào)率高的經(jīng)濟(jì)作物而不愿種植收益低的糧食。因此，杜橋鎮(zhèn)積極落實(shí)種糧激勵(lì)機(jī)制及“非糧化”約束機(jī)制，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)行為。在杜橋鎮(zhèn)，規(guī)模較大的合作社經(jīng)營(yíng)面積可達(dá)500～600畝，由多個(gè)合作社組成的聯(lián)合社，經(jīng)營(yíng)面積更大。如杜橋鎮(zhèn)“沃土合作社”經(jīng)營(yíng)面積多達(dá)1.82萬畝，是當(dāng)?shù)氐湫偷穆?lián)合社。聯(lián)合社既有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益，又能克服土地細(xì)碎化的弊端，從而改善機(jī)械化耕作條件，降低人工成本。杜橋鎮(zhèn)根據(jù)臨海市種糧補(bǔ)貼規(guī)定制定了本地區(qū)糧食補(bǔ)貼政策，以種糧補(bǔ)貼、售糧補(bǔ)貼、收購(gòu)價(jià)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等激勵(lì)措施充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種糧積極性。在“藏糧于農(nóng)”政策引導(dǎo)下，杜橋鎮(zhèn)依靠各種惠農(nóng)資源扭轉(zhuǎn)了種糧不賺錢的不利局面，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以種糧盈利、愿意種糧。

3.1.3 藏糧于庫(kù)

糧食市場(chǎng)不穩(wěn)定、滯銷風(fēng)險(xiǎn)較大是影響農(nóng)戶種糧積極性的原因之一。為打消農(nóng)戶的這一顧慮，臨海市印發(fā)了《關(guān)于抓好2021年糧油生產(chǎn)保供工作的通知》，對(duì)糧食收購(gòu)主體、資金來源、收購(gòu)對(duì)象等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定以強(qiáng)化糧食收儲(chǔ)功能。通知要求地方儲(chǔ)備糧優(yōu)先向本市規(guī)模種糧主體訂購(gòu)，同時(shí)根據(jù)省定標(biāo)準(zhǔn)給予訂單獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)信用好、還貸能力強(qiáng)、按時(shí)交售訂單的種糧大戶支付糧食預(yù)購(gòu)定金；鼓勵(lì)具有糧食收購(gòu)資格的主體入市收購(gòu)，促進(jìn)糧食流通。針對(duì)當(dāng)?shù)亍霸绲?西蘭花”模式下早稻口感不佳、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱等問題，地方政府以1.34元/斤的價(jià)格統(tǒng)一收購(gòu)，并用于糧食儲(chǔ)備?！安丶Z于險(xiǎn)”發(fā)揮了政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控功能，將市場(chǎng)上剩余的糧食收購(gòu)儲(chǔ)藏起來以便將來應(yīng)急需要，既保護(hù)了農(nóng)戶的種糧積極性，又有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.1.4 藏糧于險(xiǎn)

糧食種植需要面對(duì)不可預(yù)測(cè)的災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)。因此，降低農(nóng)戶災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)激勵(lì)農(nóng)戶種糧具有關(guān)鍵作用。通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策降低由天災(zāi)導(dǎo)致的農(nóng)戶損失正是“藏糧于險(xiǎn)”的具體舉措。為穩(wěn)定種糧面積，杜橋鎮(zhèn)實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，憑借農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)補(bǔ)貼彌補(bǔ)農(nóng)戶因?yàn)?zāi)害造成的損失，強(qiáng)化農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在實(shí)施過程中，對(duì)水稻、小麥、大麥分別給予每畝1000元、600元、600元的保險(xiǎn)額度。在道義理性的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民追求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和風(fēng)險(xiǎn)最小化，而非短期經(jīng)濟(jì)利益。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度下，農(nóng)戶種糧符合道義理性原則，種植一定比例糧食有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化。2020年，杜橋鎮(zhèn)因兩次極端低溫天氣致農(nóng)作物嚴(yán)重減產(chǎn)，但得益于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，農(nóng)戶損失較小。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策對(duì)于化解農(nóng)戶種植風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定農(nóng)戶收益有重要作用。

