尤俊成（內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯應(yīng)用技術(shù)學(xué)院黨委書記）

公眾參與立法是深入貫徹習(xí)近平法治思想，推進(jìn)立法公開，提高立法科學(xué)化、民主化的重要途徑，也是推進(jìn)法治內(nèi)蒙古建設(shè)的重要方面。2015年，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）修訂后，內(nèi)蒙古自治區(qū)七個(gè)設(shè)區(qū)的市被依法賦予城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的地方立法權(quán)，開始了地方立法的嘗試和探索，在立法過程中不同程度地引入公眾參與立法的體制機(jī)制。通過調(diào)研、梳理發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)公眾參與立法在體制機(jī)制、推進(jìn)力度、參與度等方面較之前相比取得了明顯進(jìn)步。但客觀來看，也存在著公眾參與立法制度不完善、立法信息公開不充分、缺少回應(yīng)與評(píng)估機(jī)制、公眾參與的積極性不高等問題。本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)新獲立法權(quán)的七個(gè)設(shè)區(qū)的市為例，從民主立法的視角，分析公眾參與立法的現(xiàn)狀、存在的問題，明晰公眾參與立法的對(duì)策建議，以期為推動(dòng)設(shè)區(qū)的市公眾參與立法提供參考建議。

一、公眾參與立法的現(xiàn)狀分析

《立法法》修訂后，內(nèi)蒙古自治區(qū)九個(gè)設(shè)區(qū)的市均制定實(shí)施本市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例。立法條例中規(guī)定“起草地方性法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查研究，采取座談、論證、聽證等方式，廣泛聽取有關(guān)部門、組織和社會(huì)公眾等各方面的意見”，可見，公眾參與立法是有法定依據(jù)的，各地主要的參與方式如下。

（一）公布地方立法項(xiàng)目草案稿征求公眾意見。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)或者市人民政府在審議地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章前，都將立法項(xiàng)目草案在其門戶網(wǎng)站公布，征求社會(huì)公眾意見。

（二）地方立法機(jī)關(guān)召開立法座談會(huì)征求公眾意見。對(duì)于與公眾利益密切相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，立法機(jī)關(guān)在不同的階段召開立法座談會(huì)聽取公眾的意見。例如，2021年鄂爾多斯市在起草《鄂爾多斯市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》時(shí)，由草案起草部門、市人民政府、市人大常委會(huì)先后組織召開了基層人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、商會(huì)組織負(fù)責(zé)人等參加的近二十次座談會(huì)，充分聽取和征集各方面意見建議。

（三）通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)征求公眾意見。目前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在立法工作中發(fā)揮的作用越來越明顯。除內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)在各盟市建立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)外，部分設(shè)區(qū)的市也積極建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

（四）通過召開立法論證會(huì)聽取專家的意見。內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)和部分設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)建立了立法咨詢顧問制度，立法咨詢顧問充分發(fā)揮其在專業(yè)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢(shì)，積極參與立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和法規(guī)案的論證、調(diào)研以及有關(guān)立法理論與實(shí)踐的課題研究工作。鄂爾多斯市的立法項(xiàng)目草案“逢審議必論證”，在政府常務(wù)會(huì)議審議前，都委托第三方機(jī)構(gòu)組織相關(guān)專家學(xué)者、實(shí)務(wù)部門負(fù)責(zé)人召開立法聽證會(huì)，聽取意見建議。通過專家審核把關(guān)，立法草案質(zhì)量得到明顯提高。

二、公眾參與立法存在的問題

（一）公眾參與立法的制度機(jī)制不完善。雖然公眾參與立法都有法律規(guī)范作為依據(jù)，但是公眾參與立法的規(guī)定偏重原則性、指導(dǎo)性，缺乏更為細(xì)致的規(guī)定，影響公眾參與立法的可操作性。例如，《烏蘭察布市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第十四條，規(guī)定了在起草地方性法規(guī)草案的過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公眾意見，并以座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式讓公眾充分參與到立法工作中。但是，并未規(guī)定在什么條件下，具備召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)的條件，對(duì)于公眾可以從哪些渠道了解到立法機(jī)關(guān)將要對(duì)立法項(xiàng)目草案召開座談會(huì)、滿足什么樣條件的公眾可以參加法規(guī)草案的聽證會(huì)、受理公眾意見后怎樣對(duì)公眾的意見作出反饋等一系列具體措施都未體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)范中。此外，關(guān)于如何對(duì)公眾參與立法進(jìn)行有效的制度保障也未作出規(guī)定。

