● 俞 煒 張正炎/文

一、基本案情及辦案經(jīng)過

2017年4月16日，某市政府就糜某提起的行政復(fù)議申請(qǐng)，作出維持原行政行為的行政復(fù)議決定書，并按照糜某預(yù)留的地址郵寄送達(dá)。4月18日，投遞員在電話聯(lián)系糜某未果的情況下，將裝有行政復(fù)議決定書的郵件交由某副食品商店代收，并將代收情況通過短信告知糜某。因糜某未查看短信，其于5月10日才實(shí)際收到該郵件。5月12日，糜某不服該行政復(fù)議決定向人民法院提起行政訴訟，一審法院以糜某的起訴超過法定期限為由，裁定不予立案。二審法院亦裁定駁回上訴。糜某申請(qǐng)?jiān)賹?，亦被駁回。

2018年5月，糜某認(rèn)為超過法定期限向法院起訴并非其責(zé)任，并向某市人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。某市人民檢察院在審查案卷的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)對(duì)行政復(fù)議決定書郵寄、送達(dá)情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。后查明，涉案法律文書于2017年4月18日妥投，并由某副食品商店簽收，但某副食品商店及其經(jīng)營(yíng)者并不具有代收法律文書的權(quán)限，糜某實(shí)際收到郵件的日期確為2017年5月10日，其于5月12日向人民法院提起行政訴訟并未超過法定訴訟期限。市人民檢察院審查認(rèn)為，法院一、二審行政裁定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，遂提請(qǐng)浙江省人民檢察院抗訴。浙江省人民檢察院依法向浙江省高級(jí)人民法院提出抗訴。浙江省高級(jí)人民法院采納檢察機(jī)關(guān)抗訴意見，撤銷原一、二審不予受理裁定，指令區(qū)人民法院立案受理。

二、案件辦理難點(diǎn)與思路

（一）調(diào)查核實(shí)破解有效送達(dá)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

郵寄送達(dá)因其方便、快捷等優(yōu)點(diǎn)備受行政機(jī)關(guān)青睞，成為許多行政機(jī)關(guān)送達(dá)文書優(yōu)先選擇的方式。但現(xiàn)實(shí)操作的不規(guī)范、投遞人員的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、簽收的隨意性等原因，使得郵寄送達(dá)的效力大打折扣，法律文書有效送達(dá)已成為郵寄送達(dá)中不容忽視的問題。［1］參見韓杰 劉振花：《論郵寄送達(dá)的實(shí)踐問題和完善路徑》，《山東審判》2017年5期。

本案中，申請(qǐng)人糜某與某市政府對(duì)涉案行政復(fù)議決定書郵寄送達(dá)日期存在分歧，一審法院亦認(rèn)可某市政府的主張，并以超過法定起訴期限為由，裁定不予立案。要查清上述兩種觀點(diǎn)孰是孰非，關(guān)鍵在于核實(shí)涉案法律文書有效送達(dá)的日期。行政復(fù)議機(jī)關(guān)郵寄送達(dá)行政復(fù)議文書，應(yīng)依照民事訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定執(zhí)行，即按照當(dāng)事人提供或者確認(rèn)的送達(dá)地址送達(dá)，交受送達(dá)人本人、同住成年家屬或訴訟代理人簽收，如受送達(dá)人已向行政復(fù)議機(jī)關(guān)指定代收人的，可以送指定代收人簽收。根據(jù)上述規(guī)定，某市人民檢察院在對(duì)書面材料進(jìn)行了詳細(xì)的審查的同時(shí)，主動(dòng)運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)對(duì)涉案法律文書的送達(dá)情況，特別是送達(dá)程序是否符合法律規(guī)定、代收人是否具有法定資格等情況進(jìn)行全面的核實(shí)。某市人民檢察院通過查詢郵件流轉(zhuǎn)信息、詢問投遞員及某副食品商店經(jīng)營(yíng)者收集涉案郵件的收件時(shí)間等相關(guān)證據(jù)，同時(shí)對(duì)糜某是否存在指定他人代收的情況進(jìn)行確認(rèn)。經(jīng)查，涉案法律文書專遞郵件并未由糜某本人簽收，某副食品商店經(jīng)營(yíng)者既不是糜某的同住成年家屬或訴訟代理人，也不是其指定的代收人。據(jù)此，某市人民檢察院認(rèn)為，郵政公司將裝有行政復(fù)議決定書的郵件交由某副食品商店經(jīng)營(yíng)者簽收，以及投遞員通過短信通知糜某，均不能視為涉案法律文書已有效送達(dá)，糜某實(shí)際收到郵件的時(shí)間應(yīng)認(rèn)定為涉案復(fù)議決定書的送達(dá)日期。

