● 王惠芳 謝 禪/文

一、虛假訴訟對民事非訴執(zhí)行的沖擊

（一）非訴程序?qū)τ谔摷僭V訟抵御能力有限

非訴活動(dòng)相比民事訴訟具有高效率、低成本、低對抗、不公開、一次性終結(jié)等優(yōu)勢，可以比較充分地體現(xiàn)市場主體的意思自治。但是這些制度在設(shè)計(jì)之初，似乎并未考慮到對虛假訴訟的主動(dòng)防御。例如，在仲裁活動(dòng)中，如果當(dāng)事人之間相互串通提起虛假訴訟，無論是通過仲裁裁決還是調(diào)解的方式，只要提交符合形式要件的書面證據(jù)，輔以一定程度的抗辯，就比較容易得到符合當(dāng)事人預(yù)期的裁決書或者調(diào)解書。在公證活動(dòng)中也是如此，公證人員大多只對參加公證的人員和文書本身進(jìn)行審查，對于公證文書中體現(xiàn)的深層次法律關(guān)系，則難以進(jìn)一步核查。在非訴程序方便快捷解決糾紛的背后，是案外人利益被其他人聯(lián)手損害的風(fēng)險(xiǎn)。非訴程序?qū)τ谔摷僭V訟的甄別和抵御能力比較弱，且難以通過非訴機(jī)構(gòu)自身或者行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督化解?！豆C法》第39條規(guī)定，當(dāng)事人、公證事項(xiàng)的利害關(guān)系人有權(quán)申請復(fù)查，確有錯(cuò)誤的，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以撤銷或者更正。但現(xiàn)行法律并未規(guī)定仲裁機(jī)構(gòu)有權(quán)變更或者撤銷自己作出的文書。在當(dāng)事人之間、當(dāng)事人與仲裁、公證人員相互串通的情況下，完全可能將一起不存在的債權(quán)債務(wù)包裝得形式合法、要件齊備，從而流入執(zhí)行環(huán)節(jié)。

（二）司法審查對虛假訴訟監(jiān)督存在盲區(qū)

法院司法審查是我國對于非訴程序監(jiān)督的主要方式，具體包括撤銷和不予執(zhí)行?！吨俨梅ā返?8條規(guī)定，當(dāng)事人可以向仲裁委員會(huì)所在地的中級人民法院申請撤銷裁決；第63條規(guī)定，被申請人提出證據(jù)證明裁決有民事訴訟法第237條第2款規(guī)定的情形之一的，經(jīng)人民法院組成合議庭審查核實(shí)，裁定不予執(zhí)行。另外，民事訴訟法第238條第2款規(guī)定，公證債權(quán)文書確有錯(cuò)誤的，人民法院裁定不予執(zhí)行，并將裁定書送達(dá)雙方當(dāng)事人和公證機(jī)關(guān)。對于勞動(dòng)爭議，用人單位有權(quán)根據(jù)《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》第49條的規(guī)定向中級法院申請撤銷裁決，爭議雙方也都有權(quán)依照該法第50條的規(guī)定向基層法院提起訴訟，原裁定起訴后不生效。由此可見，對于以上非訴活動(dòng)，我國法律采用的是司法審查制度，由人民法院作為復(fù)查機(jī)關(guān)對在先的裁決和公證等行為進(jìn)行合法性審查，通過司法審查來對前述行為進(jìn)行確認(rèn)。司法審查分為兩部分，一部分是對非訴行為法律適用進(jìn)行審查，一部分是對法律文書是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序進(jìn)行審查。應(yīng)該說，通過兩次審查，可以過濾掉一部分謬誤。但是法院司法審查具有“不告不理”的特點(diǎn)，屬于形式審查、被動(dòng)審查。在虛假訴訟案件中，當(dāng)事人一般不會(huì)提出異議，受侵害的往往是無權(quán)提出異議的案外人，故對于進(jìn)入執(zhí)行程序的虛假文書，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和甄別。法官在忙于執(zhí)行辦案之中，未必有精力甄別虛假訴訟。即使發(fā)現(xiàn)可能存在疑點(diǎn)，在依職權(quán)主動(dòng)審查時(shí)，也面臨重重制度障礙。這可以說是司法審查的盲區(qū)所在。

