陳碧文（司法部行政復議與應訴局）

一、性質(zhì)定位：行政司法概念的“回歸”

古人云：“小智治事，大智治制。”性質(zhì)定位涉及行政復議這一法律制度的本質(zhì)屬性。傳統(tǒng)西方法治觀中的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)應該絕對分離的觀念早就隨著時代的發(fā)展進行了不斷的自我“修正”，行政機關(guān)出于經(jīng)濟社會管理需要實際上早已擁有較為廣泛的立法權(quán)和司法權(quán)。但即便如此，對于行政復議性質(zhì)定位的爭議，似乎伴隨著行政復議制度的整個發(fā)展過程。①有學者指出，極難發(fā)現(xiàn)有哪一領(lǐng)域的法律制度像行政復議立法這樣長期糾結(jié)于性質(zhì)定位問題，并且因性質(zhì)功能的不同理解而給制度設(shè)計和實務操作帶來如此巨大的影響。參見方軍：《論行政復議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復議立法宗旨的變動》，《河南財經(jīng)大學學報》，2020年第6期。概括來講，理論界對于行政復議的性質(zhì)大致有“行政說”“司法說”“準司法說”“行政救濟說”“行政司法說”五種主要觀點。

“行政說”認為，行政復議是行政機關(guān)的行為，行政復議決定仍然屬于行政決定，因此，行政復議權(quán)本質(zhì)上還是一種行政權(quán)。②韋宗、阿江認為，行政復議屬于行政行為范圍，是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的行政行為進行的審查，審查后作出的決定仍然是一種行政決定。參見韋宗、阿江：《行政訴訟立法要論》，《中國法學》，1988年第6期?！八痉ㄕf”認為，行政復議制度是行政訴訟制度的組成部分，同行政訴訟制度密不可分，構(gòu)成一個有機的整體?！皽仕痉ㄕf”認為，行政復議活動雖由行政機關(guān)開展，但其程序不同于一般執(zhí)法行為，而是準用司法的程序，但相比于嚴格的司法程序又更為靈活，因此，可以說是一種準司法。③這一觀點主要受韓國行政復議制度啟發(fā)。韓國行政復議制度稱為行政審判制度，該制度與行政訴訟制度不同，韓國憲法中明確規(guī)定行政復議制度準用司法程序。“行政救濟說”認為，行政復議與行政訴訟、行政賠償合稱為行政救濟，是行政相對人通過公法保護自身合法權(quán)益的基本法律制度。④參見章劍生：《論作為權(quán)利救濟制度的行政復議》，《法學》，2021年第5期?！靶姓痉ㄕf”認為，作為行政機關(guān)通過行政監(jiān)督權(quán)化解行政爭議的行政活動，行政復議本質(zhì)上構(gòu)成一種行政司法行為，兼具“行政”和“司法”的雙重屬性。⑤參見曹鎏：《化解行政爭議主渠道的行政復議：功能反思及路徑優(yōu)化》，《中國法學》，2020年第2期。

在上述五種觀點中，“行政說”與“準司法說”分歧較大，但在學界都比較有“市場”，形成兩大陣營?！八痉ㄕf”存在于行政復議制度初創(chuàng)時期，后來逐步“銷聲匿跡”。“行政救濟說”被認為是混淆了制度性質(zhì)與功能的區(qū)別，本質(zhì)上是復議功能的體現(xiàn)，而非法律屬性。⑥參見曹鎏：《化解行政爭議主渠道的行政復議：功能反思及路徑優(yōu)化》，《中國法學》，2020年第2期?！靶姓痉ㄕf”則經(jīng)歷了一個比較有意思的過程。早在行政復議統(tǒng)一立法之前，就有學者提出行政復議屬于行政司法的范疇。⑦參見譚宗澤、王連昌：《試論我國行政復議制度的建設(shè)》，《法學雜志》，1990年第3期。至20世紀80年代末，行政法學界主流觀點都傾向于在行政司法框架內(nèi)闡述行政復議的有關(guān)問題。按當時觀點，行政司法就是行政機關(guān)的司法活動，與行政立法、行政執(zhí)法相區(qū)別，基本形式包括行政復議、行政仲裁和行政裁決，其中行政復議占據(jù)最主要地位，涉及范圍最廣。⑧參見方軍：《論行政復議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復議立法宗旨的變動》，《河南財經(jīng)大學學報》，2020年第6期。1990年《行政復議條例》的出臺是個分水嶺，無論是實務的操作還是理論的轉(zhuǎn)向。在實務上，從在各個領(lǐng)域單打獨斗的“散兵游勇”，進化到以行政復議之名“收編”并形成統(tǒng)一的“旗幟”，無疑是個重要的進步。但是，沿襲各單行法規(guī)中條條的管轄體制，《行政復議條例》在程序上的規(guī)定基本體現(xiàn)為行政的、內(nèi)部的、層級的監(jiān)督形式。這也直接導致行政復議屬于行政司法的理論被迅速淡化，并在學界沉寂了很長一段時間。

