喬成杰（江蘇省司法警官高等職業(yè)學校副校長）

2021年12月1日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發(fā)布了《關于加強減刑、假釋案件實質化審理的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂臏蚀_把握減刑假釋案件實質化審理的基本要求、嚴格審查實體條件、切實強化辦理程序機制和大力加強案件監(jiān)督指導及工作保障四個方面提出了20項具體要求。對罪犯減刑假釋案件進行實質化審理，是以審判為中心的刑事訴訟制度改革在刑罰變更執(zhí)行環(huán)節(jié)的必然要求，是徹底整治違規(guī)違法罪犯“減假暫”頑瘴痼疾的重要之策，是全國政法隊伍教育整頓的重大制度性成果。

對確有悔改表現的罪犯依法提請人民法院予以減刑、假釋，是監(jiān)獄的法定職責。人民法院啟動審理罪犯減刑、假釋案件，正是基于監(jiān)獄對罪犯“確有悔改表現”的初步判斷和提請行為。因此，監(jiān)獄對罪犯的日?？己恕ⅰ按_有悔改表現”的認定和減刑假釋法律規(guī)定的適用，是重要的基礎性、源頭性執(zhí)法工作。《意見》不僅突出了對監(jiān)獄所報送的諸如計分考核、罪犯自書、重大立功證明、財產性判項履行和再犯罪危險等材料的全面審查，而且要求充分發(fā)揮庭審功能，健全證人出庭作證制度，進行法庭調查和重點核查，必要時行使庭外調查核實權。

《意見》的實施將進一步規(guī)范監(jiān)獄刑罰執(zhí)行變更工作，也將對監(jiān)獄民警刑罰執(zhí)行水平尤其是依法考核能力、證據與程序意識、法律文書制作水平和出庭應訴技能提出新的挑戰(zhàn)或更高要求。監(jiān)獄應準確把握《意見》的精神實質，在刑罰變更執(zhí)行的流程再造、民警崗位配置、專業(yè)技能培養(yǎng)、執(zhí)法辦案責任追究和加強與檢察機關、人民法院工作銜接等方面盡早謀劃。

一、《意見》對監(jiān)獄刑罰變更執(zhí)行工作產生的積極影響

隨著我國寬嚴相濟刑事政策、認罪認罰從寬制度的推進和社區(qū)矯正制度的實行，進入監(jiān)獄服刑罪犯雖數量有所減少，但具有相當程度的罪責性和人身危險性。因此，應對罪犯的刑期縮減、刑罰執(zhí)行場所變更實施更加嚴格和規(guī)范的程序，以切實發(fā)揮監(jiān)禁刑罰預防和減少犯罪的重要功能。

（一）通過實質化審理，強化對監(jiān)獄所提供材料的全面審核，避免“源頭作假”。多起有錢人、有權人“提錢出獄”“實刑不實”甚至“紙面服刑”案件表明，計分考核弄虛作假、偽造重大立功事實、病情造假和違規(guī)調動監(jiān)獄（區(qū)）規(guī)避監(jiān)督，是“打基礎”的常見做法。當人民法院采取近乎“書面審批”“集中辦案”審理模式時，一般傾向于“同意”監(jiān)獄的提請建議。正如12月8日《意見》發(fā)布會上最高法審監(jiān)庭副庭長羅智勇所言：“過于依賴刑罰執(zhí)行機關報請的材料，檢察機關、審判機關的職能作用沒有得到充分發(fā)揮，不少案件審理流于形式，監(jiān)督缺乏有效手段，導致有的案件關鍵事實未能查清，矛盾和疑點被放過，甚至一些虛假證據得以蒙混過關，個別案件還引發(fā)了負面輿情，造成不良社會影響。”《意見》將全面審核監(jiān)獄所提供材料作為實質化審理的關鍵“第一步”，將有效遏制監(jiān)獄的“源頭作假”。

