馬文才（寧夏回族自治區(qū)司法廳副廳長）

糾紛解決機制的成熟和完備，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。要健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。要推動更多法治力量向引導和疏導端用力，完善預防性法律制度，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制。當前，如何鞏固拓展已有實踐成果，進一步完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制，是亟須解決的一項重要任務。近年來，寧夏回族自治區(qū)司法廳圍繞構建矛盾糾紛多元化解工作機制進行了一系列有益探索，取得了一定的成效。

一、背景分析

新時代我國社會的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。構建矛盾糾紛多元化解機制是積極回應新時代我國社會主要矛盾實際情況的重要舉措，是促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定的必然要求。

一是矛盾糾紛呈現(xiàn)多元化、群體性、反復性特點。當前，全面深化改革已進入攻堅期和深水區(qū)，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益關系深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，各種矛盾凸顯疊加，因房地產(chǎn)、民間集資、勞動爭議、環(huán)境污染、醫(yī)療事故等引發(fā)的群體性事件多發(fā)頻發(fā)，這些矛盾糾紛涉及利益主體多，糾紛成因復雜，群體性、反復性傾向明顯，關聯(lián)性強，社會關注度高，解決難度大。

二是傳統(tǒng)單一化糾紛解決機制與模式需要完善提升。以往各類糾紛解決方式以傳統(tǒng)單一化糾紛解決方式為主，面對復雜的矛盾糾紛，效果亟待提升。現(xiàn)階段，出現(xiàn)許多新型社會矛盾糾紛，其表現(xiàn)形式不斷變化，僅依靠傳統(tǒng)單一的糾紛解決方式，已不能適應社會發(fā)展的需要。

三是矛盾糾紛多元化解機制具有獨特優(yōu)勢。矛盾糾紛類型、主體、訴求的多元，決定化解矛盾糾紛的思路、方法、措施、途徑等也必須多元。矛盾糾紛多元化解機制具有協(xié)商對話、合作共贏、程序簡便靈活、利于修復關系、節(jié)約公共成本等優(yōu)勢。不同主體參與的調(diào)解，能夠針對不同群體，針對糾紛發(fā)生的具體環(huán)境和具體情況，提出有針對性的解決方案。發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動優(yōu)勢，不同的調(diào)解主體綜合運用行政、經(jīng)濟、法律等方式方法，更有利于積極穩(wěn)妥化解矛盾糾紛。

四是制度建設日益完善。人民調(diào)解作為一項具有中國特色的法律制度，人民調(diào)解委員會是依法設立的群眾性組織，具有高度的自治性、群眾性和民間性，充分契合和體現(xiàn)了共建共享、依法治理、源頭治理等現(xiàn)代社會治理理念。2010年《人民調(diào)解法》頒布，對于完善人民調(diào)解制度、促進人民調(diào)解工作發(fā)展具有重要意義。2020年提請寧夏回族自治區(qū)人大常委會會議修訂的《寧夏回族自治區(qū)人民調(diào)解條例》，明確了人民調(diào)解在糾紛化解多元平臺、多元主體、多元方式中的重要地位，實踐中形成了常態(tài)化排查、法治化調(diào)解、規(guī)范化運作的調(diào)解工作新機制。

二、工作實踐

近年來，寧夏回族自治區(qū)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，積極探索新時代預防化解矛盾糾紛的方法途徑，通過構建矛盾糾紛多元化解機制，綜合施策，最大限度預防和化解社會矛盾糾紛，取得了明顯成效。