行政復(fù)議決定書的送達(dá)雖然只是行政復(fù)議的一個(gè)程序環(huán)節(jié)，但卻對(duì)申請(qǐng)人訴權(quán)的行使產(chǎn)生直接的影響。某市政府在向行政復(fù)議申請(qǐng)人郵寄送達(dá)行政復(fù)議決定書后，并未核實(shí)行政復(fù)議決定書是否已經(jīng)送達(dá)，而人民法院在審查本案時(shí)也并未核實(shí)行政復(fù)議決定書郵寄送達(dá)過程是否符合法律規(guī)定。同時(shí)人民法院對(duì)涉案行政復(fù)議決定書的送達(dá)日期認(rèn)定錯(cuò)誤，導(dǎo)致申請(qǐng)人無法行使訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法予以監(jiān)督糾正。

（二）檢察監(jiān)督助力特殊群體跨越“數(shù)字鴻溝”

通訊方式的不斷發(fā)展促使法律文書送達(dá)方式也呈現(xiàn)多元化，郵寄送達(dá)、電子送達(dá)等多元化的送達(dá)方式雖然提升了文書送達(dá)的效率，但也會(huì)阻礙不會(huì)使用手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的老年人、殘疾人等特殊群體接受公共服務(wù)、行使訴訟權(quán)利。

本案中，投遞員在電話聯(lián)系糜某未果的情況下，即將郵件放置于快遞代收點(diǎn)并短信通知糜某的做法看似平常，卻無形之中給年事已高、不會(huì)查看手機(jī)短信的申請(qǐng)人制造了一道“數(shù)字鴻溝”，致使其無法及時(shí)接收行政復(fù)議決定書，最終被法院認(rèn)定超過起訴期限而無法行使訴訟權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)在查明上述情況后，認(rèn)定郵政公司在法律文書投遞過程中存在操作不規(guī)范，申請(qǐng)人于5月12日向法院提起行政訴訟，并未超過法定起訴期限。檢察機(jī)關(guān)通過抗訴推動(dòng)人民法院對(duì)因“數(shù)字鴻溝”給老年人參與訴訟活動(dòng)所帶來的不便給予重視，保障老年人等特殊群體便利、平等地參與訴訟活動(dòng)。

數(shù)字化改革雖為人們參與訴訟帶來了便利，但也使得老年人等特殊群體無所適從，數(shù)字時(shí)代下保障老年人等特殊群體平等參與訴訟已成為不容忽視的問題。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中不僅要追求個(gè)案的公平正義，更要做好特殊群體利益保障工作，以高質(zhì)量的檢察監(jiān)督幫助老年人等特殊群體跨越“數(shù)字鴻溝”。

（三）專題調(diào)研助推法律文書規(guī)范郵寄送達(dá)

推進(jìn)法律文書規(guī)范送達(dá)，一直是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要內(nèi)容。2018年11月11日，最高人民檢察院就人民法院民事公告送達(dá)不規(guī)范問題，向最高人民法院制發(fā)“二號(hào)檢察建議”，并得到最高人民法院積極回復(fù)。本案所涉郵寄送達(dá)雖發(fā)生在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中，但其背后所暴露出的問題不僅會(huì)影響行政決定的效力，也會(huì)對(duì)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利產(chǎn)生影響，值得檢察機(jī)關(guān)深入調(diào)查、探究原因，并積極尋求解決問題的方法，促進(jìn)法律文書郵寄送達(dá)工作得以規(guī)范治理。

在依法抗訴后，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步延伸監(jiān)督觸角，對(duì)法律文書郵寄送達(dá)工作開展專題調(diào)研。通過專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，郵政公司部分投遞員在投遞法律文書時(shí)未嚴(yán)格遵循法律文書投遞業(yè)務(wù)流程，存在未窮盡直接送達(dá)手段即將快件投遞至代收點(diǎn)導(dǎo)致當(dāng)事人未及時(shí)收到快件、快件封套與面單部分分離導(dǎo)致法律文書未實(shí)際送達(dá)，致使當(dāng)事人訴訟權(quán)利受損。針對(duì)上述問題，檢察機(jī)關(guān)向某郵政公司發(fā)出檢察建議，建議其強(qiáng)化對(duì)投遞人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，改進(jìn)法律文書郵件專遞工作方法，規(guī)范法律文書郵件專遞業(yè)務(wù)處理流程。郵政公司在收到檢察建議書后，當(dāng)即對(duì)檢察建議書所指出的問題逐項(xiàng)落實(shí)整改，對(duì)全地區(qū)115家網(wǎng)點(diǎn)1399名投遞人員，開展涉法律文書的投遞規(guī)范及保密知識(shí)的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)常態(tài)化管理，落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，改進(jìn)工作方法，提高送達(dá)效率，同時(shí)成立政務(wù)郵件特投隊(duì)伍，進(jìn)一步提升涉法律文書送達(dá)服務(wù)質(zhì)量和水平。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)還發(fā)現(xiàn)法院在類似案件中亦存在送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不統(tǒng)一的問題，并就該問題積極與人民法院開展磋商，督促人民法院進(jìn)一步規(guī)范郵寄送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)、程序，特別是指定代收人的確認(rèn)，確保法律、司法解釋有關(guān)規(guī)定的統(tǒng)一適用，防止因送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)導(dǎo)致錯(cuò)判。