（二）強化對“確有悔改表現”和“再犯罪危險”的綜合認定，有效遏制罪犯“投機改造”。改造罪犯是一個是世界性難題，服刑罪犯是否“確有悔改表現”的認定非常復雜。較之于完成勞動任務、遵守監(jiān)規(guī)紀律等行為的外在性、可量化性，罪犯的認罪悔罪具有內在性和主觀判斷性。《意見》細化了對罪犯財產性判刑履行、獄內消費、違規(guī)違紀和自書材料的審查，增加了相對具體的評價要素，使得對罪犯主觀方面表現的判斷更加充實。2017年1月1日起施行的《最高人民法院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律的規(guī)定》第26條第2款規(guī)定：“罪犯既符合法定減刑條件，又符合法定假釋條件的，可以優(yōu)先適用假釋?！钡侥壳盀橹?，效果并不明顯，假釋適用率一直處于1%～2%的水平，而減刑適用率在20%左右。①《司法部：加強對依法推進假釋適用工作研究》，《新京報》，2020年6月3日。究其原因，“再犯罪危險”評估技術本身存在一定程度的不確定風險，加之我國這方面的研究起步較晚，測試量表的信度效度還不夠高。出于規(guī)避風險的考慮，監(jiān)獄民警更加傾向提請罪犯減刑而非假釋?！兑庖姟钒呀陙碓趯徖碜锓讣籴尠讣羞\用成熟的參考因素予以明確，結合對這些參考因素的全面審查以作出綜合判斷。罪犯減刑假釋案件審理，將擺脫對考核分數的高度依賴甚至“唯考核分數論”，由“書面審理”“批準”轉向實質化審查監(jiān)獄提請意見，將有效遏制罪犯的“虛假表現”“投機改造”。

（三）通過實質化審理，將“倒逼”民警規(guī)范化執(zhí)法水平的提高。履行懲罰與改造罪犯職能、保障服刑罪犯的合法權益，是我國刑事法治的必然要求。提高監(jiān)獄民警依法管理教育罪犯的水平，做到執(zhí)法公正、獎罰有據、考核規(guī)范，是切實推進依法治監(jiān)、提高罪犯權利保障水平的關鍵之舉?！兑庖姟返膶嵤瑢O大促進監(jiān)獄基礎管理工作的進一步規(guī)范，減少日?？己斯ぷ鞯碾S意性、壓縮民警的自由裁量權、堵塞基礎制度的漏洞，以“倒逼”的方式促進監(jiān)獄民警法治意識、程序意識、證據意識的提高。例如，日?？己吮仨毤皶r，加扣分均依據相應條款、符合權限和程序要求；認定重大立功，應當查清案件線索、罪犯的專業(yè)能力及條件、對國家和社會的積極影響等并提供相應的佐證材料。

二、監(jiān)獄民警履職將面臨的新壓力和新要求

日常的教育改造罪犯工作與提請罪犯減刑、假釋工作，雖然兩者在業(yè)務性質上有比較大的區(qū)別，但在監(jiān)獄工作中聯系緊密無法截然分割，罪犯的主管民警對這兩塊業(yè)務都要負責?！兑庖姟返膶嵤ΡO(jiān)區(qū)民警、監(jiān)獄負責減刑假釋業(yè)務民警的履職能力提出更高的要求。

（一）日常考核必須進一步規(guī)范。日?？己?，既是管理教育罪犯的基本制度，也是評判罪犯是否“確有悔改表現”的基礎性工作，所累計的分值及考核等級是監(jiān)獄提請罪犯減刑、假釋最重要的依據和源頭證據。日常考核如果有虛假、誤差，日積月累下來，結果（結論）可能產生較大差異甚至“天壤之別”。因此，計分考核罪犯工作，一定要嚴格執(zhí)行司法部新修訂的《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》和各省監(jiān)獄局據此制定的實施細則，在計分考核的全面性、及時性、精準性上進一步規(guī)范，不僅要符合程序性要求，還要嚴格實體規(guī)定；不僅要計分，還要綜合定等。

（二）證據意識必須進一步增強。實質化審理，就是圍繞證據展開進行出示、質證和辯論，讓證據“說話”。以前，民警習慣稱制作、提交減刑假釋“材料”，而按照《意見》的要求，罪犯計分考核、獎懲、重大立功、再犯罪危險評估等材料，將作為正式證據使用以支持監(jiān)獄的提請行為。因此，思想上首先要由提交“材料”向提交證據轉變。日?？己擞涊d的及時性（時間）、準確性（內容）、合規(guī)性（依據）和規(guī)范性（形式）必須達至證據的標準，并且能形成完整的“證據鏈條”。比如，一個罪犯因制止他犯打架被加分，至少應當有制止行為的證明材料、加分幅度及其條文依據、按權限和程序的逐級審批、監(jiān)區(qū)會議材料、公示材料、他犯打架的證據與懲處材料等。