（二）立法信息公開不充分。立法機(jī)關(guān)只有將立法信息以有效的方式和途徑進(jìn)行公開，才能切實(shí)保障公民享有的知情權(quán)，并且能夠引導(dǎo)公眾參與到立法工作中。查閱各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)網(wǎng)站，只顯示有正在進(jìn)行的立法征求意見草案，關(guān)于公眾參與立法的方式與時(shí)間、法規(guī)草案所涉及問題、立法目的、立法程序以及公眾意見收集后的反饋形式都沒有相關(guān)公開的介紹。立法信息公開簡(jiǎn)單、不全面，導(dǎo)致公眾無法了解參與立法的內(nèi)容、途徑，不僅會(huì)降低公眾參與立法的積極性，還會(huì)導(dǎo)致公眾參與立法活動(dòng)無法實(shí)現(xiàn)其真正的目的和價(jià)值。

（三）缺少相應(yīng)回應(yīng)和評(píng)估機(jī)制。立法機(jī)關(guān)給予立法參與者的信息反饋體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對(duì)于公眾參與立法的態(tài)度，直接影響公眾參與立法的廣度和深度。從內(nèi)蒙古自治區(qū)地方立法機(jī)關(guān)公布的數(shù)據(jù)來看，其僅公布對(duì)公眾意見收集的數(shù)量情況，并未歸納總結(jié)公眾的意見建議，同時(shí)，對(duì)于公眾的意見建議缺乏分析研究，沒有很好地對(duì)公眾參與立法的意見建議作出充分回應(yīng)。公眾參與立法的情況如何，也沒有有效的評(píng)估機(jī)制，一定程度上影響和制約著公眾參與立法的熱情。

（四）公眾參與的積極性不高。立法工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的綜合性工作，對(duì)公眾的文化水平、受教育程度、政治素養(yǎng)都有一定的要求。受傳統(tǒng)政治文化的影響，長(zhǎng)期以來，公眾已習(xí)慣于被管理者的角色，尚未認(rèn)識(shí)到參與公共事務(wù)的重要性，特別是公眾的法治意識(shí)、民主意識(shí)還相對(duì)淡薄，很大程度影響了其參與立法的積極性。同時(shí)，要想?yún)⑴c立法工作，公眾需要了解很多專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致公眾認(rèn)為參與立法工作需要付出較多的時(shí)間和精力。除此之外，目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)的地方立法機(jī)關(guān)在征集立法項(xiàng)目的公告中往往要求公眾寫明立法目的、依據(jù)、理由等，有些項(xiàng)目的意見征集超出了公眾的認(rèn)知水平，降低了公眾參與立法工作的積極性。

三、公眾參與立法的建議

（一）建立和完善立法信息公開公示制度。只有加大立法信息的公開程度，解決公眾與立法機(jī)關(guān)之間的信息不對(duì)稱問題，才能實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)。一是立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向社會(huì)公開征求立法建議項(xiàng)目，使立法真正建立在民意基礎(chǔ)之上。二是公開立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，使公眾能從源頭上獲得參與地方立法的機(jī)會(huì)。三是全面公開包括法規(guī)規(guī)章草案文本、立法背景、起草說明、重要制度設(shè)計(jì)的理由和具有爭(zhēng)議的條款，使公眾能夠全面獲得立法信息，有效參與評(píng)議和發(fā)表意見。四是建立立法會(huì)議公開制度。將立法會(huì)議的主題、時(shí)間地點(diǎn)、會(huì)議議程及審議過程和結(jié)果等向社會(huì)公開，可以邀請(qǐng)公眾代表旁聽立法會(huì)議，讓公眾親眼見證法規(guī)、規(guī)章形成的過程，增加立法的透明度。五是建立公眾意見處理說明公告制度。立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾所提意見、建議應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待和平等考慮，對(duì)其采納情況及理由應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予回應(yīng)，尊重公眾的立法參與權(quán)，接受群眾監(jiān)督。