（一）各類糾紛解決機制運行現(xiàn)狀及成效

1.調(diào)解。這里主要是指無公權性質的民間機構組織和個人以調(diào)解為手段的糾紛解決方式，包括人民調(diào)解、行業(yè)組織調(diào)解、個人主持的調(diào)解等。全區(qū)現(xiàn)有各類人民調(diào)解委員會3868個、婚姻家庭調(diào)委會26個、律師調(diào)解室74個、信訪調(diào)委會70個、訴前調(diào)委會28個、派駐派出所調(diào)解室67個、行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織560個，人民調(diào)解員20134名、專職人民調(diào)解員711名。每年排查化解各類矛盾糾紛9萬余件，調(diào)解成功率達96%以上。同時，積極創(chuàng)新調(diào)解組織形式，不斷提升調(diào)解隊伍的專業(yè)化水平，全區(qū)共成立44個以法律服務工作者、優(yōu)秀調(diào)解能手名字命名的個人調(diào)解室。研究制定了《關于進一步加強我區(qū)人民調(diào)解員隊伍建設的實施意見》《專職人民調(diào)解員管理辦法》《人民調(diào)解員等級評定管理辦法》等，對調(diào)解員的工作程序進行了規(guī)范。出臺《關于進一步加強“大調(diào)解”工作若干問題的通知》《關于進一步落實專職人民調(diào)解員最低生活補助有關工作的通知》，對達到最低生活補助標準的市、縣（區(qū)）按指導標準的30%給予獎補，落實生活補助經(jīng)費468萬元。修訂了《寧夏回族自治區(qū)人民調(diào)解員以案定補管理辦法》，對符合基本要求的案件，劃分為四個類別，按照矛盾糾紛類別，每件補貼50～2000元不等，達到應補盡補、按標施補，為人民調(diào)解工作開展提供有力保障，注入強大動力。

2.行政調(diào)解。行政調(diào)解是指由我國行政機關主持，通過說服教育的方式，民事糾紛或輕微刑事案件當事人自愿達成協(xié)議，解決糾紛的一種調(diào)解制度。2011年，寧夏出臺了《關于加強行政調(diào)解工作的意見》，明確要求全區(qū)行政機關提高對行政調(diào)解的認識，在日常行政工作中充分運用行政調(diào)解手段，妥善協(xié)調(diào)各方面利益關系，及時化解社會矛盾糾紛。2015年，制定了《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》，第一次以政府規(guī)章形式明確了行政調(diào)解的法律地位，規(guī)范行政調(diào)解的內(nèi)涵、范圍、原則以及行政調(diào)解程序，為依法規(guī)范實施行政調(diào)解提供了法規(guī)制度保障。在實際工作中，行政調(diào)解還存在一些短板弱項，一些行政部門的糾紛調(diào)處職能未得到應有的重視，行政調(diào)解制度保障不夠。

3.仲裁。2019年，寧夏回族自治區(qū)印發(fā)《關于進一步規(guī)范仲裁工作提高仲裁公信力的實施意見》，在銀川、石嘴山、吳忠、固原、中衛(wèi)五個市分別設立仲裁委員會，實現(xiàn)仲裁委員會全覆蓋。截至2021年，共辦結仲裁案件3.84萬件，其中網(wǎng)絡仲裁案件達3.56萬件。由于仲裁對仲裁員的要求比較高，相關領域的專業(yè)仲裁員比較缺乏，仲裁在化解矛盾糾紛中的運用并不普遍，作用發(fā)揮不夠。

（二）矛盾糾紛多元化解工作銜接情況

1.搭建起多元調(diào)解平臺。2010年，寧夏出臺《關于進一步健全完善矛盾糾紛“大調(diào)解”工作體系的意見》，2012年印發(fā)《關于進一步加強“大調(diào)解”工作若干問題的通知》，初步明確了全區(qū)“大調(diào)解”工作的組織體系、平臺保障和運行機制。2016年以來，自治區(qū)先后出臺《寧夏回族自治區(qū)矛盾糾紛排查化解辦法（試行）》《關于堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”進一步加強我區(qū)人民調(diào)解工作的實施意見》《關于堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”進一步加強我區(qū)調(diào)解工作的實施意見》等文件，明確了人民調(diào)解在糾紛化解多元平臺、多元主體、多元方式中的基礎性作用，對推動完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解相互銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解體系作出明確規(guī)定。司法廳研究制定《專職人民調(diào)解員管理辦法》，進一步規(guī)范了調(diào)解工作程序，強化了人員考核管理。

