葛陸海

國與國之間的關系受法律、慣例、共同期望以及趨利避害的心理等因素影響，有時也受政治威壓和武力制約。學者們采取多種方法，分析國際舞臺上國家行為背后的原因。

國家級政府是世界政治中的重要行為者，卻不是唯一行為者。次國家級行為者之間存在既定的互動渠道、機制和慣例。這在法律上往往不構成問題，也不會針對國家級政府造成麻煩。一般而言，國家級政府和次國家級政府參與的事務類型不同，牽涉的合作伙伴亦不相同，因此，有關此等行為者在國際上扮演的適當角色，造成的困惑及引發(fā)的爭論有限。

然而，挑戰(zhàn)偶有出現。在參與國際事務時，有一類特殊的次國家級區(qū)域容易引發(fā)棘手問題。這類特殊的次國家級區(qū)域是次國家級島嶼管轄區(qū)（Subnational island jurisdictions），它們擁有自己的政府和行政機構（以下統稱“政府”），完全或部分由一個或多個島嶼組成。

次國家級政府并不罕見。幾乎每個國家，包括國土狹小和人口稀少的國家，都有一個或多個次國家級政府和行政機構。例如，人口不足1600 人的太平洋島國紐埃，擁有一個國民議會和九個村級議會。人口不足10 萬的加勒比地區(qū)島國安提瓜和巴布達，擁有一個國民議會、安提瓜島六個教區(qū)，以及雷東達島和巴布達島兩個屬地，巴布達島有自己的議會，因而是這一小小島國的次國家級島嶼管轄區(qū)。

就世界政治而言，次國家級島嶼管轄區(qū)有何特別之處？相比其他次國家級管轄區(qū)，次國家級島嶼管轄區(qū)的事實上、法律上的和/或管轄能力往往更高。管轄能力是管轄區(qū)規(guī)劃和執(zhí)行政策的能力。1Godfrey Baldacchino,Jurisdictional Self-Reliance for Small Island Territories:Considering the Partition of Cyprus,The Round Table,Vol.91:365,p.352 (2002).

次國家級島嶼管轄區(qū)往往擁有較高的管轄能力，原因有二。首先，小島嶼尤其容易被（島民和島外的人）視為擁有獨特文化和社會的地方。2Owe Ronstr?m,Remoteness,Islands and Islandness, Island Studies Journal,Vol.16:2,p.270-297 (2021);Adam Grydeh?j,Yas Nadarajah,&Ulunnguaq Markussen,Islands of Indigeneity:Cultural Distinction,Indigenous Territory and Island Spatiality,Area,Vol.52:1,p.14-22 (2020).人們認為（無論正確與否）島民和島嶼之間存在特殊聯系。也就是說，更有可能的情況是，島嶼社會與大陸社會之間存在差異，而島嶼社會之間存在很多共同之處。這種想法導致人們傾向于依據島嶼或群島的邊界來劃定管轄權界限。

其次，相對于地處大陸的次國家級管轄區(qū)，島嶼管轄區(qū)往往人口較少，經濟規(guī)模較小，交通銜接也較為不便。島嶼要達到與次國家級大陸管轄區(qū)相同的發(fā)展水平和公共服務質量，需要擁有超越島嶼現有人口和經濟規(guī)模水平的次國家級政府和行政機構。3Adam Grydeh?j,Decolonising the Economy in Micropolities:Rents,Government Spending and Infrastructure Development in Kalaallit Nunaat (Greenland),Small States and Territories,Vol.1:1,p.69-94 (2018);Adam Grydeh?j,Making the Most of Smallness:Economic Policy in Microstates and Sub-National Island Jurisdictions.Space and Polity,Vol.15:3,p.183-196 (2011).這意味著，在當地的社會經濟體系中，次國家級島嶼管轄區(qū)往往具有特殊權力。

一方面，人們意識到與大陸文化的區(qū)別，另一方面，存在著獨特而強大的次國家級政府，兩者相互促進。當一個島嶼社會意識到自身有不同于大陸的需求和利益時，它就更有可能推行與大陸不同的政策，并建構一個允許其推行此等政策的治理機制。同樣，一個強大的次國家級島嶼政府更有能力干預當地的利益。隨著時間推移，島嶼和大陸管轄區(qū)的治理過程將產生差距。4Adam Grydeh?j,Challenges to Local Government Innovation:Legal and Institutional Impediments to the Exercise of Innovative Economic Development Policy by Subnational Jurisdictions, European Journal of Spatial Development,Vol.11:1,p.1-21 (2013).這種情況尤其可能發(fā)生在與國家大陸相距甚遠的島嶼領地上。5Godfrey Baldacchino,How Far Can One Go? How Distance Matters in Island Development,Island Studies Journal,Vol.15:1,p.25-42 (2020).在一些政治制度和地理環(huán)境中，這種區(qū)別意識仍停留在事實層面，即實踐領域。在另一些政治制度和地理環(huán)境中，這種區(qū)別意識造成的結果是，國家政府授予部分次國家級島嶼管轄區(qū)法律上的特殊權力。一個次國家級島嶼管轄區(qū)能否獲得更大的事實上的權力，部分取決于其法律上的管轄能力是否符合島嶼社區(qū)的感受性需求。6Adam Grydeh?j,Toward Subnational Democracies of Scale:Tensions between Democratic Legitimacy,Legality,and Effective Governance,Geopolitics,Vol.21:1,p.22-42 (2016).