（二）探索建立吸引社會(huì)組織參與立法制度。不同的社會(huì)組織代表著不同的利益取向，社會(huì)組織的意見建議對(duì)立法項(xiàng)目草案內(nèi)容的專業(yè)性、實(shí)施后的可操作性具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，社會(huì)組織參與立法可以提高公眾參與立法的廣泛性、針對(duì)性和實(shí)效性。因此，立法機(jī)關(guān)要充分調(diào)動(dòng)各類協(xié)會(huì)、行業(yè)商會(huì)、有關(guān)社團(tuán)等社會(huì)組織的積極性，使它們成為參與立法的重要主體，全面、準(zhǔn)確地反映民意。

（三）推進(jìn)專家參與立法制度。專家可以利用其所掌握的專業(yè)知識(shí)，把好立法草案的技術(shù)規(guī)范、邏輯結(jié)構(gòu)、法律責(zé)任設(shè)定關(guān)，提高立法質(zhì)量，促進(jìn)立法決策合理、公正和科學(xué)。同時(shí)，構(gòu)建專家參與立法的機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)以公開、透明、民主的方式選任或者邀請(qǐng)專家，明確專家參與立法的程序、方式，建立健全專家意見公開公布機(jī)制等。鄂爾多斯市在立法工作中邀請(qǐng)專家參與立法項(xiàng)目草案的論證，將專家的智慧充分融入草案中，立法效果十分明顯，多部地方性法規(guī)在內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)時(shí)“只字未改”。

（四）深入推進(jìn)立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是公眾參與立法伸向基層的觸角，能使立法機(jī)關(guān)了解和掌握最基層公眾的意愿和訴求?；鶎尤罕娍梢酝ㄟ^聯(lián)系點(diǎn)向立法機(jī)關(guān)提出意見建議，關(guān)注和參與立法，提高立法草案的針對(duì)性、可操作性和實(shí)效性，推進(jìn)立法精細(xì)化。推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，通過立法聯(lián)系點(diǎn)收集基層群眾對(duì)立法工作的意見和建議，可以避免立法的盲目性和隨意性，提升立法的科學(xué)化和民主化水平。

（五）探索建立公眾參與立法的激勵(lì)機(jī)制。公眾全過程參與立法是推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)的重要形式。公眾需要投入部分時(shí)間和精力，有足夠的知識(shí)儲(chǔ)備與社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，才能在參與立法的過程中提出合理的建議。如果立法機(jī)關(guān)建立公眾參與立法的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)公眾參與立法的成本進(jìn)行彌補(bǔ)，則有助于調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾真正去關(guān)心、思考立法涉及的相關(guān)問題，并認(rèn)真負(fù)責(zé)地提出意見和建議。制定激勵(lì)機(jī)制時(shí)除給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，還要對(duì)其給予適當(dāng)?shù)木癃?jiǎng)勵(lì)，以增強(qiáng)參與人的榮譽(yù)感，最大限度地激發(fā)公眾參與熱情。

（六）利用信息手段豐富和擴(kuò)展公眾參與立法的方式。在信息化、數(shù)字化、大數(shù)據(jù)的社會(huì)大背景下，立法機(jī)關(guān)在運(yùn)用好聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)及列席立法會(huì)議、聽取人大代表與政協(xié)委員意見等傳統(tǒng)的參與方式的基礎(chǔ)上，可以利用微信、微博等新媒體和信息化手段，拓展公眾參與立法的形式，建立多渠道公眾參與立法的途徑。此外，隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)，我們還應(yīng)不斷豐富和拓展公眾參與立法的媒介和載體。