近年來，隨著行政復議實踐的發(fā)展及相關(guān)理論研究的不斷深化，行政復議應當成為解決行政爭議主渠道的呼聲漸高，主張行政復議屬于行政司法性質(zhì)的學者也越來越多，大有占據(jù)主流地位之勢。⑨以應松年教授為代表，主張行政復議是行政機關(guān)居中裁決行政爭議的活動，是行政司法行為。參見應松年：《對〈行政復議法〉修改的意見》，《行政法學研究》，2019年第2期。筆者認為，將行政復議的性質(zhì)定位明確為行政司法是較為合適的。⑩有必要說明的是，行政司法的概念在學界仍存在一定爭議，這里采納的是一般認識，指行政機關(guān)參照司法程序裁決爭議的活動。事實上，行政司法說與準司法說的核心觀點基本一致，只是名稱不同，筆者認為使用“行政司法”更為直接明了，彰顯其行政與司法的雙重屬性。行政復議具有特殊的二元屬性，可以說已成為共識。一方面，行政復議的實施主體仍是行政機關(guān)，外在形式上表現(xiàn)為行政機關(guān)行使職權(quán)，發(fā)生法律效力的復議文書上的落款也是行政機關(guān)，其不可避免具有行政性。另一方面，行政復議無論在法定職責上，抑或制度功能上，還是活動內(nèi)容方面，都與一般的行政執(zhí)法行為截然不同，卻與裁判糾紛的行政訴訟高度相似，司法性的特征極為明顯。一定意義上講，行政復議就是行政系統(tǒng)內(nèi)的行政審判活動，其與行政訴訟的最大區(qū)別在于隸屬不同系統(tǒng)。也正因為屬于行政系統(tǒng)，行政復議不能完全稱為司法，故需要在前面冠之以“行政”，凸顯其與法院的司法活動有所不同。因此，就行政復議的性質(zhì)而言，似乎沒有比“行政司法”更合適的定位了。

二、功能定位：以解決行政爭議為直接目標

功能定位涉及行政復議制度的價值和作用認定。與理論界廣泛關(guān)注行政復議性質(zhì)定位不同，實務界更多地將精力投入行政復議的功能定位上。究其原因，學界研究某項制度，首先需要從理論上對制度作出定性，以方便對該項制度進行分門別類。而實務界更多地關(guān)注該項制度具有什么功能，實踐中要解決什么問題，并在相關(guān)立法中予以體現(xiàn)。“功能定位體現(xiàn)著制度設(shè)計的利益保護傾向與價值排序，關(guān)乎一部法律的價值宗旨與總體機能，是立法的核心和靈魂?！?1徐運凱：《論新時代行政復議的功能定位及其評價體系》，《行政法學研究》，2019年第6期。我們可以從行政復議的相關(guān)立法中，看出行政復議制度的功能隨著時代的發(fā)展而不斷拓展變化。

1990年通過的《行政復議條例》第一條規(guī)定：“為了維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和有關(guān)法律，制定本條例。”從上述規(guī)定可以直觀看出，行政復議的功能包括三個方面：一是監(jiān)督功能，即“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”；二是糾錯功能，即“防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為”；12“防止”體現(xiàn)了法律制度的教育價值，預防反面行為的出現(xiàn)，這是各項制度所共有的，這里暫不研究。三是救濟功能，即“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。