3.2 技術(shù)驅(qū)動(dòng)：“非糧化”治理的農(nóng)戶邏輯

3.2.1 改良現(xiàn)有糧食品種，提升耕地畝產(chǎn)水平

糧食品種改良前，臺(tái)州市選用的水稻品種耐低溫性較差：只有氣溫達(dá)到12℃時(shí)，作物才能生長(zhǎng)發(fā)育，否則將會(huì)停止生長(zhǎng)。這對(duì)水稻播種時(shí)間、耕地復(fù)種指數(shù)和糧食產(chǎn)量等方面均帶來負(fù)面影響。為改變這一情況，杜橋鎮(zhèn)厲家村與臺(tái)州市農(nóng)科院合作，引進(jìn)并選育了更耐低溫的20種早粳稻品種。與原水稻品種相比，新選育的品種在10℃以下的氣溫中依然能夠生長(zhǎng)發(fā)育，從而使播種、收割時(shí)間前移，畝產(chǎn)提升。據(jù)估計(jì)，在投入同等勞動(dòng)力情況下，選育的早稻品種畝產(chǎn)提升了5%～10%。新品種的培育及推廣還推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐姆N植模式由“水稻+西蘭花”輪作轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸绲?晚稻+西蘭花”模式，促進(jìn)了土地的集約利用。通過優(yōu)良品種的培育和推廣，實(shí)現(xiàn)了耕地復(fù)種指數(shù)和糧食年產(chǎn)量的雙提高。土地利用效率及畝產(chǎn)的提高意味著農(nóng)民耕作單位面積產(chǎn)出的增加，助推了種植結(jié)構(gòu)“趨糧化”。

3.2.2 提高機(jī)械應(yīng)用水平，改善勞均耕作效率

隨著勞動(dòng)力成本的持續(xù)上漲，用工成本已成為制約種糧的重要因素，機(jī)械化替代人工成為應(yīng)對(duì)高昂用工成本的理性選擇。對(duì)此，浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)了《浙江省2021—2023年農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施意見》，鼓勵(lì)農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)機(jī)，減輕農(nóng)戶用工成本。根據(jù)實(shí)地調(diào)研資料，農(nóng)戶采購(gòu)用于播種、噴藥等用途的無人機(jī)，政府提供的補(bǔ)貼可達(dá)無人機(jī)售價(jià)的65%，地方政府還組織農(nóng)戶參加無人機(jī)使用的技術(shù)培訓(xùn)。無人機(jī)的應(yīng)用顯著提升了多個(gè)環(huán)節(jié)的耕作效率。播種環(huán)節(jié)中，1臺(tái)無人機(jī)1小時(shí)可播種面積達(dá)100多畝，而1個(gè)勞動(dòng)力1天僅可播種20～30畝；插秧環(huán)節(jié)中，平均每人1天能插1畝地，而機(jī)械化的效率可達(dá)人工的幾十倍；收割環(huán)節(jié)中，平均1人1天可收割1分田，同等時(shí)間收割機(jī)的工作量可達(dá)50畝。機(jī)械化的推廣應(yīng)用，可降低農(nóng)戶雇工成本和時(shí)間成本。

3.2.3 優(yōu)化組織管理體系，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力

糧食規(guī)模化經(jīng)營(yíng)受多種因素影響，其中規(guī)模效益是重要?jiǎng)恿ΑＲ?guī)?；?jīng)營(yíng)下，土地高度集中使得農(nóng)業(yè)機(jī)械利用效率更為充分，單位面積分?jǐn)偝杀尽⑦\(yùn)輸成本都能因規(guī)模優(yōu)勢(shì)而降低。為提高規(guī)模效益、整合資源，杜橋鎮(zhèn)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合起來組建了聯(lián)合社。相比于單個(gè)的合作社，聯(lián)合社合作化程度更高、分工更明確，面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府訂單時(shí)具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)。聯(lián)合社經(jīng)營(yíng)的耕地多位于當(dāng)?shù)厣儆械钠皆貐^(qū)，灌溉、排水便利，糧食種植的自然條件較好，機(jī)械化程度高。社員通過育秧、烘干、加工等環(huán)節(jié)的合作及產(chǎn)品展銷、農(nóng)機(jī)檢測(cè)、維修等方面的分工，成為利益共同體。共同體成員擁有的大型收割機(jī)、烘干機(jī)、冷庫(kù)等農(nóng)業(yè)設(shè)備可在共同體內(nèi)供成員共享或?qū)ν庾饨瑁龠M(jìn)共同體內(nèi)的資源高效利用。

