● 張世光/文

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和依法治國的深入推進(jìn)，行政爭(zhēng)議數(shù)量日益增多，涉及領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，利益訴求多元呈現(xiàn)。而現(xiàn)行以行政訴訟為主的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制卻不能公正、及時(shí)、有效地化解行政爭(zhēng)議，行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”、案結(jié)事不了，嚴(yán)重影響了人民群眾的獲得感和幸福感，進(jìn)而影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，檢察機(jī)關(guān)開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，豐富了新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督功能的內(nèi)涵，有利于滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。本文從難化解的生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件行政爭(zhēng)議出發(fā)，研判當(dāng)前化解行政爭(zhēng)議面臨的形勢(shì)，分析行政爭(zhēng)議化解難的癥結(jié)，探討構(gòu)建行政爭(zhēng)議市域協(xié)同化解機(jī)制的路徑。

一、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解難的主要癥結(jié)

最高人民檢察院部署開展了“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解專項(xiàng)活動(dòng)”，聚焦“老百姓天大的事”，推動(dòng)解決行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”等人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，取得了明顯的實(shí)效。同時(shí)，也存在行政爭(zhēng)議總體化解率偏低、區(qū)域工作不平衡問題突出、常態(tài)化化解爭(zhēng)議亟待加強(qiáng)等問題。行政爭(zhēng)議化解難，尤其是申請(qǐng)行政檢察監(jiān)督的案件，大多數(shù)都是難啃的“硬骨頭”，主要原因有:

（一）行政復(fù)議沒有發(fā)揮應(yīng)有作用

行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議行政案件時(shí)，往往采取書面審查方式。這種方式不利于查清案件事實(shí)，對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人提供的證據(jù)材料也不夠重視。同時(shí)，多數(shù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中未積極開展行政調(diào)解工作。行政復(fù)議決定書通常缺乏論證和說理，內(nèi)容過于簡單，不能讓申請(qǐng)人信服，沒有充分發(fā)揮解決行政糾紛、化解官民矛盾的訴前過濾主渠道作用，客觀上放任了行政爭(zhēng)議的進(jìn)一步惡化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過行政復(fù)議的生效裁判監(jiān)督案件僅占全部申請(qǐng)監(jiān)督案件的10%左右，其中，復(fù)議結(jié)果維持原決定的案件卻占全部復(fù)議案件的90%以上。

（二）行政訴訟程序空轉(zhuǎn)徒增訴累

雖然行政訴訟法把“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”作為立法目的之一，賦予行政訴訟在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中擔(dān)負(fù)更加重要的職責(zé)使命，但是在具體程序運(yùn)行中，法院把重點(diǎn)集中在行政行為合法性審查上，對(duì)依法保障當(dāng)事人合法權(quán)益重視還不夠。案件經(jīng)過一審、二審和再審，有的還要發(fā)回重審，當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)反復(fù)糾纏于法律程序之中，幾年、十幾年甚至幾十年難以案結(jié)事了，不僅沒有解決當(dāng)事人的實(shí)際問題，反而增加了當(dāng)事人的訴累。如筆者所在檢察院辦理的趙某訴某鎮(zhèn)政府、國土分局、村委會(huì)土地行政管理糾紛監(jiān)督案，趙某從1999年開始先后3次提起行政訴訟，雖然法院撤銷了行政機(jī)關(guān)的處理意見，但是直到2020年向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，訴訟歷時(shí)21年，趙某請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)確定宅基地邊界的訴求始終沒有實(shí)現(xiàn)。

（三）行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)行生效裁判

部分行政機(jī)關(guān)被法院判決履行職責(zé)、行政行為被確認(rèn)違法或者被撤銷后，本應(yīng)依法履職，重新認(rèn)定事實(shí)，聽取行政相對(duì)人的訴求，對(duì)造成損失的積極承擔(dān)賠償責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)行生效裁判，不及時(shí)履職，不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任等現(xiàn)象屢見不鮮，當(dāng)事人的訴求并未得到解決，更無法得到補(bǔ)償，經(jīng)過多年多輪訴訟爭(zhēng)取到的合法權(quán)益無法得到救濟(jì)。更有甚者，當(dāng)事人的勝訴成為新一輪“馬拉松式”訴訟的開始。如筆者所在檢察院辦理的孟某訴某縣政府土地行政處理決定糾紛監(jiān)督案，孟某與第三人因土地使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，2006年第三人申請(qǐng)縣政府和國土局確權(quán)，縣政府和國土局均不予答復(fù)，第三人提起行政訴訟，法院判決縣政府和國土局對(duì)第三人的確權(quán)請(qǐng)求作出答復(fù)，2007年縣政府作出不予受理決定書；第三人不服，提起行政訴訟，法院判決撤銷了縣政府作出的不予受理決定書，縣政府隨后作出第二份不予受理決定書；第三人不服，提起行政訴訟，法院判決撤銷了縣政府作出的不予受理決定書，2009年縣政府作出行政處理決定書；孟某不服，提起行政訴訟……因該塊土地的使用權(quán)爭(zhēng)議，先后經(jīng)歷100余次法律程序仍未案結(jié)事了。