1999年出臺的《行政復議法》對該條款進行了兩處修改。第一，在順序上作了調(diào)整，將“防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為”和“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”放到了前面，監(jiān)督條款的位置后移。第二，監(jiān)督條款表述不同，將“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”修改為“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”。上述修改雖未改變《行政復議條例》規(guī)定的三個方面功能，但仍然可以看出，立法者對復議制度功能定位在認識上有所變化。13立法是一項高度復雜化的社會集體活動，在此過程中個別法律條文的最終定型可能歷經(jīng)數(shù)百次修改。在《行政復議法》修訂過程中，關(guān)于立法目的條款的表述也備受關(guān)注，主要爭議點就在于救濟條款在先，還是監(jiān)督條款在先。1998年9月25日國務院常務會議審議通過的《行政復議法》草案將監(jiān)督條款列在前面，到了全國人大常委會審議時調(diào)整了順序，將“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”放到了前面。首先強調(diào)糾錯功能，其次是救濟功能，最后是監(jiān)督功能。也可以理解為，行政復議通過審查行政機關(guān)的具體行政行為，對違法或者不當?shù)挠枰约m錯，以此實現(xiàn)救濟權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力的制度功能。14從這個角度上理解，糾錯功能實際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化或者分化為救濟功能和監(jiān)督功能。因此，學界在研究行政復議制度時，似乎已習慣于不再提及糾錯功能。

2007年《行政復議法實施條例》的出臺，將“解決行政爭議”首次寫入其中，進一步拓展了行政復議的功能定位。這一變化的直接動因是2006年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，明確要求將行政爭議“化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部”，而制定《行政復議法實施條例》正是落實這一文件的重要舉措，“化解矛盾的功能和作用，從民主政治的角度來看，這是新形勢下行政復議的首要功能”“充分體現(xiàn)了黨和政府更加重視通過行政復議這一法定渠道解決社會突出矛盾的決策和部署”。15曹康泰：《〈中華人民共和國行政復議法實施條例〉釋義》，中國法制出版社2007年版，第6～7頁。

在這之后，學界和實務部門普遍認為，行政復議制度具有三項基本功能：解紛功能，即化解行政爭議；救濟功能，即維護行政相對人或者利害關(guān)系人的合法權(quán)益；監(jiān)督功能，即督促行政機關(guān)依法行使職權(quán)。16“經(jīng)過10余年的理論研究和實踐探索，應該說，現(xiàn)在的認識已經(jīng)逐漸趨于一致。行政復議的功能應該是多元的，它既是一種監(jiān)督制度，又是一種救濟制度，還是一種解決行政爭議的制度。”參見應松年：《把行政復議制度建設(shè)成為我國解決行政爭議的主渠道》，《法學論壇》，2011年第5期。但是，對于這三項基本功能存在什么關(guān)系、有無主次之分，仍有不少爭議。主要有“階梯論”“并重論”和“主導論”三種觀點?！半A梯論”認為，解決行政爭議為初級目的，監(jiān)督行政為次級目的，救濟權(quán)利為終極目的?！安⒅卣摗敝鲝?，這三種功能有著相通的內(nèi)涵，因此行政復議制度是監(jiān)督和救濟的集合，在制度設(shè)計上應當注重不同功能的并重?！爸鲗д摗眲t認為，一個制度的多種功能之間的地位關(guān)系就如同制度追求的多種價值之間的關(guān)系一樣，是存在先后順序的。對于行政復議制度來說，權(quán)利救濟、內(nèi)部監(jiān)督、解決行政糾紛這三種功能在地位上是存在著主次之分的，三者之中有一種功能應當作為行政復議的主導功能。17參見徐運凱：《論新時代行政復議的功能定位及其評價體系》，《行政法學研究》，2019年第6期。

現(xiàn)階段，認為存在主次之分的“主導論”已成為主流，但對于哪種功能應當成為行政復議的主導功能，也存在三種不同觀點。第一種觀點認為，從行政復議的價值目標、權(quán)力屬性以及國外做法來看，權(quán)利救濟功能應當作為行政復議制度的主導功能，在此基礎(chǔ)上兼顧強化內(nèi)部層級監(jiān)督功能和解決行政糾紛功能，因此行政復議在具體制度設(shè)計上的完善應當以權(quán)利救濟作為首要的出發(fā)點和最終歸宿。第二種觀點主張，應當以內(nèi)部監(jiān)督為主導功能，無論是對行政相對人權(quán)利的救濟還是行政爭議的解決，行政復議整個過程都是在上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的層級監(jiān)督形式下展開并實現(xiàn)的，因此內(nèi)部監(jiān)督應該被定位為行政復議制度的核心。第三種觀點認為，行政復議的主導功能是解決行政糾紛，實現(xiàn)對行政相對人合法權(quán)益的保護是行政復議解決行政糾紛的最終價值目標，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督則是在行政糾紛解決的過程中實現(xiàn)。18參見甘藏春、柳澤華：《行政復議主導功能辨析》，《行政法學研究》，2017年第5期。