2.建立起多元調(diào)處機制。自治區(qū)司法廳聯(lián)合自治區(qū)高級人民法院、檢察院等十二個部門印發(fā)《關于完善我區(qū)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作機制進一步加強人民調(diào)解工作的意見》，制定了《關于進一步加強行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》，針對醫(yī)患糾紛、道路交通事故糾紛等多發(fā)高發(fā)、專業(yè)性強、調(diào)處難度大的特點，聯(lián)合綜治、公安、法院、民政、婦聯(lián)等部門印發(fā)了《關于在道路交通事故損害賠償處理中推行人民調(diào)解制度的意見》《關于建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作制度和推動醫(yī)療責任保險工作的通知》《關于進一步加強我區(qū)婚姻家庭矛盾糾紛預防化解工作的意見》《關于將拘留所社會矛盾化解工作納入全區(qū)矛盾糾紛多元化解工作體系的通知》等文件，先后與衛(wèi)健委、交通、人社、物價、發(fā)改委、婦聯(lián)等重點行政部門成立行業(yè)性調(diào)解委員會，基本形成以人民調(diào)解“四張網(wǎng)”為基礎，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解優(yōu)勢互補、有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的矛盾糾紛多元化解工作格局。

3.建立人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接機制。自治區(qū)司法廳、公安廳聯(lián)合制定了《關于建立完善人民調(diào)解與治安調(diào)解銜接聯(lián)動機制的意見》，在全區(qū)范圍內(nèi)推廣和建立人民調(diào)解和公安行政調(diào)解相互銜接、良性互動，及時調(diào)處各類民間糾紛的工作機制，建立健全公調(diào)對接、交調(diào)對接、訪調(diào)對接等工作機制，在公安、交警、人社等部門設立派駐人民調(diào)解工作室，實現(xiàn)人民調(diào)解與行政調(diào)解的有效銜接。探索實施“警司聯(lián)調(diào)”工作模式，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）實施派出所與司法所聯(lián)合辦公，搭建矛盾糾紛高效直通平臺，實現(xiàn)“110”報警服務臺與“12348”公共法律服務熱線的聯(lián)動對接，通過合理引流，民警出警率日均下降10%以上。

4.建立人民調(diào)解與司法調(diào)解銜接機制。自治區(qū)高級人民法院與司法廳聯(lián)合制定了《矛盾糾紛訴前調(diào)解與訴訟銜接工作辦法（試行）》。在基層人民法院設立訴前人民調(diào)解委員會和派駐人民調(diào)解工作室28個，對適宜采用人民調(diào)解方式化解的矛盾糾紛，通過訴前告知、訴中委托、訴后確認等方式，實現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解的有效銜接，實現(xiàn)訴訟與人民調(diào)解程序的高效對接，有效減輕了當事人訴累，緩解了法院辦案壓力。

5.建立人民調(diào)解與信訪工作銜接機制。2018年，寧夏回族自治區(qū)被司法部確定為堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)矛盾不上交試點省區(qū)，自治區(qū)司法廳會同信訪局聯(lián)合下發(fā)《信訪試點工作方案》，共同推進訪調(diào)對接工作。在市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級全部成立由律師、公證員、司法鑒定人員、心理咨詢師等組成的人民調(diào)解專家?guī)欤瑸槿嗣裾{(diào)解參與信訪矛盾糾紛化解提供智力支持和調(diào)解建議。在市、縣（區(qū)）公共法律服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務站設立人民調(diào)解參與信訪矛盾糾紛化解工作接待崗或信訪接待窗口，收集、調(diào)解信訪矛盾糾紛，變上訪為接訪、上訪為下訪，做到早發(fā)現(xiàn)、早處理。目前，全區(qū)共建立信訪事項人民調(diào)解組織70個，設置信訪事項調(diào)解窗口（室）162個。