（四）行政拘留措施被濫用激化矛盾

當(dāng)事人通過法律途徑或者正常信訪難以實(shí)現(xiàn)自己的訴求，往往會(huì)采取非正常信訪方式制造影響，進(jìn)而給政府施加壓力，結(jié)果是問題依然沒有解決，反而被公安機(jī)關(guān)處以行政拘留。因此，絕大多數(shù)當(dāng)事人對(duì)包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)都有比較深的怨氣，因個(gè)人利益訴求始終得不到解決，即使面臨再次受到最嚴(yán)厲的行政處罰，也不會(huì)輕易息訴罷訪，而是繼續(xù)纏訴鬧訪，并提高自己的訴求。如此反復(fù)，形成惡性循環(huán)。

（五） 行政檢察監(jiān)督欠缺剛性手段

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等手段監(jiān)督糾正錯(cuò)誤裁判，通過檢察聽證、司法救助等措施促成和解，創(chuàng)新性運(yùn)用制發(fā)告知函、糾正違法通知書、對(duì)策建議書以及移送違紀(jì)違法線索、發(fā)布行政檢察白皮書等方式督促行政機(jī)關(guān)依法履職，實(shí)質(zhì)性化解一批行政爭(zhēng)議。但是，上述監(jiān)督手段的剛性略顯不足，由于部分行政機(jī)關(guān)不夠配合影響了實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的效果。

二、構(gòu)建市域協(xié)同化解機(jī)制的路徑選擇

行政爭(zhēng)議長期得不到實(shí)質(zhì)性解決，不僅影響人民群眾獲得感，也影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。在市域治理層面，應(yīng)探索構(gòu)建行之有效的爭(zhēng)議化解制度機(jī)制，加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，努力實(shí)現(xiàn)“保護(hù)權(quán)利”和“監(jiān)督權(quán)力”的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，有效維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）注重頂層設(shè)計(jì)，把化解行政爭(zhēng)議融入全面依法治市

1.把化解行政爭(zhēng)議納入全面依法治市工作格局。堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，積極爭(zhēng)取市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)支持，在市委全面依法治市委員會(huì)下設(shè)行政執(zhí)法與行政檢察銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市級(jí)檢察院，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與行政檢察監(jiān)督無縫銜接，統(tǒng)籌謀劃行政爭(zhēng)議化解工作，落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任措施，著力構(gòu)建“黨委政府支持、依法治市辦牽頭、檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)實(shí)施、行政機(jī)關(guān)全面參與”的工作新格局，把行政爭(zhēng)議化解工作要求由“軟指標(biāo)”變成“硬任務(wù)”。

2.建立健全區(qū)域行政爭(zhēng)議定期分析研判制度。通過定期對(duì)行政復(fù)議案件、行政訴訟案件和檢察監(jiān)督案件以及信訪行政案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，全面掌握行政爭(zhēng)議的存量、增量、案涉領(lǐng)域、發(fā)案態(tài)勢(shì)等情況，深入研究行政爭(zhēng)議產(chǎn)生、發(fā)展的原因、特點(diǎn)和規(guī)律，不斷細(xì)化行政爭(zhēng)議化解有效措施，及時(shí)解決突出存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，持續(xù)完善應(yīng)對(duì)突發(fā)性、群體性行政爭(zhēng)議的應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)一步提升社會(huì)綜合治理水平。

3.規(guī)范建設(shè)行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺(tái)。以貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》為契機(jī)，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等行政機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，不斷探索和完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制，依托現(xiàn)代信息技術(shù)、人工智能等手段，構(gòu)建好用、實(shí)用、管用的行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺(tái)。

（二）強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，系統(tǒng)性推進(jìn)行政爭(zhēng)議訴前源頭治理