上述論爭反映了我國行政復議基礎(chǔ)理論研究的進一步深化。理順行政復議制度多元功能之間的關(guān)系，在當下法律修改關(guān)鍵階段顯得尤為重要。相比較而言，筆者更傾向于按以下思路來理解：現(xiàn)階段行政復議的直接目標就是化解行政爭議，19有學者認為，也可以將化解行政爭議視為行政復議的基礎(chǔ)性功能。參見徐運凱：《論新時代行政復議的功能定位及其評價體系》，《行政法學研究》，2019年第6期；曹鎏：《化解行政爭議主渠道的行政復議：功能反思及路徑優(yōu)化》，《中國法學》，2020年第2期。在此過程中實現(xiàn)兩項基本功能：一是對內(nèi)監(jiān)督權(quán)力，促進和保障依法行政；二是對外救濟權(quán)利，維護相對人合法權(quán)益。主要考慮是：第一，行政復議的功能定位是與社會發(fā)展階段相適應的，當前我國處于社會轉(zhuǎn)型期的具體國情，決定了現(xiàn)階段行政復議的最大使命就是在法治框架內(nèi)化解“官民”矛盾，為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。因此，這次《行政復議法》的修訂，在立法目的條款中增加規(guī)定“化解行政爭議”已是必然。第二，行政復議的多元功能充分體現(xiàn)了該制度的價值所在，實際上這些功能并不存在必然的對立，在實踐中反映出來的恰恰是共生共長、相輔相成。20行政復議的多元功能之間存在著關(guān)系，筆者不否認不同功能間也有一定的“緊張”關(guān)系，但這種“緊張”關(guān)系在價值間整體關(guān)系中處于從屬地位。以筆者從事多年行政復議工作的經(jīng)驗觀之，多元功能基本上呈共進退的態(tài)勢，而學界在論證時往往會忽略了這一點，從而過度渲染了它們之間的“緊張”關(guān)系。辦案時糾錯力度越大，監(jiān)督效果越明顯，維護群眾的權(quán)益越有力，行政糾紛徹底化解的概率就越大；反之，過分強調(diào)某一項功能的結(jié)果往往是“一損俱損”，各項功能均受到不同程度的削弱。第三，所謂多元功能實際上講的就是實踐中行政復議的多重效果，對其從不同的視角或者出發(fā)點進行考察得出的結(jié)論。第四，有不少學者曾努力從功能定位上去論證行政復議和行政訴訟的差異，并得出行政復議應側(cè)重監(jiān)督、行政訴訟則應側(cè)重救濟的結(jié)論。但實踐證明，在功能定位上二者并無實質(zhì)差別，而是不斷走向趨同，《行政訴訟法》的修改便是最好的證明。212014年修訂的《行政訴訟法》吸納了《行政復議法實施條例》的經(jīng)驗，將“解決行政爭議”明確為行政訴訟的立法目的。因此，當前《行政復議法》的修改并沒有必要刻意在功能定位上與行政訴訟進行區(qū)分，而應當將更多的精力放在如何從具體制度上體現(xiàn)出行政復議的比較優(yōu)勢。第五，將化解行政爭議作為直接目標，為未來行政復議的創(chuàng)新發(fā)展留足了空間。學界的共識是行政復議范圍應當比行政訴訟大。但這只是理論上的“應然”，并未轉(zhuǎn)化為實踐中的“實然”。在這次《行政復議法》修改過程中，有學者建議打破以行政行為為核心的行政復議制度建構(gòu)，而直接代之以行政爭議。這一觀點雖然短時間內(nèi)很難實現(xiàn)，但可謂敢于突破傳統(tǒng)思維定式的大膽設(shè)想。

三、角色定位：從重要渠道到主渠道的轉(zhuǎn)變

角色定位涉及行政復議制度在社會矛盾糾紛多元化解決機制特別是行政爭議解決體系中的地位與分工。在現(xiàn)階段，為公眾所熟知的行政爭議解決的渠道包括行政調(diào)解、行政仲裁、信訪、行政復議、行政訴訟、行政賠償，其中行政復議和行政訴訟被學界公認為世界通行的也是最重要的兩大法定救濟途徑。有學者指出，行政復議制度在行政爭議解決體系中的地位是社會自然演化的結(jié)果。22參見章志遠：《從“主渠道”到“實質(zhì)性”：行政復議解決爭議功能之審視》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版），2021年第4期。