（三）案外人權(quán)利救濟(jì)渠道不暢

非訴程序中的虛假訴訟可能侵害案外人的物權(quán)、債權(quán)的實(shí)體權(quán)益，也可能形成虛假的不利事實(shí)作為其他案件的定案依據(jù)。［1］參見李柏正、張一土：《仲裁案外人的權(quán)利救濟(jì)研究》，《上海法學(xué)研究》（集刊）2020年第17卷，第70-78頁。虛假訴訟通常是雙方當(dāng)事人串通，通過非訴程序騙取生效法律文書后，達(dá)到虛構(gòu)債權(quán)債務(wù)、轉(zhuǎn)移被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)、形成既成事實(shí)等非法目的。當(dāng)事人之間總體的利益是不受損，甚至是有增益的，受損害的往往是案外人利益，也有可能是國家、集體和社會(huì)公共利益。案外人知道權(quán)利受損后，可供選擇的救濟(jì)途徑非常有限。首先，是申請撤銷或者不予執(zhí)行。如前文所述，在虛假公證案件中，案外人提供證據(jù)證明公證確有錯(cuò)誤的，公證機(jī)構(gòu)可以自行撤銷或者變更，人民法院也可以裁定不予執(zhí)行。在仲裁案件中，有權(quán)申請撤銷的是當(dāng)事人，有權(quán)申請不予執(zhí)行的是被申請人，案外人直接申請撤銷或者不予執(zhí)行主體不適格。不過《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理仲裁裁決執(zhí)行案件若干問題的規(guī)定》第9條和第18條中對此有所突破，規(guī)定案外人有證據(jù)證明仲裁案件當(dāng)事人惡意申請仲裁或者虛假仲裁，損害其合法權(quán)益的，可以向人民法院申請不予執(zhí)行仲裁裁決或者仲裁調(diào)解書。該規(guī)定在涉及虛假訴訟的特定情形下賦予案外人申請不予執(zhí)行的權(quán)利。其次，是執(zhí)行異議和執(zhí)行異議之訴。案外人如認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定，可以根據(jù)民事訴訟法第225條的規(guī)定，提出執(zhí)行異議，進(jìn)行形式審查。案外人如果認(rèn)為對執(zhí)行標(biāo)的享有足以排除強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)益，可以根據(jù)該法第227條之規(guī)定提起執(zhí)行異議之訴，對執(zhí)行標(biāo)的權(quán)屬進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。執(zhí)行異議或者異議之訴理由成立的，可以阻斷虛假文書的執(zhí)行，但必須在執(zhí)行終結(jié)前申請。再次，是另行提起訴訟?？删蜕姘傅恼鎸?shí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系提起民事訴訟，也可以向侵害其權(quán)利的當(dāng)事人提出侵權(quán)之訴，以新的判決來糾正原虛假非訴文書的錯(cuò)誤。但該訴訟有時(shí)會(huì)與“一事不再理”的規(guī)定相沖突，且案外人的舉證能力比較有限，未必能獲取足以推翻原文書的證據(jù)。

二、檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能的方式

依照民事訴訟法第242條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)雖無權(quán)對仲裁和公證等進(jìn)行直接監(jiān)督，但可以對進(jìn)入執(zhí)行程序的非訴活動(dòng)依職權(quán)監(jiān)督。通過綜合運(yùn)用執(zhí)行監(jiān)督、批捕、公訴和職務(wù)犯罪偵查等檢察職能，可以實(shí)現(xiàn)對法院執(zhí)行活動(dòng)、非訴執(zhí)行依據(jù)、當(dāng)事人及相關(guān)人員違法行為的監(jiān)督，具體監(jiān)督形式有以下幾種。