1.進(jìn)一步完善行政復(fù)議糾錯(cuò)機(jī)制。加強(qiáng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，為人民群眾提供一個(gè)能說理、有理就能告贏的法律渠道，避免矛盾糾紛得不到及時(shí)處理而不斷發(fā)酵、激化。

2.著重加強(qiáng)完善非訴訟糾紛解決機(jī)制。貫徹落實(shí)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，堅(jiān)持化解行政爭(zhēng)議既抓末端、治已病，更抓前端、治未病，打破司法訴訟包打天下的局面，檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)共同牽頭，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種社會(huì)資源，綜合運(yùn)用調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式和手段，形成功能互補(bǔ)、程序銜接的矛盾糾紛化解體系。

3.推動(dòng)開展行政爭(zhēng)議專項(xiàng)化解活動(dòng)。結(jié)合辦案中發(fā)現(xiàn)的不同地區(qū)、不同部門行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)，努力當(dāng)好黨委政府的法治參謀，圍繞“保護(hù)權(quán)利”和“監(jiān)督權(quán)力”兩個(gè)目標(biāo)，本著“什么問題突出就治理什么”的原則，在黨委政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，推動(dòng)開展年度行政爭(zhēng)議專項(xiàng)治理活動(dòng)，建立矛盾糾紛臺(tái)賬，凝聚執(zhí)法司法合力，層層壓實(shí)化解責(zé)任，以定分止?fàn)幍男Ч麃韽浹a(bǔ)行政訴訟制度的短板，為民解憂解困，真正讓人民群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

4.有針對(duì)性地開展不規(guī)范行政行為整治活動(dòng)。堅(jiān)持標(biāo)本兼治，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，結(jié)合辦案，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，通過對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行反向?qū)徱?，分析和梳理行政行為存在的不依法、不?guī)范、不文明等問題，全面審視行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度的落實(shí)情況，努力完善統(tǒng)籌行政執(zhí)法各環(huán)節(jié)的制度體系，嚴(yán)格規(guī)范行政程序，注重培養(yǎng)依法行政意識(shí)，自覺養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的習(xí)慣，切實(shí)保障執(zhí)法公平公正、陽光運(yùn)行，不斷提高依法行政質(zhì)量。

（三）突出智慧借助，共建共享實(shí)質(zhì)性化解社會(huì)支持系統(tǒng)

1.合力打造法律職業(yè)共同體。通過同堂培訓(xùn)、掛職鍛煉、定期會(huì)商、沙龍論壇等形式，建立良性互動(dòng)的溝通機(jī)制，針對(duì)化解行政爭(zhēng)議中的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題以及典型案例等進(jìn)行交流探討，促進(jìn)檢察官與法官、警察、律師、學(xué)者等法治工作者之間職業(yè)理念的互動(dòng)、專業(yè)知識(shí)的交流，共同致力于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。

2. 組建專家咨詢智囊團(tuán)隊(duì)。面向全市律師、學(xué)者、政府部門法制干部及業(yè)務(wù)專家等，組建陣容強(qiáng)大、實(shí)力雄厚的專家咨詢智囊團(tuán)隊(duì)，對(duì)于行政爭(zhēng)議時(shí)間長、化解爭(zhēng)議難度大、矛盾尖銳復(fù)雜等監(jiān)督案件，采取聽取專家意見、會(huì)商案情、研討化解方法等形式，充分發(fā)揮專家的智囊參謀作用。

3.完善政府購買法律服務(wù)機(jī)制。對(duì)于涉及土地征收、拆遷安置、農(nóng)民工討薪、破產(chǎn)企業(yè)安置等涉眾型行政訴訟監(jiān)督案件，通過制定和發(fā)布特定法治需求清單，以政府購買服務(wù)形式，與律師協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織簽訂合作協(xié)議，引入知名的律師事務(wù)所、咨詢服務(wù)公司等社會(huì)專業(yè)組織。

（四）對(duì)標(biāo)群眾滿意，實(shí)現(xiàn)陽光司法重塑開放性辦案格局

1. 積極主動(dòng)強(qiáng)化外部監(jiān)督。把辦案公開的范圍由結(jié)果公開擴(kuò)大到程序公開，以公開促公正贏公信。主動(dòng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員廣泛參與案件辦理，對(duì)案件發(fā)表評(píng)議意見，集思廣益服務(wù)行政爭(zhēng)議化解。同時(shí)，也可以適時(shí)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、專職律師等社會(huì)人士，參與、監(jiān)督、見證行政調(diào)解、行政和解以及行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解等工作，充分運(yùn)用調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)等各種“軟性”手段，及時(shí)高效化解矛盾糾紛，避免徒增當(dāng)事人訴累。