6.建立司法行政資源一體化調(diào)解機制。積極推進“一站式”矛盾糾紛多元調(diào)解中心建設，在全區(qū)創(chuàng)建“一站式”矛盾糾紛多元調(diào)解中心239個，鼓勵各地根據(jù)當?shù)貙嶋H和工作需要，依托公共法律服務中心（站）等綜合平臺，有序引導各類行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織進駐調(diào)解中心，健全完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等工作聯(lián)動機制，形成調(diào)解合力，不斷提高調(diào)解工作針對性和精細化水平。積極整合律師、公證、法律援助、司法鑒定、基層法律服務等司法行政資源，為調(diào)解工作提供專業(yè)化法律支持，實現(xiàn)了矛盾糾紛的多元化閉環(huán)調(diào)處。銀川市西夏區(qū)建成全區(qū)首家集信訪接待中心、人民調(diào)解中心、公共法律服務中心、法律援助中心、行政調(diào)解中心等十個中心為一體的“社會治理綜合服務中心”，推行“菜單式”糾紛調(diào)處服務模式，在中心設置“10+X”個接待窗口，設置領導接訪、矛盾調(diào)處、心理疏導、勞動仲裁、行政復議、簡易法庭六大功能區(qū)，為群眾提供解紛多元化選擇，實現(xiàn)訪、調(diào)、訴、審“一站式受理、一攬子調(diào)處、一條龍服務”。

三、存在問題

（一）矛盾糾紛多元化解工作組織體系還不夠健全。目前，自治區(qū)層面尚未成立統(tǒng)一的矛盾糾紛多元化解工作領導機構，各部門之間缺乏有效整合及對接的工作平臺。由法院、司法行政等單位牽頭協(xié)調(diào)的力度不夠，部門之間缺乏整體意識，工作銜接運行不夠順暢，作用發(fā)揮不充分。

（二）矛盾糾紛多元化解工作機制有待進一步完善。自治區(qū)級層面關于構建矛盾糾紛多元化解機制的制度設計較為宏觀。2010年，寧夏出臺《關于進一步健全完善矛盾糾紛“大調(diào)解”工作體系的意見》，對“三調(diào)聯(lián)動”工作作出了一些原則性規(guī)定，但對工作銜接、配套保障等方面的規(guī)定不夠具體，如在業(yè)務建設、運作機制、銜接機制、保障機制等方面缺少具體的制度安排，相關工作運行機制沒有建立起來，人員、場所、信息等資源如何進一步整合、如何實現(xiàn)共享等問題還有待深入的研究和探索。

（三）矛盾糾紛多元化解工作各地各部門發(fā)展存在不平衡。從覆蓋面來看，縣、鄉(xiāng)兩級建立了綜治中心，但有的綜治中心運轉不暢，有的與信訪、司法行政部門合署辦公，職能作用未能真正發(fā)揮出來。從行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會建設情況來看，自治區(qū)出臺的《關于進一步健全完善矛盾糾紛“大調(diào)解”工作體系的意見》明確要求，全區(qū)13個行政糾紛量大的行政部門成立行業(yè)性調(diào)委會，但目前各地各部門成立的行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織相對較少，僅有法院、衛(wèi)健委、公安、發(fā)改委、婦聯(lián)等部門成立了行業(yè)性調(diào)委會。

（四）矛盾糾紛多元化解工作缺乏專業(yè)調(diào)解工作人才。全區(qū)各地各部門在人員配備、隊伍建設等方面，與當前矛盾糾紛多元化解工作的發(fā)展需求還存在較大差距。主要表現(xiàn)為：一是專職調(diào)解人員少，兼職調(diào)解人員多。絕大多數(shù)調(diào)解員是由志愿者或村（居）調(diào)解員兼職，兼職調(diào)解員因身兼多職，往往在矛盾糾紛化解工作中難以保證投入足夠的精力和時間。二是調(diào)解工作人員素質能力參差不齊。有的調(diào)解員雖在當?shù)氐赂咄兀嚓P法律知識、行業(yè)業(yè)務知識有限；有的調(diào)解員雖有工作熱情，但工作技巧與方法欠缺；有的調(diào)解員不能正確制作規(guī)范的調(diào)解協(xié)議書，調(diào)解協(xié)議中出現(xiàn)諸如語言不規(guī)范、表達存在歧義等問題。三是調(diào)解工作人員隊伍不夠穩(wěn)定。調(diào)解員因待遇不高等問題，流失較多，人員隊伍不穩(wěn)定。調(diào)解人才的不足，難以滿足新時代社會矛盾糾紛化解新形勢的要求。