例如，丹麥擁有大量小島嶼，其中人口稀少的島嶼被簡單納入較大的市鎮(zhèn)中，但丹麥政府還是盡可能讓小島嶼擁有自己的市鎮(zhèn)。丹麥全國共劃分為98 個市鎮(zhèn)，人口最少的五個都是小島嶼：萊斯島、凡島、薩姆索島、艾爾島、朗厄蘭島。此外，丹麥王國還有兩個自治的次國家級島嶼管轄區(qū)：格陵蘭島和法羅群島，這也是本文特別關注的。格陵蘭曾是丹麥的殖民地，擁有土著居民。格陵蘭島和法羅群島都受到丹麥的重視，且認為自身擁有獨特的文化。自治的次國家級島嶼管轄區(qū)政府和行政機構本身被下分為各級市鎮(zhèn)。

格陵蘭島和法羅群島在各自的自治安排下納入丹麥王國，擁有特殊的權力和責任。然而，世界上有大量次國家級島嶼管轄區(qū)擁有法律上的自治權或事實上的高度管轄能力，抑或通常是兩者的結合。例子包括（但肯定不限于）：阿魯巴、開曼群島、福克蘭群島、關島、根西島、馬恩島、濟州島、澳門、新喀里多尼亞、波多黎各、設得蘭、桑給巴爾和奧蘭。這引發(fā)了對“權力分配不對稱”的思考，7Kathleen Stuart,A Listing of the World’s Populated Sub-National Island Jurisdictions,in Godfrey Baldacchino &Kathleen Stuart eds.,Pulling Strings:Policy Insights for Prince Edward Island from Other Sub-National Island Jurisdictions,University of Prince Edward Island,2008,p.174-185.即一方面法律上的管轄能力遭到削弱，另一方面事實上的管轄能力有所提升，此消彼長，兩相抵消。斯瓦爾巴群島和克里斯蒂安島（埃爾索爾梅尼群島）正是這種情況。這兩個島嶼社會在法律上由國家政府直接管理，實際上擁有非常強大的非正式地方治理機構。

許多次國家級島嶼管轄區(qū)介于普通的次國家級管轄區(qū)和獨立國家之間。這是因為一方面，次國家級島嶼管轄區(qū)擁有特別高的管轄能力，另一方面，許多獨立小島國特別脆弱。無論這些小島國在國際舞臺上如何以“超越自身的分量”大放異彩，8Thomas H.Eriksen,Implications of Runaway Globalisation in the Seychelles.Small States&Territories,Vol.3:1,p.9-20 (2020);Godfrey Baldacchino,Mainstreaming the Study of Small States and Territories,Small States and Territories,Vol.1:1,p.3-16 (2018).當涉及到謀求國與國之間關系的發(fā)展時（無論是軍事、經濟還是環(huán)境方面），小島國事實上的管轄能力相當有限。再者，次國家級島嶼管轄區(qū)和小島國通常位于邊境地區(qū)或被海洋環(huán)繞，特點是管轄權不明確或存在爭議。因此，在國際政治上，次國家島嶼管轄區(qū)往往扮演著與小島國相當相似的角色，這點是獨立國家的大多數次國家級大陸管轄區(qū)無法做到的。

這就引發(fā)了一個問題：對于在法律或事實層面高度自治的次國家級島嶼管轄區(qū)，外國應該如何處理與它的關系？當涉及到國家政府和次國家級島嶼管轄區(qū)之間的法律責任劃分時，外交政策事宜幾乎總是留在國家層面。因此，當外國國家行為者尋求與島嶼領地就正式條約的制定、軍事問題，或其他明確屬于外交政策和國家間關系的政策事宜進行交涉時，不存在考慮哪一級政府的問題。然而，在許多其他情況下，涉及其他利益方面，外國國家政府直接與次國家級島嶼管轄區(qū)政府交涉才是正確選擇。