（三）法律文書制作水平必須進一步提高。監(jiān)獄法律文書，是監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行過程中使用、用以記錄監(jiān)獄執(zhí)法工作過程的具有法定效力的文書。2002年司法部監(jiān)獄管理局頒布了《監(jiān)獄執(zhí)法文書格式（試行）》，明確了監(jiān)獄執(zhí)法文書的種類、樣式和制作標準。監(jiān)獄執(zhí)法文書依照文書的外觀形式大體可分為表格式文書、填空式文書、實錄式文書和擬制式文書。其中，擬制式文書又稱擬稿式文書，通篇需要自行組織文字進行直接表達，制作難度較大，對監(jiān)獄民警法律文書寫作功底要求比較高。作為證據提交法庭實質化審理的法律文書種類多、文字量大，一般以卷宗形式提交法院，其格式、編號、事實結論部分、理由、法條引用、處理結果、證據目錄等必須符合相應的規(guī)范要求。②董琦、馮景：《論監(jiān)獄執(zhí)法文書的規(guī)范化——以提請減刑建議書為例》，《安徽警官職業(yè)學院報》，2014年第4期。

（四）民警必須具備基本的出庭應訴能力。2010年2月最高人民法院發(fā)布《關于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》，對減刑、假釋的審理機制作了改革，由書面審核改為“采取開庭審理與書面審理相結合的方式”，并且明確規(guī)定了要開庭審理的案件范圍。但截至目前，罪犯減刑、假釋案件的庭審構造和審理程序尚無明晰的法律規(guī)定。③劉天響：《減刑、假釋開庭審理形式化之檢討》，《中國刑事法雜志》，2011年第11期?！兑庖姟分赋觯敖∪C人出庭作證制度。人民法院審理減刑、假釋案件，應當通知罪犯的管教干警、同監(jiān)室罪犯、公示期間提出異議的人員以及其他了解情況的人員出庭作證?！币虼?，管教民警在庭審中要以證人的身份接受法庭詢問。由于管教民警一般同時負責罪犯的日常考核，因此，管教民警既要對罪犯是否“確有悔改表現”發(fā)表證人證言，也要相應地承擔所經辦材料的證明責任。在對抗性的實質性庭審中，監(jiān)區(qū)民警出庭應訴能力面臨考驗?！澳壳氨O(jiān)區(qū)民警的案件把關仍然停留在分數折抵表揚、減刑起始時間、間隔時間、幅度、最低服刑刑期等‘硬杠杠’上，對于罪犯‘是否確有悔改表現’的認定仍然較為粗疏。比如同一個監(jiān)獄報請的共同犯罪主犯與其他共同犯罪從犯、脅從犯，二者可能所判刑罰差不多，而主觀惡性大小是否存在差異，應如何評判，顯然也會影響到減刑、假釋的適用，應當納入考量之中。④熊秋紅：《推進減刑、假釋案件實質化審理，必須讓審理回歸司法程序》，《人民法院報》，2021年12月11日?！?/p>

三、監(jiān)獄貫徹落實《意見》的具體舉措

據統計，2014～2016年，監(jiān)獄系統年均提請罪犯減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件60萬余起。⑤《讓群眾感受到公平正義就在身邊》，《法制日報》，2017年8月26日。服刑罪犯減刑、假釋案件切實關乎刑罰的公平、正義，備受社會關注。監(jiān)獄系統要認真貫徹落實《意見》，準確適用法律，堅決捍衛(wèi)“高墻內的正義”，讓每一起罪犯減刑、假釋案件經得起法律和歷史的檢驗。

（一）組織學習《意見》，引導民警正確應對壓力與挑戰(zhàn)。組織民警深入學習《意見》，深刻理解《意見》的出臺背景，準確把握《意見》的精神實質，引導民警樹立既是執(zhí)法者也是辦案者的法律角色?！兑庖姟穲猿謴膰揽刂茰p刑、假釋的總基調，以人民法院審理方式改革為重點，勢必對現有的案件辦理流程、罪犯考核乃至罪犯管理產生重大影響。要引導監(jiān)獄民警正確對待工作量增加、日?？己思毣?、嚴格責任追究、罪犯激勵力度下降等壓力與挑戰(zhàn)。同時，要對罪犯開展《意見》的宣講，既要嚴厲打擊功利改造、虛假改造甚至“找關系”“托門路”謀求非法減刑、假釋，也要嚴厲打擊混刑度日、消極改造行為，確保監(jiān)獄懲罰與改造罪犯職能的有效履行和改造秩序的穩(wěn)定。

