熊兮

（重慶市渝中區(qū)歷史文化街區(qū)管委會，重慶 400000）

0 引言

習(xí)近平總書記于2018 年在廣州考察時強調(diào)，城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。存量時代，位于核心區(qū)位的傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)是城市更新的重點區(qū)域，是城市歷史的重要載體，也是民眾對往昔生活想象的現(xiàn)實投影。從城市發(fā)展與滿足民眾精神文化的角度，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護利用的關(guān)系，是本階段城市發(fā)展的核心命題。重慶是國家歷史文化名城，擁有多個國家級、省市級歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)，近十年來傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)的改造方式從大拆大建轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔⒏隆保e累了許多改造經(jīng)驗，也留下不少遺憾。本文嘗試討論重慶風(fēng)貌區(qū)改造在風(fēng)貌缺失、業(yè)態(tài)同質(zhì)、土地保障、物業(yè)確權(quán)、政策支持等方面的困境，并提出對策建議。

1 重慶傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 基本情況

截至2021 年，重慶市政府共批準公布了31 處歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)。大部分風(fēng)貌區(qū)位處城市中心區(qū)，市井生活氣息濃厚，僅8 處位于城市建成區(qū)邊緣，自然環(huán)境優(yōu)越。風(fēng)貌區(qū)保護范圍大小不一，最大的南岸區(qū)南山-黃山傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)保護面積100.26hm2；最小的渝中區(qū)魯祖廟傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)保護面積2.81hm2?，F(xiàn)有及計劃推出的風(fēng)貌區(qū)項目共15 處，包括開街運營8處，建設(shè)中4 處，前期規(guī)劃中3 處。已開街運營的8 處風(fēng)貌區(qū)總體規(guī)模約80 萬m2，建設(shè)中、前期規(guī)劃中預(yù)計總規(guī)模不低于20 萬m2。

運營中的風(fēng)貌區(qū)圍繞文旅產(chǎn)業(yè)展開，業(yè)態(tài)以零售、餐飲、旅游為主。僅有重鋼、大田灣及勞動人民文化宮等極少部分先天功能明確、物業(yè)規(guī)模大的風(fēng)貌區(qū)繼續(xù)承擔、及引入文化、博物館、教育等功能。

1.2 建設(shè)模式

1.2.1 政府主導(dǎo)

由區(qū)級平臺公司自持，開展修繕、改造及運營工作，或以“EPC+O”形式引入市場主體，參與改造運營。如渝中區(qū)大禮堂傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)、馬鞍山片區(qū)、北碚區(qū)金剛碑歷史文化街區(qū)，皆由區(qū)級平臺公司自持，并引入市場建設(shè)、運營主體。南岸區(qū)慈云寺-米市街-龍門浩歷史文化街區(qū)中，米市街-龍門浩片區(qū)則全由南岸區(qū)政府全額投資打造。

1.2.2 市場主導(dǎo)

市場主導(dǎo)體現(xiàn)在以下兩個方面：①土地征收并拆除整理后，整體出讓給市場公司，如渝中區(qū)十八梯、白象街、湖廣會館；②由業(yè)主自投或者引入其他股東共同建設(shè)運營。此類模式多存在于工業(yè)遺址類風(fēng)貌區(qū)，比如江津區(qū)際華三五三九制鞋廠傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)。

2 重慶傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)發(fā)展問題

重慶地區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)發(fā)展存在以下問題。

（1）建筑風(fēng)貌與業(yè)態(tài)方面，“假古董”取代“真街巷”，現(xiàn)已開街的風(fēng)貌區(qū)中過半為拆除重建“假古董”，原生煙火氣盡失，市民批判度較高。局部突破風(fēng)貌管控，修繕改造的項目中存在個別建筑長胖長高，建筑風(fēng)格、材料、顏色等元素與所處風(fēng)貌區(qū)環(huán)境不符的情況。業(yè)態(tài)同質(zhì)化低端化嚴重。風(fēng)貌區(qū)業(yè)態(tài)主要集中在餐飲零售、傳統(tǒng)旅游，缺少高附加值產(chǎn)業(yè)和社會公共功能植入。