（一）對執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督

主要監(jiān)督人民法院在執(zhí)行活動(dòng)中應(yīng)立案而不立案、應(yīng)予執(zhí)行而不執(zhí)行、不應(yīng)執(zhí)行而準(zhǔn)予執(zhí)行等情形，也即常說的“消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行和亂執(zhí)行”問題，特別是超標(biāo)的查封凍結(jié)財(cái)產(chǎn)問題和隨意終結(jié)本次執(zhí)行程序等。終結(jié)本次執(zhí)行程序違法情形在統(tǒng)計(jì)中占比最大，主要表現(xiàn)為法院怠于執(zhí)行、未窮盡財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施，或?qū)σ寻l(fā)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)怠于控制、處分等。

（二）對執(zhí)行依據(jù)的監(jiān)督

法律雖未直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對非訴活動(dòng)和非訴法律文書有權(quán)監(jiān)督，在一般的非訴活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)也無必要介入當(dāng)事人的意思自治。但是當(dāng)事人如果利用非訴程序制造虛假訴訟，則既是對國家和社會(huì)公共利益的侵害，也是以合法形式掩蓋非法目的。在涉及虛假訴訟的情形下，執(zhí)行法院對非訴法律文書是否可以強(qiáng)制執(zhí)行負(fù)有審查的義務(wù)。如果有證據(jù)證明該非訴文書主要內(nèi)容涉及虛假訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以建議執(zhí)行法院對該執(zhí)行依據(jù)進(jìn)行司法審查，依照不同情況予以撤銷、變更、不予執(zhí)行或者責(zé)令重新作出。檢察機(jī)關(guān)也可以向作出該文書的機(jī)構(gòu)發(fā)出檢察建議，建議予以撤銷、重新作出或者補(bǔ)正等。

（三）對違法行為的監(jiān)督

充分發(fā)揮偵查監(jiān)督、公訴和刑事執(zhí)行監(jiān)督職能，根據(jù)不同對象和情形，綜合運(yùn)用三種監(jiān)督手段對虛假訴訟違法犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督。一是對違法當(dāng)事人有履行能力并且能夠履行而拒不執(zhí)行生效判決、裁定的，或者以暴力、威脅方法抗拒執(zhí)行、妨害執(zhí)行的，依法從快批捕、審查起訴，發(fā)揮震懾作用。二是仲裁、公證工作人員收受賄賂、不依法履職的，可以向該機(jī)構(gòu)或者行業(yè)協(xié)會(huì)、主管部門發(fā)出糾正違法行為的檢察建議，構(gòu)成瀆職犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。三是涉案審判、執(zhí)行人員不依法履職的，向法院發(fā)送糾正違法行為的檢察建議，構(gòu)成瀆職犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。在查辦相關(guān)人員瀆職犯罪案件、拒執(zhí)罪案件，或者辦理非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，利用線索雙向移送的辦法，辦好刑民交叉案件。

（四）改進(jìn)工作的檢察建議

通過監(jiān)督辦案，及時(shí)總結(jié)近期的態(tài)勢和規(guī)律，做好總結(jié)提煉，向非訴機(jī)構(gòu)和人民法院提出改進(jìn)工作的檢察建議。一是加強(qiáng)分析研判。抓住違法行為易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行環(huán)節(jié)中的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，適時(shí)通報(bào)新發(fā)現(xiàn)的違法行為趨勢和動(dòng)向，減少監(jiān)督盲區(qū)。二是做好類案監(jiān)督。加強(qiáng)“以案找案”和“以人找案”，對違法人員的相關(guān)案件進(jìn)行排查，對同一類型的案件加強(qiáng)防控。三是注重專項(xiàng)引領(lǐng)。通過開展非訴執(zhí)行監(jiān)督和虛假訴訟監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)的方式，與法院、仲裁、公證、勞動(dòng)人事仲裁機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)溝通，共同研究懲治虛假訴訟的經(jīng)驗(yàn)和方法。

