陳樂(lè)

（忻州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，山西忻州 034000）

0 引言

科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃既能優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)與土地的保護(hù)模式，又能有效控制國(guó)土空間的使用促進(jìn)土地綜合整治、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)是一種有效的空間管理方式。空間規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中，要求“統(tǒng)一底圖、底數(shù)、底線”。在實(shí)踐中還要與新的要求進(jìn)行結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的強(qiáng)化，這樣可以實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)不同專項(xiàng)規(guī)劃的有效指導(dǎo)和約束。

1 國(guó)土空間概述

國(guó)土空間是一個(gè)民族賴以生存和發(fā)展的重要資源，也是生態(tài)文明的重要載體。改革開(kāi)放后我國(guó)國(guó)土空間的發(fā)展和利用已有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但也存在著資源環(huán)境約束日趨嚴(yán)格、資源環(huán)境約束日趨嚴(yán)格等問(wèn)題。目前國(guó)土空間管理能力的發(fā)展滯后于國(guó)土環(huán)境的急劇變化國(guó)土資源供給總體短缺和國(guó)土開(kāi)發(fā)利用效率低下與人們的生產(chǎn)和生活空間需求不斷增加的矛盾十分突出。我國(guó)要推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)必須建立完整的國(guó)土空間管理制度和提高我國(guó)的空間管理水平和效能加快國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用方式。我國(guó)要構(gòu)建健全的國(guó)土空間管理體制必須進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)查以“多規(guī)合一”為根本，以使用控制為規(guī)范，以審批為手段，以法律為保障。

2 國(guó)土空間規(guī)劃的重要性

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排。構(gòu)建科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃體系及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮耕地、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)發(fā)展等因素，科學(xué)布局“三生”空間，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措。

3 建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的主要意義

3.1 解決現(xiàn)實(shí)矛盾

解決現(xiàn)有各類規(guī)劃沖突，底圖、底數(shù)不一致等問(wèn)題。

3.2 建設(shè)生態(tài)文明

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)了以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，建設(shè)美麗中國(guó)。

3.3 以人民為中心

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，從生產(chǎn)、生活、生態(tài)方面進(jìn)行合理布局，推動(dòng)形成山清水秀的生態(tài)格局，基礎(chǔ)設(shè)施完善的生活格局，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

4 國(guó)土空間規(guī)劃的功能定位

4.1 整體定位

國(guó)土空間規(guī)劃是指國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)、保護(hù)、治理等綜合利用的綜合規(guī)劃，以達(dá)到我國(guó)的治理目標(biāo)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)土空間總體規(guī)劃的基本特征是戰(zhàn)略與基礎(chǔ)性它的內(nèi)容與開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)與管理策略對(duì)相關(guān)活動(dòng)的開(kāi)展具有指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵是指在我國(guó)土地資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)我國(guó)土地資源、管理土地資源等方面的指針。國(guó)土規(guī)劃的整體定位能夠促進(jìn)規(guī)劃的順利實(shí)施包括對(duì)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)與治理等方面的政策對(duì)國(guó)土空間的規(guī)劃起到了一定的推動(dòng)作用，同時(shí)也起到了一定的管理和控制作用[1]。

4.2 規(guī)劃功能

國(guó)土空間規(guī)劃的重要作用在于推進(jìn)區(qū)域職能體系的建設(shè)健全職能分區(qū)體系更好的保證國(guó)土資源的約束與戰(zhàn)略和保證規(guī)劃在實(shí)際開(kāi)發(fā)中的有效性。通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃可以更好地協(xié)調(diào)人口、城市布局和用地使用，從而促進(jìn)城市的不同空間功能得到充分的發(fā)揮。在國(guó)土管理中合理的規(guī)劃是一項(xiàng)重要的工作它可以更好的保護(hù)特定的土地，也可以為我們的土地利用提供一個(gè)更好的基礎(chǔ)[2]。

5 現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題

5.1 各類規(guī)劃繁雜，互相協(xié)調(diào)性較差

由于我國(guó)長(zhǎng)期缺乏對(duì)空間規(guī)劃的統(tǒng)一指引，社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)各為體系各種規(guī)劃職能混亂不堪，在國(guó)家和省級(jí)層面，逐漸形成城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃三足鼎立的局面。主體功能區(qū)的規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了區(qū)域發(fā)展的整體要求并根據(jù)功能分區(qū)的特點(diǎn)確定了相應(yīng)的工作重點(diǎn)和戰(zhàn)略性的空間布局，并在宏觀上起到了很大的指導(dǎo)和約束力，它的優(yōu)點(diǎn)以戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性為主導(dǎo)體現(xiàn)了政府的宏觀政策，但是主要功能區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)沒(méi)有落實(shí)到具體的項(xiàng)目中，而且在空間上的指導(dǎo)性不強(qiáng)缺少實(shí)施的支撐。土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)對(duì)耕地保護(hù)特別是基本耕地和建設(shè)用地指標(biāo)起到了很好的控制作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容包括：城市規(guī)劃和農(nóng)村規(guī)劃。城市規(guī)劃包括總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃又一分為二，分別為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃從時(shí)間、空間和手段三個(gè)方面優(yōu)化城鄉(xiāng)決定城市的類型、規(guī)模和發(fā)展方向?qū)?yōu)化城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)土地規(guī)劃具有重要作用。