（五）矛盾糾紛多元化解工作經(jīng)費保障不足。行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會工作經(jīng)費大多由主管部門從業(yè)務經(jīng)費中調(diào)劑，未納入當?shù)刎斦A算，工作經(jīng)費沒有得到有效保障，影響了工作的開展和人員隊伍建設。大部分行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織，主要由所在主管部門工作人員或者社會志愿者兼任調(diào)解員，精力、時間有限，不利于工作的深入推動。

四、對策建議

（一）加強對矛盾糾紛多元化解工作的組織領導。建議推動各級黨委政法委設立矛盾糾紛多元化解工作領導小組或建立聯(lián)席會議制度，健全協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮綜治組織協(xié)調(diào)作用，依托基層縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)綜治中心，綜合發(fā)力推進矛盾糾紛多元化解工作。

（二）加快矛盾糾紛多元化解工作地方立法進程。建議在總結各地實踐經(jīng)驗做法的基礎上，以法律法規(guī)形式，將相關工作成果制度化、法律化。

（三）加強矛盾糾紛多元化解工作制度建設。健全完善矛盾糾紛排查調(diào)處、非訴訟糾紛解決機制、司法確認制度，健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估、突發(fā)重大矛盾糾紛預警預報、應急指揮聯(lián)動處理機制等。

（四）加強矛盾糾紛多元化解工作聯(lián)動平臺建設?？v向上，在?。▍^(qū)）、市、縣、鄉(xiāng)成立銜接聯(lián)動工作平臺，明確功能設置、職責分工和人員安排，設立專門辦公場所，配備專職工作人員和基本辦公設施，工作經(jīng)費列入當?shù)刎斦A算。橫向上，推進建立“一站式”糾紛解決服務平臺?？偨Y借鑒醫(yī)療糾紛、道路交通事故糾紛等行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織的有益工作經(jīng)驗，大力推動房產(chǎn)物業(yè)、勞資關系、環(huán)境保護、消費者權益保護等矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)領域的行政主管部門設立專門行政調(diào)解工作室，配備專職調(diào)解員，做到專職專崗。各有關行政部門根據(jù)本行業(yè)、專業(yè)領域矛盾糾紛情況和特點，指導成立本行業(yè)協(xié)會、商會等社會團體和其他組織，鼓勵依托行業(yè)協(xié)會、商會等設立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織，有效化解矛盾糾紛。

（五）加強矛盾糾紛多元化解工作經(jīng)費保障。探索采用政府購買服務方式，完善經(jīng)費保障機制。按照“誰負責、誰保障”的原則，各行業(yè)主管部門負責提供行業(yè)性調(diào)委會工作人員的報酬補貼、辦公場所及相關必要經(jīng)費。對較為復雜的商事、金融證券、知識產(chǎn)權等專業(yè)領域的矛盾糾紛，從政策上鼓勵組建專業(yè)化調(diào)解組織，探索市場化發(fā)展方向，提供專業(yè)高效調(diào)解服務。

（六）加強矛盾糾紛多元化解工作人才隊伍建設。推進人民調(diào)解員隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設，建立健全人民調(diào)解員職業(yè)道德標準和職業(yè)行為準則，支持有關行業(yè)探索建立行業(yè)調(diào)解員名冊制度，鼓勵有條件的高等院校開設調(diào)解相關課程，培養(yǎng)專業(yè)后備人才。

（七）加強矛盾糾紛多元化解工作信息化建設。依托平安建設信息化綜合平臺，探索建設縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的矛盾糾紛多元化解工作信息系統(tǒng)，協(xié)助做好矛盾糾紛的受理、統(tǒng)計、督辦、反饋等工作，積極穩(wěn)妥推動開展在線調(diào)解、在線仲裁、在線協(xié)商談判等工作，便捷高效化解各類矛盾糾紛。

（八）加強矛盾糾紛多元化解工作考評督導。推動各級黨委、政府把矛盾糾紛多元化解工作體系構建和相關工作的人、財、物保障列入綜治考評內(nèi)容，納入各部門創(chuàng)建文明單位的考核內(nèi)容，對工作成績突出的單位和個人，由黨委、政府進行表彰獎勵；對工作不力的單位和部門，及時予以追責問責。