3.3 “行政控制—技術(shù)驅(qū)動(dòng)”合力下“非糧化”治理成效

3.3.1 種糧面積穩(wěn)中有增

近年來，杜橋鎮(zhèn)糧食種植面積呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這是當(dāng)?shù)亍胺羌Z化”治理的直接成效。為完成糧食生產(chǎn)指標(biāo)，當(dāng)?shù)亻_展了基本農(nóng)田提標(biāo)改造、土地整治等工程，以增加耕地總量和提高土地產(chǎn)出率。根據(jù)當(dāng)?shù)卣ぷ鲌?bào)告，2020年杜橋鎮(zhèn)完成土地整治768畝，新增耕地330畝，且新增耕地主要用于糧食種植⑥杜橋鎮(zhèn)政府工作報(bào)告(2020年8月12日在杜橋鎮(zhèn)第十七屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議)[R].杜橋鎮(zhèn)人民政府，2020-01-13。。杜橋鎮(zhèn)2020年的早稻、晚稻種植面積分別達(dá)到2.7萬畝、1.37萬畝；至2021年，杜橋鎮(zhèn)早稻、晚稻播種面積分別增至3.1萬畝、2.4萬畝⑦臨海市人民政府關(guān)于抓好2021年糧油生產(chǎn)保供工作的通知[Z].臨海市人民政府，2021-04-21。。糧食種植面積的增加，能夠提升糧食作物在當(dāng)?shù)刈魑镏械谋壤?，顯著降低“非糧化”率。

3.3.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)提高

“非糧化”治理的實(shí)質(zhì)是想辦法解決種糧不賺錢這一核心問題。在“非糧化”治理過程中，政府通過給農(nóng)戶提供種糧補(bǔ)貼、購(gòu)買農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、政府訂單等方式補(bǔ)償農(nóng)戶種糧損失，種糧從原來的無利甚至虧損轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌颢@得微利的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。農(nóng)業(yè)科技在糧食生產(chǎn)中的應(yīng)用及推廣進(jìn)一步提升了種糧的經(jīng)濟(jì)效益，種糧的利潤(rùn)愈加可觀，從而使農(nóng)戶種糧的內(nèi)在動(dòng)力增強(qiáng)。政府、市場(chǎng)合力推動(dòng)糧食相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)則促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升了農(nóng)業(yè)附加值和回報(bào)率。

3.3.3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)良性循環(huán)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)原本是政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，旨在改善土壤肥力、灌溉條件等要素，保障種糧用地的底線。實(shí)踐中，種植大戶承包經(jīng)營(yíng)一定面積的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田并獲得盈利后，有更強(qiáng)的動(dòng)力保持經(jīng)營(yíng)規(guī)模甚至承包更多的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，從而推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)，鞏固耕地“非糧化”治理成果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年杜橋鎮(zhèn)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田3920畝，盡管有種糧的硬性要求，但農(nóng)戶承包意愿仍然較高⑧杜橋鎮(zhèn)2020年度工作總結(jié)[R].臨海市人民政府，2021-08-10。。

3.3.4 農(nóng)業(yè)制度改革成效顯著

土地產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)業(yè)制度改革的重要組成部分，它的實(shí)施放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快了土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中集中，一定程度上緩解了“無人種糧”的困境。杜橋鎮(zhèn)5年一簽的土地流轉(zhuǎn)合同，使得種植大戶有了較為穩(wěn)定的預(yù)期，能夠從土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中獲利并有足夠動(dòng)力續(xù)簽土地流轉(zhuǎn)合同，完成地區(qū)糧食生產(chǎn)指標(biāo)。“非糧化”治理中的農(nóng)田保護(hù)和整治活動(dòng)，客觀上加速了土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化了土地要素的資源配置，助推了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

4 發(fā)達(dá)省份糧食主產(chǎn)地耕地“非糧化”治理的經(jīng)驗(yàn)與推廣

4.1 “非糧化”治理的成功經(jīng)驗(yàn)

