■文／路錦非

中央全面深化改革委員會已審議通過《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，強調(diào)發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，我國個人養(yǎng)老金大發(fā)展的時代已經(jīng)到來。發(fā)展個人養(yǎng)老金的背景、緣由、機制是什么？有什么重點問題？該怎么發(fā)展？這些都是社會各界關(guān)心的熱點問題。

我國養(yǎng)老保障體系發(fā)展之路

隨著全球人口老齡化趨勢的加速發(fā)展，世界銀行提出的三支柱養(yǎng)老金理念逐漸達成全球共識。第一支柱由政府主導(dǎo)，是體現(xiàn)國家責(zé)任的基本養(yǎng)老金；第二支柱由雇主發(fā)起，提供員工養(yǎng)老金福利；第三支柱由個人自主參與，體現(xiàn)個人養(yǎng)老責(zé)任。至此，國家養(yǎng)老金體系由政府、雇主和個人三個責(zé)任主體共同發(fā)起和建設(shè)。自20 世紀(jì)80 年代以來，三支柱養(yǎng)老金體系此消彼長的運營機制逐漸成熟，由此克服了單一養(yǎng)老金計劃的自身風(fēng)險，適度保持了國民養(yǎng)老金的充足性。

1991 年我國建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，并于1997 年形成全國統(tǒng)一制度，這是我國改革開放以來建立時間最長、發(fā)展較完善的養(yǎng)老保障制度。2004 年建立第二支柱的企業(yè)年金制度。2009 年建立新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度，2010 年建立城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度，2014 年新農(nóng)保和城居保合并成為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2015 年我國機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并軌，同時建立面向機關(guān)事業(yè)單位職工的職業(yè)年金制度。2018 年開始個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。2021 年通過《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，“個人養(yǎng)老金”正式推出。

2018 年4 月，財政部、稅務(wù)總局、人社部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22 號），試點地區(qū)包括上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)。我國面向個人責(zé)任的第三支柱養(yǎng)老金制度終于破冰。2021 年12月，中央深改委通過《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，標(biāo)志著包括政府、雇主和個人三方責(zé)任分擔(dān)的多支柱養(yǎng)老金制度體系，歷經(jīng)多年努力終于架構(gòu)完整，具有重要的里程碑意義。

個人養(yǎng)老金制度亟需建立和發(fā)展

多支柱養(yǎng)老金體系的發(fā)展有其內(nèi)在的規(guī)律性。就我國而言，建立和發(fā)展個人養(yǎng)老金制度則更為迫切。

首先，我國人口老齡化進程加速，養(yǎng)老成為社會治理的戰(zhàn)略性問題。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示我國65 歲以上人口占比已達13.5%，已接近深度老齡化標(biāo)準(zhǔn)（14%）；人口預(yù)期壽命大幅度提高，退休后預(yù)期余壽明顯延長，養(yǎng)老財務(wù)可持續(xù)問題日益嚴(yán)峻。

其次，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇過低，難以體面養(yǎng)老。我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險為除城鎮(zhèn)職工之外的城鄉(xiāng)居民提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但城鄉(xiāng)居保的待遇僅為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的十分之一左右。

第三，第二支柱的補充養(yǎng)老保險是疊加保障，并未擴大覆蓋人群。第二支柱以雇主為主導(dǎo)建立，且需在已經(jīng)參加基本養(yǎng)老保險并履行繳費義務(wù)之后才能建立參加。這意味著第二支柱養(yǎng)老金，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，是對部分已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人員的疊加保障，并未擴大養(yǎng)老保障的人群覆蓋面。2020 年末，僅6100 萬城鎮(zhèn)職工擁有第二支柱的養(yǎng)老保障，只占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人員的19%。即絕大多數(shù)城鎮(zhèn)職工并未擁有第二支柱的養(yǎng)老保障。

綜上，我國7.5 億就業(yè)人員中，僅有6100 萬左右的城鎮(zhèn)職工同時擁有第一和第二支柱養(yǎng)老保障，3.8 億城鄉(xiāng)居民僅有第一支柱養(yǎng)老保險，因待遇過低而無法承擔(dān)養(yǎng)老職能，同時還有相當(dāng)規(guī)模的就業(yè)人員沒有任何形式的養(yǎng)老保障，完全暴露在年老風(fēng)險當(dāng)中。在我國人口加速老化的進程中，僅依靠第一和第二支柱難以為全體國民提供周全的養(yǎng)老保障，必須設(shè)計制度化的個人養(yǎng)老金儲備途徑。

稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險存在的問題

2018 年5 月，我國開始試點個人養(yǎng)老金計劃，首先從個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險開始嘗試。試點3 年來，個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)不足5 萬，發(fā)展遠遠落后于制度預(yù)期。

我國人口老齡化發(fā)展趨勢、基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)壓力、已有制度覆蓋面的有限性和制度化養(yǎng)老金待遇水平有限等，均要求我國在第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金制度之外，大力發(fā)展面向不特定人群的個人養(yǎng)老金制度。