（2）土地供應(yīng)與使用方面，區(qū)政府征收投入大、收益可持續(xù)性低。區(qū)政府征收再整體出讓的土地供應(yīng)模式雖然資金回籠快但無法控制更新效果。區(qū)級平臺公司自持的風(fēng)貌區(qū)又存在前期投入過多，后期回報少、回報慢的問題。區(qū)級平臺公司沒有風(fēng)貌區(qū)整體土地使用權(quán)。平臺公司僅有征收房屋確權(quán)后房屋基地范圍內(nèi)的土地權(quán)屬，未取得整個風(fēng)貌區(qū)的全部國有土地使用權(quán)，導(dǎo)致修繕和利用過程中，難以統(tǒng)籌優(yōu)化建筑布局，提升片區(qū)整體物業(yè)承載能力。

（3）政策保障與手續(xù)方面，現(xiàn)狀建筑無法確權(quán)，部分因征收注銷或歷史上違搭違建等原因被視為不予認定的非產(chǎn)權(quán)房屋面積，雖為風(fēng)貌區(qū)內(nèi)征而不拆的現(xiàn)狀保留建筑，修繕后難以辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，風(fēng)貌區(qū)建設(shè)修繕主體的投資權(quán)益得不到有效保障。缺少消防驗收支撐條例，風(fēng)貌區(qū)多為建筑密度較高的山地城鎮(zhèn)居住群落，按照風(fēng)貌保護要求修繕后的消防條件仍舊難以達到現(xiàn)行消防要求。當前，尚未形成風(fēng)貌區(qū)定制消防標準，消防設(shè)計審查成為項目實施推進中的重要堵點。房屋性質(zhì)無法支撐新入駐業(yè)態(tài)，征而不拆的建筑多為住宅性質(zhì)，修繕后優(yōu)化使用功能存在改變房屋性質(zhì)的現(xiàn)實情況，如用于餐飲、民宿、圖書館等，房屋使用性質(zhì)與規(guī)劃許可的不一致導(dǎo)致房屋驗收困難，優(yōu)質(zhì)商戶招商困難，商戶也難以按照正常手續(xù)辦理工商營業(yè)執(zhí)照。

3 案例借鑒

3.1 廣州恩寧路歷史文化街區(qū)（永慶坊）更新案例

恩寧路歷史文化街區(qū)保護范圍共16hm2，是廣州市26 個歷史文化街區(qū)之一。永慶坊分為一、二期，一期占地面積0.78hm2，建設(shè)規(guī)模約7800m2，采用修舊如舊的更新模式逐棟修繕現(xiàn)狀建筑。二期占地面積11.37hm2，建設(shè)規(guī)模約7.2 萬m2，修繕、復(fù)建各半，其改造具有以下特點。

（1）更新改造模式。永慶坊采用BOT 模式，由荔灣區(qū)政府主導(dǎo)，原住民團體參與，萬科集團中標改造運營，經(jīng)營期滿后交回政府。政府方面，市-區(qū)-社區(qū)聯(lián)動，市級層面出臺《廣州市城市更新辦法》《廣州市舊城鎮(zhèn)更新設(shè)施辦法》明確微改造手段，并由市更新局項目立項；區(qū)級層面由荔灣區(qū)政府作為責(zé)任主體開展居民安置工作，印發(fā)改造業(yè)態(tài)導(dǎo)則，荔灣區(qū)更新局組織更新實施；街道社區(qū)配合區(qū)政府工作[1]。

（2）機構(gòu)與政策支持。以備案制度替代規(guī)劃許可。荔灣區(qū)政府針對永慶坊片區(qū)內(nèi)已完成征收補償工作，產(chǎn)權(quán)歸區(qū)有的房屋出臺了《永慶片區(qū)微改造建設(shè)導(dǎo)則》，對房屋改造設(shè)計方案編制、報備、驗收管理等程序進行規(guī)定，對滿足規(guī)劃要求并符合建設(shè)導(dǎo)則的以備案制度代替規(guī)劃許可。以街道備案辦理經(jīng)營許可。荔灣區(qū)政府出臺《永慶片區(qū)微改造社區(qū)業(yè)態(tài)控制導(dǎo)則》，對片區(qū)內(nèi)的業(yè)態(tài)進行規(guī)定和應(yīng)導(dǎo)，并提出房屋消防規(guī)范和用途變更等相關(guān)程序。政府部門做到方案、施工圖、實施階段全把關(guān)。市更新局與區(qū)政府共同組織會審建設(shè)改造方案，區(qū)政府審定改造設(shè)計圖，區(qū)住建委出具同意施工函，區(qū)各職能部門開展施工和過程見過，建設(shè)單位應(yīng)在以上階段分別進行相關(guān)匯報并提供第三方報告。