雖然各類規(guī)劃在各部門的職能范圍內(nèi)起到良好的作用，可以指導(dǎo)各自部門的工作，但各類規(guī)劃互相之間缺乏銜接，導(dǎo)致出現(xiàn)了規(guī)劃職能不清、規(guī)劃內(nèi)容沖突、規(guī)劃資源浪費(fèi)等問(wèn)題，“規(guī)劃沖突”容易導(dǎo)致國(guó)土資源浪費(fèi)，將“山水林田湖草冰沙”生命共同體進(jìn)行人為的切割，不利于生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理高效布局。二是各類規(guī)劃的審批流程繁雜，審批周期過(guò)長(zhǎng)，“馬拉松式審批”時(shí)有發(fā)生。三是地方規(guī)劃朝令夕改，跟隨著政府的換屆，城市的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)也隨之改變，導(dǎo)致“一屆政府，一屆規(guī)劃”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，規(guī)劃?rùn)?quán)威性、穩(wěn)定性不夠。因此需要迫切對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、管理，從而使規(guī)劃職能劃分更加清晰，以便提高行政管理的質(zhì)量和效率。

5.2 各類規(guī)劃編制規(guī)范不統(tǒng)一

各類規(guī)劃編制底圖、底數(shù)不統(tǒng)一，側(cè)重點(diǎn)不同，統(tǒng)計(jì)方法及統(tǒng)計(jì)口徑不一致。如發(fā)改委的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀要求，按照國(guó)家的戰(zhàn)略部署，提出社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，是指導(dǎo)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)。國(guó)土部門的土地利用規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)相關(guān)政策要求和當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)條件在空間、時(shí)間上對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)提出的統(tǒng)籌安排，強(qiáng)調(diào)的是土地資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃是從時(shí)間、空間和手段三個(gè)方面優(yōu)化城鄉(xiāng)決定城市的類型、規(guī)模和發(fā)展方向?qū)?yōu)化城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)土地規(guī)劃具有重要作用。其側(cè)重點(diǎn)是注重城鄉(xiāng)的發(fā)展建設(shè)。各類規(guī)劃均注重自身關(guān)注方向，缺乏溝通，由于統(tǒng)計(jì)方法及統(tǒng)計(jì)口徑不一致，導(dǎo)致各類規(guī)劃出現(xiàn)編制技術(shù)路線不同，規(guī)劃底數(shù)、底圖不一至，規(guī)劃期限不統(tǒng)一，產(chǎn)生重疊沖突，導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中與規(guī)劃編制不一致，演變成“兩張皮”現(xiàn)象[3]。下一步國(guó)土空間規(guī)劃要構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”，避免“兩張皮”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

5.3 國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施體系有待完善

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施體系目前還未形成完善。無(wú)論在形式、內(nèi)容上都存在許多缺陷。與國(guó)外相比，我國(guó)的空間規(guī)劃實(shí)施法律體系仍接近于空白狀態(tài)，規(guī)劃實(shí)施與法律管理體系有待健全。目前，我國(guó)在規(guī)劃層面，基本都是圍繞編制、實(shí)施和監(jiān)督三種機(jī)制來(lái)執(zhí)行的，這明顯缺乏科學(xué)的決策，評(píng)估和制約體系，公眾的參與力度明顯落后。長(zhǎng)此以往，廣大民眾對(duì)規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃體系了解不徹底，只會(huì)帶來(lái)更為嚴(yán)重的后果。因此，我國(guó)應(yīng)積極建立并完善空間規(guī)劃體系制度，同時(shí)也尋找一條適應(yīng)我國(guó)目前社會(huì)發(fā)展主路線的國(guó)土空間規(guī)劃改革道路，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)劃的有效發(fā)展[4]。

6 國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施策略

6.1 建立完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)

堅(jiān)持共建共享原則，建設(shè)完善的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息資源管理與服務(wù)體系，形成統(tǒng)一、全面、準(zhǔn)確的自然資源一體化數(shù)據(jù)集，為自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、監(jiān)管分析和政務(wù)服務(wù)等應(yīng)用體系提供數(shù)據(jù)支撐。整合集成遙感影像、DEM、三維實(shí)體等自然資源和國(guó)土空間相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)二三維一體化的多維數(shù)據(jù)管理。

建成上下貫通、部門聯(lián)動(dòng)、可靠性強(qiáng)的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成國(guó)家、省、市級(jí)平臺(tái)對(duì)接，全面實(shí)現(xiàn)縱向貫通，推進(jìn)與其他部門信息平臺(tái)的橫向聯(lián)通和數(shù)據(jù)共享。

6.2 全面構(gòu)建全區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”

以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，整合現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，形成坐標(biāo)體系一致、邊界吻合、縱向貫通的一張底圖。將各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃成果入庫(kù)匯總，形成以一張底圖為基礎(chǔ)，覆蓋全國(guó)、信息全面、深度融合、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的全國(guó)職能國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