三、制約檢察職能的現(xiàn)實(shí)困境

（一）案件線索少

民事執(zhí)行監(jiān)督一般需要當(dāng)事人向法院提出執(zhí)行異議、復(fù)議被駁回才符合受理?xiàng)l件，并且許多當(dāng)事人并不了解檢察院執(zhí)行監(jiān)督的救濟(jì)渠道，存在案件線索少，監(jiān)督不及時(shí)的問題。由于虛假訴訟通常具有隱蔽性，當(dāng)事人相互串通通過貌似正常的形式掩蓋非法目的，等案外人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受損時(shí)，違法行為往往已經(jīng)成為既成事實(shí)。實(shí)踐中，該類案件大多數(shù)都是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的，特別是在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的，案外人提出監(jiān)督申請或者提供有效線索的比較少。

（二）監(jiān)督不及時(shí)

檢察監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，通常只能在違法結(jié)果發(fā)生后才啟動(dòng)監(jiān)督程序，而難以在違法行為發(fā)生過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。檢察監(jiān)督屬于間接監(jiān)督，只能在非訴文書進(jìn)入執(zhí)行程序后才能啟動(dòng)監(jiān)督程序。如果當(dāng)事人通過虛假訴訟的方式騙取了生效非訴法律文書，卻未申請強(qiáng)制執(zhí)行，則檢察機(jī)關(guān)無法直接介入。案外人由于身份不適格，向檢察機(jī)關(guān)申請對仲裁裁決和公證文書監(jiān)督于法無據(jù)，其申請通常只能作為一般的舉報(bào)線索處理。對于在仲裁、公證中虛假訴訟的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還存在一定的認(rèn)知分歧。另外，人民法院對于仲裁司法審查案件的裁定不能上訴或者申請?jiān)賹?，因此檢察機(jī)關(guān)也不能依照民事訴訟法關(guān)于抗訴和再審檢察建議的規(guī)定受理。

（三）調(diào)查核實(shí)難

該類案件中，案外人通常難以提交有效的證據(jù)加以證明。關(guān)鍵的證據(jù)特別是當(dāng)事人之間相互串通的證據(jù)，需要檢察機(jī)關(guān)通過深入調(diào)查核實(shí)來獲得。經(jīng)常需要通過刑民交叉的方式，與職務(wù)犯罪偵查部門、公訴部門、公安機(jī)關(guān)和紀(jì)委監(jiān)察委等協(xié)作才能查明真相。比如前述案件中，當(dāng)事人通過在合同上加蓋仲裁條款印章的方式提起虛假仲裁，但僅憑肉眼難以甄別，給正常的仲裁程序造成了嚴(yán)重妨害。僅從權(quán)利義務(wù)外觀來看，難以區(qū)分真實(shí)的糾紛和虛假訴訟，必須加以更深層次的調(diào)查。

（四）改進(jìn)糾錯(cuò)難

非訴活動(dòng)既具有類似訴訟的定分止?fàn)幍男?，也具有一裁終局、快捷高效的行政行為色彩。法院審判和執(zhí)行的糾錯(cuò)機(jī)制已經(jīng)較為完備，相比而言非訴活動(dòng)的糾錯(cuò)則少之又少。以仲裁為例，2019年全國法院共審結(jié)撤裁類案件11029件，其中637件被撤銷或部分撤銷，撤裁率為5.8%，［2］詳見《最高人民法院商事仲裁司法審查年度報(bào)告（2019年）》。維持在較低的水平。而現(xiàn)有的法律規(guī)定對于仲裁機(jī)構(gòu)自身的糾錯(cuò)機(jī)制則未有明確規(guī)定，仲裁委在收到檢察建議后，自行糾正錯(cuò)誤可能面臨無法可依的困境，往往只能依賴法院予以撤銷或者不予執(zhí)行。