筆者分析主要原因如下：

一是理論研究與國民宣傳教育不足，民眾對該政策的關(guān)注不夠多、理解不夠深。

二是尚未建立起個人養(yǎng)老金公共服務(wù)平臺。個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老險試點采用的是保險信息平臺，并不具有與其他金融產(chǎn)品如基金、證券、信托等的兼容特性。

三是產(chǎn)品制模式大大限制了個人養(yǎng)老金的靈活性。試點以商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品為基本運行模式，個人只有通過購買某商業(yè)機構(gòu)的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品才能參與。但產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換、養(yǎng)老金投資組合的構(gòu)建、投資標(biāo)的搭配和調(diào)整都無從談起。

四是試點政策的稅優(yōu)幅度太低且具有效應(yīng)遞減趨勢。個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險實施稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)為：min{6%,1000}/月或者min{6%,12000}/年，稅前抵免比例標(biāo)準(zhǔn)偏低，繳費15－30 年前提下個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險能夠提供的收益水平在2.5%－4.8%之間，且隨著積累時間的推移，個人養(yǎng)老金的貢獻率占比逐漸下降，在制度設(shè)計上缺乏長期的吸引力。

五是試點產(chǎn)品投資收益偏低，相比其他投資產(chǎn)品缺乏吸引力。由于商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品需要符合商業(yè)險監(jiān)管規(guī)則，產(chǎn)品的收益率在3.5%左右，相比其他品類投資缺乏吸引力。

六是流程繁雜不利于參保和長期投資管理。投保人在確定投保公司及產(chǎn)品后，需要到相關(guān)平臺完成登記、激活、賬戶校驗、納稅信息填報、下載免稅憑證、交單位匯總信息完成個稅代扣代繳等一系列復(fù)雜的流程手續(xù)。參與單位、個人和保險公司均有多次交互往來，流程過于繁雜，給投保者個人及其單位人事部門增加了工作量。復(fù)雜流程阻礙了試點方案的迅速推行，單位人事工作人員并不愿意增加額外的工作量，沒有動力對該項工作進行積極宣傳、推進，很多單位并不向員工宣傳也不鼓勵職工購買第三支柱養(yǎng)老金。這是試點推進的效果低于預(yù)期的部分原因。

一矢中的 助力個人養(yǎng)老金制度發(fā)展

我國人口老齡化發(fā)展趨勢、基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)壓力、已有制度覆蓋面的有限性和制度化養(yǎng)老金待遇水平有限等，均要求我國在第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金制度之外，大力發(fā)展面向不特定人群的個人養(yǎng)老金制度。

實施普遍且有效的宣傳教育和引導(dǎo)，喚醒個人的養(yǎng)老責(zé)任。通過宣傳教育推廣，培育國民的養(yǎng)老金意識與管理責(zé)任，包括個人養(yǎng)老規(guī)劃的基本知識、養(yǎng)老金產(chǎn)品知識、養(yǎng)老金投資風(fēng)險與收益的構(gòu)成與識別、穩(wěn)健投資理念的養(yǎng)成等等。對個人養(yǎng)老金政策的宣傳普及，可喚醒個人養(yǎng)老責(zé)任，讓個人養(yǎng)老金改革深入人心，有力促進制度順利推行。

改革產(chǎn)品制為賬戶制。建設(shè)公共養(yǎng)老金服務(wù)平臺，為每個符合條件的公民建立基于個人身份信息的專有賬戶，用于存儲養(yǎng)老專用資金，能夠方便選擇不同品類的養(yǎng)老金產(chǎn)品并構(gòu)建科學(xué)的投資組合。由政府監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管安全運營，確保個人養(yǎng)老金長期投資管理安全。同時，賬戶制模式亦為未來打通第一、二、三支柱個人賬戶養(yǎng)老金的深度改革做好準(zhǔn)備。

提高稅收優(yōu)惠幅度，實施浮動或與消費水平掛鉤的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)。目前稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)偏低缺乏吸引力，建議提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)。此外，較低封頂線政策導(dǎo)致個人養(yǎng)老金的貢獻率隨時間推移反而逐漸弱化，與制度設(shè)計初衷相違背。我國經(jīng)濟仍處于快速發(fā)展期，物價變動較為劇烈，上限標(biāo)準(zhǔn)宜采取浮動比例標(biāo)準(zhǔn)并與消費水平掛鉤的做法，滿足個人退休生活所需。

簡化申報辦理流程，讓老百姓看得明白、搞得懂、好操作。引入科學(xué)的養(yǎng)老金資產(chǎn)管理技術(shù)，科學(xué)管理養(yǎng)老金長期資產(chǎn)，形成合理的、收益風(fēng)險匹配的資產(chǎn)組合，并隨個人年齡風(fēng)險特征的變化而改變，最大限度貼合個人財務(wù)生命周期特征，實現(xiàn)養(yǎng)老金資產(chǎn)長期穩(wěn)健增值。

個人養(yǎng)老金制度對于我國來說，已經(jīng)是箭在弦上，不得不發(fā)。但是，若要一矢中的仍然需要一系列政策推動實施，還需彎弓助力第三支柱個人養(yǎng)老金制度大發(fā)展。