檢察機(jī)關(guān)以落實(shí)“二號(hào)檢察建議”為契機(jī)，以專題調(diào)研的形式對(duì)法律文書郵寄送達(dá)中存在的問題進(jìn)行梳理、總結(jié)，以檢察建議督促郵政公司規(guī)范投遞法律文書郵件，以磋商促使人民法院統(tǒng)一法律文書郵寄送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，系統(tǒng)地解決了法律文書郵寄送達(dá)在郵局投遞、法院認(rèn)定等環(huán)節(jié)所存在的問題，有效地保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

三、案件辦理的實(shí)踐啟示

（一）堅(jiān)持以人民為中心，辦好群眾身邊案減少次生案件發(fā)生

檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，對(duì)待群眾身邊案“如我在訴”，以求極致的精神抓好執(zhí)法司法的每個(gè)環(huán)節(jié)。送達(dá)具有權(quán)利保障與程序推進(jìn)的雙重作用，法律文書的送達(dá)時(shí)間涉及到相關(guān)法律程序中法定期限的起算點(diǎn)，送達(dá)不規(guī)范不僅會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人無法及時(shí)了解行政決定的內(nèi)容，而且也會(huì)影響當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使，還可能引發(fā)新的矛盾糾紛乃至關(guān)聯(lián)性案件。檢察機(jī)關(guān)在開展法律監(jiān)督過程中，對(duì)法律文書是否有效送達(dá)這一細(xì)節(jié)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)履行調(diào)查核實(shí)職責(zé)，重點(diǎn)對(duì)代收人是否具有代收權(quán)限、送達(dá)過程是否符合法定流程等進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)人民法院錯(cuò)誤認(rèn)定法律送達(dá)日期，以超過起訴期限為由裁定不予立案或者駁回起訴的，及時(shí)通過提出抗訴或再審檢察建議予以糾正，維護(hù)當(dāng)事人合法訴訟權(quán)利，從源頭上杜絕涉法涉訴信訪的發(fā)生。

（二）堅(jiān)持程序與實(shí)體并重，提升監(jiān)督質(zhì)效做實(shí)行政檢察

制發(fā)高質(zhì)量的行政檢察建議是做實(shí)行政檢察的基石。辦理因?qū)λ瓦_(dá)日期存在爭(zhēng)議引發(fā)的行政訴訟監(jiān)督案件，除對(duì)確有錯(cuò)誤的行政裁定書依法進(jìn)行監(jiān)督糾正外，檢察機(jī)關(guān)還對(duì)引起送達(dá)日期爭(zhēng)議的根源性問題——郵寄送達(dá)不規(guī)范，向郵政公司制發(fā)檢察建議。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議前除進(jìn)行專題調(diào)研外，還認(rèn)真聽取了行政機(jī)關(guān)、人民法院及郵政部門的相關(guān)意見，發(fā)現(xiàn)郵政公司部分投遞員存在將郵件隨意交由不具有代收權(quán)限的商店、物業(yè)公司或農(nóng)村基層組織代為簽收等送達(dá)程序不符合規(guī)定情形，導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟權(quán)利受損的情況。經(jīng)全面了解案件特點(diǎn)、發(fā)案原因，制發(fā)檢察建議時(shí)在內(nèi)容上突出了說理性，列明了提出建議所依據(jù)的事實(shí)和法律、法規(guī)，提出了具有針對(duì)性、可操作性的具體措施。同時(shí)在檢察建議發(fā)出之后，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了同步跟進(jìn)，既監(jiān)督人民法院依法正確裁判，又促進(jìn)相關(guān)單位提升司法輔助工作的規(guī)范性。

（三）堅(jiān)持以個(gè)案為突破口，推動(dòng)類案監(jiān)督促進(jìn)社會(huì)治理