四、對策與建議

（一）改變司法審查一元體制，建立“1+N+1”多元體制

虛假訴訟是對司法秩序的嚴(yán)重破壞，觸及了社會(huì)容忍的底線，對此應(yīng)采取不同于一般的非訴活動(dòng)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。一方面，司法審查的優(yōu)勢在于審查結(jié)果準(zhǔn)確而權(quán)威，不足在于難以啟動(dòng)且盲區(qū)較多。尤其是在法院執(zhí)行部門已經(jīng)滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，再要求執(zhí)行人員在執(zhí)行非訴文書的過程中對執(zhí)行依據(jù)進(jìn)行審查，效果難以保證。另一方面，仲裁、公證等非訴活動(dòng)中，高效率是主要的目標(biāo)之一。如果為了結(jié)果正義減損了效率價(jià)值，那么非訴活動(dòng)相對于訴訟活動(dòng)的差異性和優(yōu)勢將大打折扣。綜上，對于一般的非訴活動(dòng)，采用司法審查一元監(jiān)督并無不可。但是在涉及虛假訴訟的特定情形下，應(yīng)該探索建立以法院司法審查為核心，由仲裁、公證、勞動(dòng)仲裁、人民調(diào)解等非訴機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和主管部門組成的多層級內(nèi)部監(jiān)督，以檢察機(jī)關(guān)非訴執(zhí)行監(jiān)督和虛假訴訟監(jiān)督為保障，即“1+N+1”的多元體制，提升虛假訴訟的防范能力。從法律和法規(guī)層面明確各機(jī)構(gòu)對于本單位作出的生效法律文書涉嫌虛假訴訟的，應(yīng)當(dāng)依照司法機(jī)關(guān)的司法建議予以撤銷、改變或者重新作出，逐步將民事非訴活動(dòng)納入檢察監(jiān)督內(nèi)。

（二）拓寬案外人申請和依職權(quán)受理范圍，加大打擊力度

從前文分析來看，虛假訴訟監(jiān)督的主要難點(diǎn)在于線索發(fā)現(xiàn)和取證，其對癥之策則是增加案件線索來源。一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確案外人申請監(jiān)督的范圍，暢通救濟(jì)渠道；進(jìn)一步明確仲裁、公證等民事非訴活動(dòng)中當(dāng)事人串通制造虛假訴訟的，案外人有權(quán)申請法院撤銷或者不予執(zhí)行。另一方面，明確法院依職權(quán)審查的范圍。明確當(dāng)事人串通制造虛假訴訟的，屬于司法解釋中“可能違背社會(huì)公共利益”的情形，人民法院有權(quán)依職權(quán)對非訴法律文書予以撤銷或者不予執(zhí)行。另外，適當(dāng)加大檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)審查的力度。明確在涉及虛假訴訟的案件中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)取非訴文書所涉的卷宗材料，對執(zhí)行依據(jù)進(jìn)行監(jiān)督。

（三）堅(jiān)持程序與實(shí)體審查并重，做好“穿透式監(jiān)督”

辦理涉及虛假訴訟的非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“對事又對人”，堅(jiān)持“穿透式監(jiān)督”的理念，從程序和實(shí)體兩方面入手，加強(qiáng)對非訴法律文書的審查。審查的重點(diǎn)包括以下方面：一是執(zhí)行依據(jù)作出的程序是否合法，是否存在違反仲裁、調(diào)解、公證相關(guān)法律程序的情形；二是案涉法律關(guān)系是否真實(shí)存在，主體是否適格、意思表示是否真實(shí)、標(biāo)的數(shù)額是否準(zhǔn)確等；三是各方之間是否存在特殊利害關(guān)系，是否通過非訴的方式規(guī)避法律規(guī)定，侵害國家、集體或者其他主體的合法權(quán)益等；四是注重類案監(jiān)督，注重從“套路貸”及仲裁、公證、執(zhí)行人員相關(guān)職務(wù)犯罪刑事案件線索中排查分析、尋找異常，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)虛假訴訟線索的敏銳性。對發(fā)現(xiàn)制造虛假訴訟的當(dāng)事人，應(yīng)加強(qiáng)懲戒，建議建立相應(yīng)的黑名單，達(dá)到警示的效果。

（四）構(gòu)建打擊虛假訴訟協(xié)作機(jī)制