格陵蘭島的情況便是一個例證。丹麥的國家政府負責監(jiān)管格陵蘭島的外交政策和一些專門的法律領域，除此之外，其他事宜的決策權都握在次國家級島嶼管轄區(qū)政府自己手中。9Adam Grydeh?j,Unravelling Economic Dependence and Independence in Relation to Island Sovereignty:The Case of Kalaallit Nunaat (Greenland),Island Studies Journal,Vol.15:1,p.89-112 (2020).近年來，格陵蘭島和丹麥政府在一問題上產生爭議，即丹麥是否有權就不屬于格陵蘭島外交政策、但又被丹麥政府認為對丹麥的國家安全構成威脅的問題，對格陵蘭島進行干預。例如，2016 年，丹麥政府秘密行動，使向一家中國礦業(yè)公司出售位于格陵蘭島的廢棄軍事設施的計劃泡湯，這可能會阻礙次國家級島嶼管轄區(qū)的工業(yè)發(fā)展。10Martin Breum,Analyse:Stoppede Danmarks statsminister kinesisk opk?b i Gr?nland?,High North News (19 Dec 2016),https://www.highnorthnews.com/nb/analyse-stoppededanmarks-statsminister-kinesisk-opkob-i-gronland.(in Danish)2018 年，丹麥也進行了類似的干預，一家中選為格陵蘭島新機場建造商的中國建筑公司遭到丹麥政府除名，此舉引發(fā)了丹麥和格陵蘭島政治家之間的公開沖突。11Adam Grydeh?j et al.,Practicing Decolonial Political Geography:Island Perspectives on Neocolonialism and the China Threat Discourse, Political Geography,Vol.85:1,2021,https://doi.org/10.1016/j.polgeo.2020.102330.這兩個案例中的中國企業(yè)尋求進入格陵蘭島市場，均出于商業(yè)原因（而不涉及中國的外交政策），而格陵蘭島政府對法律的解釋似乎是正確的，即次國家級島嶼管轄區(qū)有權對中國在格陵蘭島的商業(yè)活動做出決策。然而，這并不妨礙丹麥政府從中國的商業(yè)動機中察覺到國家安全威脅。

2018 年的這場爭端進一步增強了美國對格陵蘭島的興趣，最終，時任總統的唐納德·特朗普于2019 年8 月建議美國向丹麥購買格陵蘭島。12Johannes Mohr,China in the Arctic and the Case of Greenland,in Joachim Weber ed.,Handbook on Geopolitics and Security in the Arctic,Springer,2020,p.113-129.特朗普的言論遭到丹麥政治家的強烈譴責，而格陵蘭島方面也無意將次國家級島嶼管轄區(qū)出售給美國。然而，雙方就此問題的攻防拉開了美國對格陵蘭島發(fā)動魅力攻勢的序幕。美國國家政府在格陵蘭島資助并開展了若干研究項目，此舉受到格陵蘭島政治家的普遍歡迎，但也引發(fā)了丹麥政界的不安與憤怒。顯然，美國在格陵蘭島的干預與丹麥和格陵蘭島之間的責任劃分并不沖突，因為研究和自然資源明確屬于格陵蘭島的責任領域。由于美國是丹麥的盟友，丹麥政府也很難以國家安全為理由進行干預。

在與外國交往的過程中，法律和事實層面的管轄能力所引發(fā)的類似爭議也見于許多其他高度自治的次國家級島嶼管轄區(qū)。例如，法羅群島決定向俄羅斯出口魚類，盡管歐盟限制其他國家向俄羅斯出口魚類，13Martin Breum,Protecting its Booming Fish Exports,the Faroe Islands Refuse to Support EU and US Sanctions against Russia,Arctic Today (11 Sept 2018),https://www.arctictoday.com/protecting-booming-fish-exports-faroe-islands-refuse-support-eu-us-sanctions-russia/.且中國對大平洋地區(qū)次國家級島嶼管轄區(qū)的發(fā)展支持態(tài)度尚不明確。14ZHANG Denghua,China in the Pacific and Traditional Powers’ New Pacific Policies:Concerns,Responses and Trends,Security Challenges,Vol.16:1,p.78-93 (2020).

因此，當外交政策涉及某次國家級島嶼管轄區(qū)時，負責外交政策的國家政府必須根據當前政治局勢，以不同方式處理與該次國家級島嶼管轄區(qū)的類似接觸，無論其實際的法律規(guī)定如何。這亦適用于外國國家行為者，他們必須平衡以下風險：一是因直接與次國家級政府接觸而得罪國家政府；二是被急于維護自身合法權利的次國家級島嶼管轄區(qū)視為傲慢專橫。答案沒有絕對的對與錯。在與擁有較高管轄能力的次國家級島嶼管轄區(qū)接洽時，可能需要采取靈活的方法：一些問題可與國家政府接洽，另一些問題可與次國家級政府接洽，試圖讓雙方都覺得自己受到尊重，得到傾聽。

最重要的是，必須牢記高度自治的次國家級島嶼管轄區(qū)并非國際政治體系中的偶然產物或瑕疵。它們常常作為一種治理工具出現，國家政府借此來滿足地方需求，讓（通常是與國家大陸相距甚遠的）島嶼享有更多權力和責任。從這個意義上說，在次國家級島嶼管轄區(qū)的權力方面產生的模糊地帶，往往是國家政府愿意付出的代價，目的是避免島嶼社區(qū)訴求更多權力或最終謀求政治獨立。也就是說，雖然圍繞次國家級島嶼管轄區(qū)的外交政策灰色地帶和不確定性有時會讓國家政府感到不適，但這往往是兩害相權取其輕的結果。外國政府如果過于謹慎，就以次國家島嶼管轄區(qū)的管轄能力能妥善處理的事宜，與國家政府接洽，從長遠來看不一定幫了國家政府的忙，因為此舉是在對支持次國家級島嶼管轄區(qū)與國家政府之間關系的法律框架之力量提出質疑。