（3）新型業(yè)態(tài)培育。一期主要注入辦公、商業(yè)、教育3 類業(yè)態(tài)，引入60 余家商戶，目前商鋪出租率約95%，辦公入住率過半，帶動片區(qū)內(nèi)物業(yè)租金上漲2～5 倍，日客流量平均7500 人。二期定位為廣州西關(guān)歷史文化創(chuàng)意街區(qū)，設(shè)置創(chuàng)意辦公區(qū)、餐飲酒吧、時尚商業(yè)、精品民宿、文化及演藝空間，同時保留部分居住功能。

（4）小結(jié)。廣州市區(qū)兩級的政策辦法與行政支持，讓恩寧路歷史文化街區(qū)的整個更新改造過程做到有法可依、有據(jù)可查、有規(guī)可守，讓市場更新主體放心大膽去建設(shè)和運營，培育出業(yè)態(tài)新穎多樣的街區(qū)新風(fēng)貌[2]。

3.2 深圳南頭古城更新案例

南頭古城位于深圳市南山區(qū)，原為城中村，后被認定為深圳十大特色文化街區(qū)之一。南頭古城占地面積約7hm2，更新改造建筑規(guī)模約9.2 萬m2，包括4 萬m2民居和1 萬m2老舊廠房，其改造具有以下特點。

（1）更新改造模式。南頭古城采用“政府主導(dǎo)，企業(yè)實施”EPC+O 模式，實行統(tǒng)一回租建筑改造運營策略。深圳南山區(qū)政府負責(zé)完成城中村統(tǒng)一租賃15—20 年，和公共部分市政基礎(chǔ)設(shè)施、樓宇外立面、景觀園林、公共配套設(shè)施、公益性展館等建設(shè)和提升。由深圳萬科、深匯通投資控股有限公司（區(qū)級平臺公司）、南頭城實業(yè)股份有限公司（村股份公司）共同組成的運營公司負責(zé)室內(nèi)部分投資改造和運營[3]。

（2）機構(gòu)與政策支持。建立市區(qū)聯(lián)動、以區(qū)為主的工作機制。在全市層面統(tǒng)籌指導(dǎo)，各區(qū)政府組織實施，各職能部門配合，總體形成條塊結(jié)合、高效有力的工作推進機制。解套片區(qū)物業(yè)面積優(yōu)化。遵循“總量指標不減少，功能布局更合理”的原則，做好總量占補平衡，對綜合整治分區(qū)空間范圍進行調(diào)整。支持房屋確權(quán)。由政府對城中村內(nèi)產(chǎn)權(quán)手續(xù)不完善、但經(jīng)濟關(guān)系已理順的城中村居住用房進行統(tǒng)租并實施綜合整治類更新，納入政策性住房保障體系進行統(tǒng)籌管理。

（3）房屋功能轉(zhuǎn)換。改造2 萬方創(chuàng)意辦公空間。更新廢棄工廠作為古城科技和技術(shù)結(jié)合的孵化平臺，引入創(chuàng)意公司、工作室、商業(yè)及各類活動展覽。將古城“中央公園”周邊居民樓改造為共享辦公和小型工作室。改造提升原城中村出租屋。對古城內(nèi)80 多棟房屋進行整體或局部的改造，總計提供1400 余間青年長租公寓。引入物業(yè)管理系統(tǒng)，為新居民提供優(yōu)質(zhì)的租住空間和一體化的社區(qū)服務(wù)。

（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育。按照古鎮(zhèn)功能區(qū)劃分，引入餐飲、特色零售、文創(chuàng)空間、辦公展覽等多元業(yè)態(tài)，其中產(chǎn)業(yè)區(qū)涵蓋研發(fā)、生產(chǎn)、生活、娛樂為一體的多元載體，打造出產(chǎn)商深度融合、社區(qū)共享、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)生態(tài)的文創(chuàng)社區(qū)。

（5）小結(jié)。南頭古城利用城中村物業(yè)確權(quán)、總量占補平衡優(yōu)化的方式，一方面釋放更多物業(yè)空間，增加可經(jīng)營、利用面積，一方面促進空間根據(jù)業(yè)態(tài)需求重新調(diào)整大小，增加對市場的適應(yīng)度和吸引力。

4 風(fēng)貌區(qū)發(fā)展建議

4.1 推廣“微更新”改造模式

加快傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)保護規(guī)劃編制進度，加強保護規(guī)劃執(zhí)法力度，保護修繕好文保單位、歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑及風(fēng)貌區(qū)范圍內(nèi)的其他建筑和歷史環(huán)境要素。不急功近利，不大拆大建，真正做到，文明傳承、文化延續(xù)，突出地方特色，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