2.讓當(dāng)事人深度參與其中。深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想，充分尊重當(dāng)事人的訴訟主體地位，為當(dāng)事人提供平等對(duì)話、溝通交流、辯法析理的公開平臺(tái)，一方面，耐心傾聽當(dāng)事人訴說，在還原案件事實(shí)、準(zhǔn)確吃透案情的基礎(chǔ)上，查清爭(zhēng)議產(chǎn)生的根源，找準(zhǔn)爭(zhēng)執(zhí)不下的癥結(jié)，努力為當(dāng)事人主持公道；另一方面，深入釋法說理，讓當(dāng)事人深入了解行政檢察權(quán)運(yùn)作的過程和行政檢察決定形成的理由，直觀感受行政檢察決定書背后的故事，讓公平正義可觸、可感、可信，以看得見的方式感受到公平正義。

3.深化公開聽證等制度運(yùn)用。積極探索發(fā)揚(yáng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的方法路徑，對(duì)行政爭(zhēng)議持續(xù)時(shí)間長、化解難度大或者有重大社會(huì)影響的案件，全面推行公開聽證、公開宣告、公開審查、公開送達(dá)、公開回復(fù)等公開辦案制度，以公平公正增強(qiáng)行政檢察的公信力。

（五）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，暢通當(dāng)事人合理利益訴求實(shí)現(xiàn)渠道

1.建立當(dāng)事人利益訴求評(píng)審機(jī)制。對(duì)于當(dāng)事人要求較高、爭(zhēng)議較大、敏感復(fù)雜等的實(shí)質(zhì)性利益訴求，成立由檢察官、法官、行政機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、律師、社會(huì)人士代表以及紀(jì)檢監(jiān)察干部等參加的評(píng)審委員會(huì)，由案件承辦檢察官提交初步處理意見，適時(shí)啟動(dòng)綜合評(píng)審程序，對(duì)當(dāng)事人的利益訴求進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，界定在合理、可行范圍之內(nèi)，并形成最終評(píng)審意見，必要時(shí)報(bào)行政執(zhí)法與行政檢察銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定，作為化解行政爭(zhēng)議的基本參照依據(jù)。

2.建立當(dāng)事人（包括第三人）行政和解促進(jìn)機(jī)制。檢察官參照最終評(píng)審意見，擬定初步和解方案，充分征求雙方當(dāng)事人（包括第三人）意見，同時(shí)進(jìn)行雙向同步釋法說理、消弭意見分歧，也可以采取公開聽證等方式，努力促使當(dāng)事人（包括第三人）達(dá)成一個(gè)雙方（多方）均能接受的解決問題的方案。

3.建立當(dāng)事人合法權(quán)益多元修復(fù)機(jī)制。針對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益被侵害而一時(shí)又難以得到維護(hù)的，可以考慮綜合運(yùn)用制發(fā)檢察建議、提供法律幫助、邀請(qǐng)社會(huì)參與等措施，或者督促有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體協(xié)助落實(shí)化解方案、措施，或者支持當(dāng)事人通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)益，或者借助社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位等幫助當(dāng)事人解決實(shí)際問題，讓當(dāng)事人獲得切實(shí)可行的救濟(jì)途徑，從而促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。

（六）輔以救濟(jì)救助，解難事辦實(shí)事讓當(dāng)事人更有獲得感

1.協(xié)調(diào)落實(shí)社會(huì)救助政策。對(duì)于因自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力等種種原因而陷入生存困境的當(dāng)事人，堅(jiān)持托底線、救急難原則，積極協(xié)調(diào)民政部門為符合條件的當(dāng)事人落實(shí)最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、受災(zāi)人員救助、就業(yè)救助等社會(huì)救助政策，幫助面臨暫時(shí)嚴(yán)重困難的當(dāng)事人度過難關(guān)。

2.積極開展國家司法救助。對(duì)于因長期訴訟遭受較大經(jīng)濟(jì)損失、家庭發(fā)生重大變故造成生活困難、無法通過訴訟獲得有效賠償導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人，堅(jiān)持輔助性、一次性原則，聯(lián)合同級(jí)院控審部門積極為當(dāng)事人申請(qǐng)國家司法救助，把司法為民落到實(shí)處，緩解當(dāng)事人面臨的急迫生活困難，用實(shí)際行動(dòng)傳遞司法的溫暖，打通檢察機(jī)關(guān)權(quán)利救濟(jì)“最后一公里”。