（二）實施流程再造，構建“監(jiān)區(qū)+證據中心+辦案中心”機制體制。目前，監(jiān)獄提請罪犯減刑、假釋主要依據《監(jiān)獄提請罪犯減刑假釋工作程序規(guī)定》（司法部令第77號）。要及時優(yōu)化、細化完善監(jiān)獄提請流程以適應《意見》的要求。突出監(jiān)區(qū)在罪犯計分考核、表現認定、基礎材料制作等方面的基礎性地位，明晰主管民警的辦案責任。同時，要構建“兩個中心”。一個是證據中心，制訂監(jiān)獄證據保全規(guī)范，依托信息大平臺和檔案資源，對監(jiān)獄執(zhí)法證據進行采集、分類、編制目錄和保全，防止證據缺失、滅失。另一個是辦案中心，整合現有刑罰執(zhí)行、監(jiān)區(qū)內勤、獄政管理等崗位資源，形成辦案合力。聯合生衛(wèi)、教育、矯治評估等科室對罪犯進行綜合評定，嚴把案件“入口關”。利用集中辦案查找案卷“漏洞”，審查案卷的規(guī)范性、完備性和合法性，讓每起案件都經歷“千錘百煉”。

（三）合理配置資源，加強民警執(zhí)法辦案技能培養(yǎng)。首先，選拔政治素質過硬、法學功底扎實、文字能力較強的民警，負責監(jiān)區(qū)的罪犯減假案件辦理并保持崗位的相對固定，以保證案件的源頭質量。在目前疫情防控常態(tài)化輪換執(zhí)備勤模式下，要通過增加人手、設立雙崗或“AB崗”等方法來解決這個問題。其次，加大技術保障力度，尤其要充分運用“智慧監(jiān)獄”的建設成果，拓展其在罪犯減刑假釋案件辦理中的深度應用，利用大數據平臺的系統集成、信息匯聚、深度挖掘、高效溯源和證據固定等功能，提高辦案效率。最后，要通過專門業(yè)務培訓、觀摩法庭審理、內部辦案質量評比等方式提高民警的執(zhí)法辦案技能。

（四）建立權責清晰的辦案責任追究制度。監(jiān)獄應當織密基礎管理制度之“網”，壓縮民警執(zhí)法的自由裁量權，強化對罪犯計分考核的監(jiān)督，充分公示考核和定等結果。建立健全民警執(zhí)法辦案責任追究制度，尤其要嚴懲徇情徇私違規(guī)加分、當扣不扣、擅自調整罪犯關押監(jiān)獄（區(qū)）和勞動崗位、隱瞞罪犯違規(guī)行為、規(guī)避合法監(jiān)督、提供虛假立功、重大立功、病情材料等行為，杜絕源頭的“微腐敗”。同時，要客觀認識到罪犯是否“確有悔改表現”和“再犯罪危險”是比較難的主觀綜合判斷，亟待明晰的判斷標準和科學有效的測試量表。當監(jiān)獄民警的初步判斷出現偏差時，要區(qū)分情況進行公正處理。如果不加區(qū)別地一概追責，將使執(zhí)法辦案民警承擔不合理的壓力，打擊其執(zhí)法辦案的積極性，影響案件辦理特別是假釋的優(yōu)先適用。

（五）加強與人民法院、人民檢察院的工作銜接。監(jiān)獄要落實司法執(zhí)法制約監(jiān)督規(guī)定，堅持各司其職、分工負責、相互配合、相互制約的原則，主動接受檢察機關對刑罰執(zhí)行活動的法律監(jiān)督，自覺接受檢察機關對執(zhí)法工作的駐監(jiān)檢察、巡回檢察和提請罪犯減刑假釋案件的全程監(jiān)督，尤其在罪犯計分考核、重大獎懲、重大立功認定等重點環(huán)節(jié)和監(jiān)區(qū)辦公會、監(jiān)獄評審會議、公示等關鍵節(jié)點上，要充分聽取檢察機關的意見，認真落實檢察建議，及時糾正違法行為。要加強與法院的溝通協作，共同商定辦案頻次、庭審地點、技術保障和前期準備工作等。《意見》執(zhí)行過程中遇到的新問題，應當及時通報相關部門并上報主管部門。