4.2 差異化定位風(fēng)貌區(qū)發(fā)展方向

差異化定位采取以下措施。

（1）在市級層面定調(diào)風(fēng)貌區(qū)、歷史街區(qū)更新方向，區(qū)級層面根據(jù)風(fēng)貌區(qū)資源稟賦和所處區(qū)位，全盤統(tǒng)籌明確各個風(fēng)貌區(qū)發(fā)展側(cè)重點。

（2）協(xié)同多個風(fēng)貌區(qū)合力發(fā)展，以渝中區(qū)為例，該區(qū)存在單個風(fēng)貌區(qū)面積較小，風(fēng)貌區(qū)密集分布的特點，可以聯(lián)合多個風(fēng)貌區(qū)共同塑造片區(qū)名片，以標桿項目帶動片區(qū)整體更新發(fā)展，如，十八梯-白象街片區(qū)。

4.3 打造業(yè)態(tài)與功能多樣性

打造業(yè)態(tài)功能的多樣性，可采取以下措施。

（1）培育高附加值產(chǎn)業(yè)，不局限于文旅業(yè)態(tài)，利用風(fēng)貌區(qū)特色物業(yè)空間，培育細分領(lǐng)域交易與拍賣、新型金融、新型專業(yè)市場等高附加值產(chǎn)業(yè)。

（2）植入社會公共功能，積極鼓勵風(fēng)貌區(qū)為所屬街道、社區(qū)提供公共活動空間與設(shè)施，文化體育設(shè)施等。

（3）制定風(fēng)貌區(qū)發(fā)展正面/負面清單結(jié)合街區(qū)特色、保護要求、物業(yè)承載能力，制定符合發(fā)展需求的業(yè)態(tài)引導(dǎo)清單，并適當優(yōu)化物業(yè)載體結(jié)構(gòu)以承接功能。

4.4 制定風(fēng)貌區(qū)專項政策

（1）明確土地出讓和劃撥政策，保障房屋產(chǎn)權(quán)。呼吁市級層面出臺土地政策，支持歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)用地納入?yún)^(qū)級平臺公司名下，轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)政府自持資產(chǎn)，對征而不拆的保留建筑依據(jù)實際情況選擇辦理轉(zhuǎn)移登記或者首次登記，或在保留建筑分期竣工驗收后辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記。

（2）因地制宜制定風(fēng)貌區(qū)消防部門聯(lián)合審查制度。由行業(yè)主管部門區(qū)住建委牽頭，組織區(qū)規(guī)資局、區(qū)城管局、消防支隊、區(qū)應(yīng)急局等部門對項目消防提升實施方案一次性提出審查意見。牽頭部門根據(jù)通過審查的實施方案出具批復(fù)文件，作為項目審批及監(jiān)管依據(jù)。

（3）定制配套證照辦理手續(xù)。根據(jù)《重慶市城市更新管理辦法》關(guān)于鼓勵利用存量土地房屋轉(zhuǎn)型發(fā)展文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老、科技創(chuàng)新等政府扶持產(chǎn)業(yè)的政策，建議在符合規(guī)劃管控要求，保障房屋結(jié)構(gòu)、消防安全的前提下，風(fēng)貌區(qū)核心保護區(qū)和建設(shè)控制地帶內(nèi)建筑鼓勵開展多功能使用，由所屬街道出具場地使用證明，無須規(guī)資批復(fù)同意。

5 結(jié)語

十八梯的拆遷開啟了重慶中心城區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)的更新改造，多個風(fēng)貌區(qū)在實踐中探索更新辦法，更新成果面對市民關(guān)于傳統(tǒng)風(fēng)貌缺失、煙火氣消失、業(yè)態(tài)同質(zhì)化嚴重的批評，更新過程中面臨缺乏土地保障、現(xiàn)狀物業(yè)難以確權(quán)、缺少政策支持等問題。本文認為，應(yīng)拋棄大拆大建改造模式，按照最大程度保護的原則，采用“微更新”模式，政府層面應(yīng)引導(dǎo)風(fēng)貌區(qū)差異化定位，培育非文旅類新型業(yè)態(tài)，在政策保障方面，研究風(fēng)貌區(qū)土地劃撥/出讓新模式，以土地保障物業(yè)確權(quán)，形成針對消防驗收、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、證照辦理的專項制度和體系化的支撐辦法，服務(wù)風(fēng)貌區(qū)發(fā)展。