首次以權(quán)威政策文件的形式確認“行政復議是解決行政爭議的重要渠道”的是上述2006年兩辦印發(fā)的《關(guān)于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》。2007年出臺的《行政復議法實施條例》從立法層面明確了行政復議解決行政爭議的功能定位，其第一條開宗明義規(guī)定“進一步發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用”，并圍繞這一定位建立了調(diào)查取證、聽證審理、調(diào)解和解等具體制度。2010年，應松年教授率先提出“行政復議應當成為解決行政爭議的主渠道”，在學界和實務界引起了較大反響。2011年3月，中央政治局第二十七次集體學習時提出：“要完善行政復議制度，加大復議糾錯力度，充分發(fā)揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用”。23參見方軍：《論行政復議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復議立法宗旨的變動》，《河南財經(jīng)大學學報》，2020年第6期。2020年2月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調(diào)，要發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。24參見新華網(wǎng)：《習近平：全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/05/c_1125535239.htm，最后訪問時間為2021年12月3日。2020年11月，司法部公布的《行政復議法（修訂）（征求意見稿）》第一條明確將“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的條款。25參見中國政府法制信息網(wǎng)：《中華人民共和國行政復議法（修訂）（征求意見稿）》，http：//www.moj.gov.cn/news/content/2020-11/24/zlk_3260479.html，最后訪問時間為2021年12月3日。2021年8月，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，其中專門就“發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用”作出具體部署。26參見中國政府網(wǎng)：《中共中央 國務院印發(fā)〈法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）〉》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm，最后訪問時間為2021年12月3日。

何謂化解行政爭議主渠道呢？法律法規(guī)或者相關(guān)官方文件中并無明確定義。有學者認為，從其字義理解，就是原則上只要是行政復議渠道能夠解決的行政爭議問題，都應盡量通過這個渠道予以解決。27參見周佑勇：《行政復議的主渠道作用及其制度選擇》，《法學》，2021年第6期。還有學者認為，發(fā)揮行政復議的主渠道作用是指行政相對人愿意首選行政復議來解決其與行政機關(guān)之間的行政爭議，通過行政復議解決行政爭議的案件數(shù)量也最多。28參見章志遠：《從“主渠道”到“實質(zhì)性”：行政復議解決爭議功能之審視》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）， 2021年第4期。對此，原國務院法制辦公室在2011年12月召開行政復議年度工作會議時，曾提出行政復議成為主渠道需要實現(xiàn)兩個基本目標：首先，已經(jīng)發(fā)生的行政爭議絕大部分都能迅速暢通地進入法律救濟渠道，并且進入法律救濟渠道的行政爭議絕大部分尋求在行政復議的環(huán)節(jié)得到處理；其次，行政復議能夠具備必要的超脫性、專業(yè)性和透明度，具有依法、公正、快捷化解行政爭議的能力和較高的社會公信力。29參見方軍：《論行政復議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復議立法宗旨的變動》，《河南財經(jīng)大學學報》，2020年第6期。從實務權(quán)威部門的表述來看，第一個基本目標就是主渠道的簡單標準，即絕大多數(shù)行政爭議通過行政復議得以解決，只有少量爭議通過行政訴訟等其他渠道進行處理。而第二個目標實質(zhì)上是行政復議成為主渠道的先決條件。

行政復議為何能成為主渠道？對此，學界和實務部門都作了大量論證，概括起來無非三個主要因素：一是國情使然。改革攻堅期和社會轉(zhuǎn)型期政府的積極行政勢必產(chǎn)生大量行政爭議，而有限的司法資源顯然無法有效應對，“民不與官斗”的傳統(tǒng)文化也讓老百姓從內(nèi)心上不愿與政府對簿公堂。30習近平總書記指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”參見習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。二是制度優(yōu)勢。公正高效、便民為民、專業(yè)性強、不收費用、程序簡單，這些都是行政復議的優(yōu)勢所在，也經(jīng)過廣大學者的反復論證。在筆者看來，這些優(yōu)勢最終都可以歸結(jié)為一點，就是能夠有效解決問題，這也是決定行政復議最終能否成為主渠道的關(guān)鍵性因素。對于身處糾紛一端的老百姓來說，他們并不關(guān)心救濟渠道名稱叫什么，屬于行政還是司法系統(tǒng)，而是“誰管用，我就找誰”。三是域外經(jīng)驗。不管是以建立專門行政法院而著稱的法國、德國，還是施行民事和行政一體化的普通法國家（如美國、英國），包括東亞地區(qū)的日本、韓國及我國臺灣地區(qū)，行政復議在受理行政爭議數(shù)量、定分止爭率等方面優(yōu)勢明顯。31參見曹鎏：《化解行政爭議主渠道的行政復議：功能反思及路徑優(yōu)化》，《中國法學》，2020年第2期。