杜橋鎮(zhèn)耕地“非糧化”治理路徑中“藏糧于地”“藏糧于農(nóng)”“藏糧于庫(kù)”“藏糧于險(xiǎn)”“藏糧于技”的邏輯均有可取之處。具體體現(xiàn)在以下方面：第一，依托糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)確保糧食種植的面積底線；第二，優(yōu)渥的種糧補(bǔ)貼激發(fā)農(nóng)民的種糧動(dòng)力；第三，以政府訂單托底模式降低糧食滯銷風(fēng)險(xiǎn)；第四，對(duì)不同糧食作物實(shí)行差別化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障，引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)整糧食種植比例；第五，以農(nóng)技推廣和先進(jìn)設(shè)備應(yīng)用等手段降低糧食生產(chǎn)成本，提高種糧收入預(yù)期。綜合來看，杜橋鎮(zhèn)耕地“非糧化”治理的成功經(jīng)驗(yàn)主要包括以下三方面。

4.1.1 政府重視及執(zhí)行得當(dāng)，發(fā)揮治理主體正向功能

地方政府是耕地“非糧化”治理的主體，政府的重視程度及執(zhí)行力是影響“非糧化”治理成效的重要因素。浙江省及臺(tái)州市出臺(tái)了多項(xiàng)制止耕地“非糧化”的政策文件，并給予了充裕的地方財(cái)政支持。這些地方財(cái)政的補(bǔ)貼投入成為影響種糧主體決策的內(nèi)在因素。在基層政府層面，臨海市及杜橋鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力較強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保障糧食安全的關(guān)系有清醒的認(rèn)識(shí)，沒有因地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)而消極對(duì)待“非糧化”治理工作，而是廣泛動(dòng)員新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體種糧，將政策落實(shí)到村莊場(chǎng)域。

4.1.2 行政與技術(shù)手段結(jié)合，強(qiáng)化農(nóng)戶種糧的動(dòng)力支撐

杜橋鎮(zhèn)優(yōu)越的地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使得政府種糧目標(biāo)與農(nóng)戶盈利追求呈現(xiàn)出巨大張力。在這種情況下，單純依靠行政控制手段難以遏止市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的“非糧化”，需輔之以技術(shù)手段降低種糧成本，使農(nóng)戶能從種糧中獲利，從而激發(fā)農(nóng)戶種糧的內(nèi)生動(dòng)力。總之，“行政控制”以制度約束的方式保障了耕地種糧的總體方向，但缺乏持續(xù)動(dòng)力，難以強(qiáng)制農(nóng)戶長(zhǎng)期種糧。不過，“技術(shù)驅(qū)動(dòng)”以效率優(yōu)化的方式改善了種糧盈利空間。在二者有機(jī)融合下，農(nóng)戶種糧有了內(nèi)在動(dòng)力支撐。

4.1.3 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)合，構(gòu)建較好的社會(huì)組織基礎(chǔ)

杜橋鎮(zhèn)“非糧化”治理成功的另一重要原因在于擁有良好的社會(huì)組織基礎(chǔ)，即聯(lián)合社。杜橋鎮(zhèn)通過合作社聯(lián)合擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合社內(nèi)農(nóng)機(jī)設(shè)備共享、土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大、管理效率優(yōu)化，促進(jìn)了糧食規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，將相對(duì)分散的合作社組織起來，有利于改善面對(duì)政府談判時(shí)的弱勢(shì)地位，降低單一合作社與政府的談判成本及監(jiān)督成本，增加合作社承接政府訂單的優(yōu)勢(shì)。聯(lián)合社還因其規(guī)模優(yōu)勢(shì)，在享受農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、種糧補(bǔ)貼、糧食流通等方面也具有正面效應(yīng)。

值得注意的是，發(fā)達(dá)省份“非糧化”治理的成功經(jīng)驗(yàn)雖然具有可推廣價(jià)值，但主要適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在當(dāng)前的中西部地區(qū)可能暫時(shí)難以復(fù)制。主要原因在于發(fā)達(dá)省份地方政府財(cái)政充裕、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)發(fā)達(dá)、民間資本活躍等，這些“非糧化”治理支撐要素是中西部地區(qū)目前相對(duì)欠缺的。不過，隨著中西部、東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距縮小，發(fā)達(dá)省份“非糧化”治理的成功經(jīng)驗(yàn)也將在中西部地區(qū)得以推廣。