6.3 建立規(guī)劃定期評(píng)估公開(kāi)機(jī)制

建立規(guī)劃定期評(píng)估公開(kāi)機(jī)制，規(guī)劃評(píng)估形成“一年一體檢、五年一評(píng)估”的評(píng)估機(jī)制，年度體檢成果作為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督考核和下一年度實(shí)施計(jì)劃編制的主要依據(jù)。結(jié)合體檢評(píng)估結(jié)果，開(kāi)展規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)。根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施體檢評(píng)估結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，動(dòng)態(tài)維護(hù)近期建設(shè)規(guī)劃和年度設(shè)施計(jì)劃，以保證國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的各類約束性指標(biāo)得到落實(shí)，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施工作進(jìn)行反饋和修正。根據(jù)五年評(píng)估結(jié)果，可根據(jù)需要適時(shí)進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃修改或動(dòng)態(tài)調(diào)整完善。

6.4 制定可實(shí)施、可考核的指標(biāo)體系

結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，以新的發(fā)展理念，對(duì)標(biāo)國(guó)際一流標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌各類規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)，初步建立我國(guó)的發(fā)展指標(biāo)體系，并以此制定規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系，按年度對(duì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)程進(jìn)行評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)資源總量和利用效率、空間管控底線的管控。實(shí)施指標(biāo)體系定期動(dòng)態(tài)管理，監(jiān)測(cè)國(guó)土空間綜合發(fā)展運(yùn)行情況。

據(jù)指標(biāo)體系，實(shí)時(shí)采集多源數(shù)據(jù)，聚焦各類管控邊界、約束性指標(biāo)等內(nèi)容，對(duì)國(guó)土空間保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，將國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督查內(nèi)容。應(yīng)用多源大數(shù)據(jù)和新技術(shù)，定期科學(xué)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施情況，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中違反開(kāi)發(fā)保護(hù)邊界及保護(hù)要求的情況，或有突破約束性指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的情況及時(shí)預(yù)警，做到全面監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估和及時(shí)預(yù)警，結(jié)合國(guó)土經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和規(guī)劃定期評(píng)估結(jié)果對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整完善。優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施績(jī)效考核體系。

6.5 健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度

建立公眾監(jiān)督機(jī)制。形成指導(dǎo)長(zhǎng)遠(yuǎn)工作、便于長(zhǎng)效監(jiān)管、利于長(zhǎng)期運(yùn)作的制度辦法，搭建一套公眾監(jiān)督的規(guī)范機(jī)制，鼓勵(lì)公眾多層次參與規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督。調(diào)動(dòng)媒體輿論力量進(jìn)行宣傳，提高社會(huì)對(duì)空間規(guī)劃的認(rèn)知認(rèn)同，提升公眾參與的積極性和判斷力。廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體、相關(guān)機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者等積極參與國(guó)土空間規(guī)劃的監(jiān)督，推動(dòng)社會(huì)組織參與國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程實(shí)施監(jiān)督的規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。

7 結(jié)語(yǔ)

總之，只有在相關(guān)的體制上不斷地進(jìn)行改革和創(chuàng)新逐步形成一個(gè)整體的國(guó)土規(guī)劃格局才能真正發(fā)揮各個(gè)方面的作用使各個(gè)部門之間能夠真正地建立起層次分明、功能明確、部門之間協(xié)調(diào)一致的空間規(guī)劃體制，這不僅可以促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的整體發(fā)展和保護(hù)，還可以進(jìn)一步完善有關(guān)的自然監(jiān)測(cè)和管理規(guī)范使國(guó)有土地利用的統(tǒng)一管理模式得以實(shí)現(xiàn)。我們要使國(guó)土規(guī)劃體制不斷地改進(jìn)與創(chuàng)新，使其與產(chǎn)生主要職能的各方面有機(jī)地結(jié)合起來(lái)才能構(gòu)成國(guó)土空間規(guī)劃的主體系統(tǒng)讓我國(guó)的土地資源管理制度改革順利進(jìn)行有效的讓國(guó)土空間規(guī)劃得到更好的治理更快地恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。我們必須不斷地改革國(guó)土規(guī)劃體制使之與各主要職能地區(qū)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)這樣就會(huì)變得更加的有層次它的作用是清晰的連貫的，只有這樣才能有效的促進(jìn)國(guó)土空間的發(fā)展和保護(hù)，同時(shí)還可以進(jìn)行土地的管理和治理將土地利用和生態(tài)恢復(fù)結(jié)合起來(lái)這對(duì)促進(jìn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境的和諧發(fā)展具有重大意義。改變目前由不同部門主導(dǎo)的不一致的土地利用標(biāo)準(zhǔn)將城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等分類標(biāo)準(zhǔn)整合成一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)化分類體系。將第三次我國(guó)調(diào)查改為自然資源調(diào)查加強(qiáng)調(diào)查的系統(tǒng)性和完整性系統(tǒng)檢查我國(guó)自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、所有權(quán)和分布形成各方認(rèn)可和共享的調(diào)查數(shù)據(jù)，為土地整理和空間規(guī)劃的編制和信息平臺(tái)的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。