行政復議如何成為主渠道？就現(xiàn)階段而言，行政復議離主渠道目標顯然還有差距。32就行政調(diào)解、行政仲裁、信訪、行政復議、行政訴訟、行政賠償六種常見渠道而言，行政調(diào)解、行政仲裁、行政賠償?shù)陌讣?shù)量比較有限，信訪案件中究竟有多少屬于行政爭議并沒有確切的數(shù)據(jù)，且在學界視野里信訪并不是解決行政爭議的法定渠道。被公認比較成熟的是行政復議和行政訴訟，因此學界和實務部門都習慣于將兩者進行比較。從近年來的情況來看，行政復議與行政訴訟一審案件數(shù)量大致持平，因此行政復議發(fā)揮主渠道作用目前只能說是目標。將理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，需要規(guī)劃一個清晰的路徑。行政法學界積極獻言獻策，提出了許多建設(shè)性的意見和建議。從2021年出臺的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》來看，實務部門的工作思路也已然清晰。在筆者看來，當前重中之重是做好以下幾項工作：第一，著力推動行政復議體制改革，整合地方行政復議職責，合理調(diào)配編制資源，全力解決好人員配備問題。這是行政復議發(fā)揮主渠道作用的基礎(chǔ)。第二，精準完善好《行政復議法》，最大化彰顯行政復議化解行政爭議的制度優(yōu)勢。擴大受案范圍、原則上聽取意見、優(yōu)化審理機制、完善辦案程序、公開決定文書、理順相關(guān)制度銜接，這些都已形成高度共識，無須多言。除此之外，需要從有利于實質(zhì)性化解行政爭議的角度出發(fā)，在處理手段和結(jié)案方式上賦予行政復議機關(guān)更大、更靈活的空間，以充分發(fā)揮出行政復議的行政性優(yōu)勢。33有學者很好地概括了行政復議化解行政爭議的優(yōu)勢：“行政復議機關(guān)是上級機關(guān)，權(quán)限比較寬、審查比較全、裁量空間大、資源非常多、手段特別足，完全可以做全面的審查、及時的協(xié)調(diào)、給力的解決?！眳⒁娔诖ǎ骸缎姓妥h機制和方法創(chuàng)新路徑分析》，《行政法學研究》，2019年第6期。第三，全面推進行政復議“三化”建設(shè)?！耙?guī)范化”明確辦案流程、文書格式、硬件配備等基本工作標準，“信息化”借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)提升復議整體效能，“職業(yè)化”則以打造高素質(zhì)復議隊伍為目標?！叭苯ㄔO(shè)的推進步伐直接影響著行政復議主渠道目標的實現(xiàn)進程。第四，大力加強宣傳，切實解決群眾對行政復議認知度低的問題。許多學者將行政復議案件數(shù)量少于行政訴訟的原因歸結(jié)于行政復議公正性不足，近些年官方公布的數(shù)據(jù)已經(jīng)證明這種觀點有失偏頗，老百姓不知道、不了解行政復議才是最大的問題所在，這也是目前最迫切需要花大氣力解決的。

綜合以上論述，筆者認為，在新的歷史方位中，我國行政復議制度應當從三個方面作出新的定位：一是性質(zhì)定位，涉及行政復議這一法律制度的本質(zhì)屬性，應當明確行政復議屬于行政司法行為，兼具行政性和司法性二元屬性；二是功能定位，涉及行政復議制度的價值和作用認定，應當明確以化解行政爭議為直接目標，發(fā)揮“監(jiān)督權(quán)力”和“救濟權(quán)利”的內(nèi)外雙重功能；三是角色定位，涉及行政復議制度在行政爭議解決體系中的地位與分工，要順應從重要渠道轉(zhuǎn)變到主渠道的要求，從立法上體現(xiàn)和保障行政復議的制度優(yōu)勢。