4.2 “非糧化”治理的政策推廣

4.2.1 落實(shí)耕地保護(hù)制度，保障糧食生產(chǎn)用地

為協(xié)調(diào)好耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的爭(zhēng)地矛盾，我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。因此，需要加強(qiáng)土地監(jiān)管，對(duì)于擅自改變土地用途的“非農(nóng)化”“非糧化”行為給予相應(yīng)懲處，尤其需要注重規(guī)范新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)行為，以保障糧食生產(chǎn)所需耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)條件。對(duì)于原有耕地保護(hù)制度的不足之處進(jìn)行完善，比如嚴(yán)格禁止耕地“非農(nóng)化”行為，明確糧地糧用原則。對(duì)一些地方以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)振興鄉(xiāng)村為由占用耕地、破壞耕地質(zhì)量的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正，并厘清糧食安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。

4.2.2 加大科技研發(fā)投入，促進(jìn)糧食生產(chǎn)提質(zhì)增效

科技的應(yīng)用對(duì)于驅(qū)動(dòng)農(nóng)戶“趨糧化”行為發(fā)揮了重要作用。鑒于此，應(yīng)當(dāng)高度重視糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的科技投入。首先，著重加大種子、農(nóng)業(yè)機(jī)械、化肥等方面的資金投入，研發(fā)畝產(chǎn)高、營(yíng)養(yǎng)價(jià)值全、耐性好的優(yōu)良品種；改進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械，研發(fā)靈活方便、節(jié)糧減損的小型農(nóng)機(jī)，培養(yǎng)本地農(nóng)機(jī)品牌；研發(fā)污染小、無公害、增產(chǎn)效果好的化肥產(chǎn)品。其次，加強(qiáng)與科研院所的合作，借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的科研優(yōu)勢(shì)建立科學(xué)的糧食安全指標(biāo)體系、改進(jìn)糧食加工技術(shù)、興辦產(chǎn)學(xué)研示范基地、開發(fā)種糧能手技能培訓(xùn)課程等。

4.2.3 完善種糧激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)動(dòng)力

農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性不高的根本原因在于內(nèi)在激勵(lì)不足，因此需要完善激勵(lì)機(jī)制以激發(fā)農(nóng)民種糧動(dòng)力。首先，應(yīng)注重種糧補(bǔ)貼投放的精確性，確保“誰種糧，誰受益”，補(bǔ)貼額度應(yīng)根據(jù)種糧規(guī)模的不同設(shè)置不同級(jí)別，種糧規(guī)模越大，補(bǔ)貼力度也就越大。其次，加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)和農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民機(jī)械化、信息化運(yùn)用水平。最后，完善農(nóng)田排灌工程及道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、暢通糧食銷售渠道、完善社會(huì)服務(wù)體系、建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，從多個(gè)層面降低農(nóng)民種糧成本，提升種糧收益。

4.2.4 優(yōu)化糧食儲(chǔ)備體系，提升糧食收儲(chǔ)能力

提升糧食儲(chǔ)備能力，需健全現(xiàn)有糧食儲(chǔ)備體系，主要從以下三個(gè)方面著手：第一，提高糧食儲(chǔ)備科技水平，以減少由于潮濕霉變、蟲害等原因?qū)е碌募Z食損耗；第二，完善現(xiàn)代物流建設(shè)和管理，暢通糧食供應(yīng)鏈和物流鏈；第三，完善糧食市場(chǎng)交易機(jī)制，尊重市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，當(dāng)市場(chǎng)需求不足時(shí)由政府收購(gòu)?fù)械?。這樣，既有利于糧食商品流通，推動(dòng)糧食運(yùn)輸、加工、配送產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立健全糧食市場(chǎng)；又有利于解決種糧大戶滯銷難題，降低農(nóng)戶種糧風(fēng)險(xiǎn)，使其預(yù)期收入相對(duì)穩(wěn)定。

4.2.5 健全風(fēng)險(xiǎn)防范體系，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)韌性

種糧收益與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)具有較大的關(guān)聯(lián)性，因此，健全風(fēng)險(xiǎn)防范體系對(duì)于提升農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力、增加收益具有重要意義。第一，加大對(duì)種糧行為的政策保險(xiǎn)支持，在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中逐步增加投保的糧食種類，支持力度向主糧的投保價(jià)格、理賠價(jià)格進(jìn)行傾斜；規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的合同約束力，維護(hù)種糧大戶的合法權(quán)益。第二，支持聯(lián)合社、專業(yè)合作社的發(fā)展，培養(yǎng)有發(fā)展前景的社會(huì)組織，強(qiáng)化社員合作分工，提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的韌性。