趙社香

（江西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院作物研究所，南昌 330200）

1 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建設(shè)背景和現(xiàn)實(shí)意義

1.1 背景

預(yù)算管理一體化主要是指以預(yù)算管理一體化為重要載體，以統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則作為核心要素，將統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則加入現(xiàn)代化信息系統(tǒng)中，以提高有關(guān)項(xiàng)目儲備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、會計(jì)核算、決算和報(bào)告、資金支付等工作的標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化水平，從而實(shí)現(xiàn)對預(yù)算管理整個(gè)流程的動(dòng)態(tài)展現(xiàn)和高效控制，保證各個(gè)層級的預(yù)算管理能夠快速且真正地實(shí)現(xiàn)高度規(guī)范化和有效性的提升。預(yù)算管理一體化符合國家層面深化經(jīng)濟(jì)改革的要求，是全面深化預(yù)算制度改革的重要環(huán)節(jié)，要進(jìn)行預(yù)算管理一體化建設(shè)就必須要提前找出預(yù)算管理的薄弱環(huán)節(jié)，抓主要矛盾方面，這樣才能完成整個(gè)深化改革。所以，預(yù)算管理一體化建設(shè)的順利開展和有效進(jìn)行對以后的省財(cái)政預(yù)算工作的改革和完善有著至關(guān)重要的作用。

近年來，省財(cái)政信息化經(jīng)過不斷的實(shí)踐和發(fā)展，在主要業(yè)務(wù)方面和基礎(chǔ)建設(shè)上已經(jīng)有了不少的改進(jìn)，安全保障方面也有了一定程度的提升，為財(cái)政管理和深化改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但與此同時(shí)，在預(yù)算管理方面仍然存在著一系列的問題，影響了省財(cái)務(wù)財(cái)政管理的水平的提升。首先是在信息技術(shù)層面，預(yù)算管理系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)的全面貫通，省內(nèi)各地區(qū)的預(yù)算管理系統(tǒng)銜接還是不夠完備。預(yù)算項(xiàng)目庫的建設(shè)存在著明顯的碎片化問題，不同單位各自為政，自成一個(gè)體系，并且在技術(shù)管理和核心要素方面也有著不規(guī)范的問題。其次是在預(yù)算管理層面，主要有以下幾方面的不足：一是預(yù)算管理的統(tǒng)籌性不足，省財(cái)政部門對預(yù)算單位財(cái)政撥款之外的收支預(yù)算管理并不嚴(yán)格，監(jiān)督指導(dǎo)方面落實(shí)不到位，對很多資金的執(zhí)行具體情況不明確，這就導(dǎo)致有部分單位即使有大量的資金存款，但還沒有進(jìn)行有效的使用就再次申請財(cái)政撥款，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。二是預(yù)算的管理沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，上級和下級之間的預(yù)算管理存在著明顯的脫節(jié)，政府預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算之間缺乏有效的銜接，許多地區(qū)實(shí)際上并沒有形成嚴(yán)格的預(yù)算管理規(guī)范。三是部門對預(yù)算管理的透明度有明顯不足，部門預(yù)算管理應(yīng)該做到對具體實(shí)施單位和具體實(shí)施項(xiàng)目的細(xì)化了解，財(cái)政部門應(yīng)該對各級次、各領(lǐng)域的預(yù)算管理做到全面且準(zhǔn)確的了解。但就目前情況來看，財(cái)政部門對各領(lǐng)域或者是各實(shí)施單位里的具體項(xiàng)目細(xì)節(jié)問題了解得并不夠透徹，在某些需要進(jìn)行預(yù)算公開內(nèi)容上，還沒有形成較為完整的規(guī)范。四是在預(yù)算管理過程中對相關(guān)支出的執(zhí)行約束存在明顯不足，部門的預(yù)算調(diào)劑并沒有形成規(guī)范的程序。年度預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金一般很難實(shí)現(xiàn)自動(dòng)計(jì)算和回收，因此，財(cái)政部門和單位預(yù)算執(zhí)行的約束機(jī)制必須進(jìn)行有效的改進(jìn)和完善。

1.2 現(xiàn)實(shí)意義

建立統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)不僅能夠?qū)F(xiàn)有的財(cái)政信息系統(tǒng)進(jìn)行進(jìn)一步的升級和改進(jìn)，還能深化整個(gè)預(yù)算管理制度的有效改革，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金跨層級流動(dòng)的動(dòng)態(tài)跟蹤。與此同時(shí)，預(yù)算管理一體化能夠保證財(cái)政部門實(shí)施全面的預(yù)算績效管理，為建立核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程以及強(qiáng)化績效結(jié)果奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而能夠解決因?yàn)橄到y(tǒng)銜接不完善造成的業(yè)務(wù)不規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，能夠?qū)崿F(xiàn)全省財(cái)政信息化的全面發(fā)展，提高財(cái)政管理規(guī)范化水平，對精準(zhǔn)的財(cái)政資金管理、科學(xué)的決策、政策的完善等都有比較重要的積極意義。

2 預(yù)算管理一體化實(shí)施對農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)核算的影響

2.1 預(yù)算管理一體化對農(nóng)業(yè)科研單位會計(jì)核算項(xiàng)目設(shè)置的影響

預(yù)算管理一體化要求財(cái)政部門的項(xiàng)目要納入項(xiàng)目庫管理，且入庫項(xiàng)目必須要經(jīng)過充分的立項(xiàng)，有明確的實(shí)施期、合理需求和績效目標(biāo)，列入預(yù)算安排的項(xiàng)目必須從項(xiàng)目庫中提取，預(yù)算項(xiàng)目作為預(yù)算管理的基本單元，實(shí)行全生命周期管理。項(xiàng)目庫是預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行全生命周期管理的載體，預(yù)算項(xiàng)目前期謀劃、項(xiàng)目儲備、原始編制、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目結(jié)束和終止等階段，都在項(xiàng)目庫中管理和反映。按照支出性質(zhì)和用途將預(yù)算項(xiàng)目分為三大類：人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目（公用和其他運(yùn)轉(zhuǎn)）和特定目標(biāo)類項(xiàng)目。人員類項(xiàng)目是指部門和單位有關(guān)人員的工資福利支出、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出項(xiàng)目。運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目是指各部門、各單位為保障其機(jī)構(gòu)自身政策運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)所發(fā)生的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和專項(xiàng)用于大型公用設(shè)施、大型專用設(shè)備、專業(yè)信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)等的其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目。特定目標(biāo)類項(xiàng)目是指部門和單位為完成其特定的工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所發(fā)生的支出項(xiàng)目。人員類項(xiàng)目支出和運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目中的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出對應(yīng)部門預(yù)算中的“基本支出”，其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目支出和特定目標(biāo)類項(xiàng)目支出對應(yīng)部門預(yù)算中的“項(xiàng)目支出”，這就對原來的部門預(yù)算的核算方法提出了要求，農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)賬套應(yīng)適應(yīng)新的一體化管理系統(tǒng)要求，設(shè)置人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目進(jìn)行核算，這樣有利于實(shí)現(xiàn)“資金跟著項(xiàng)目走”，有利于清晰反映預(yù)算資金的用途。同時(shí)，對于保障部門運(yùn)轉(zhuǎn)的資金、工作人員工資以及推動(dòng)單位全面發(fā)展的資金之間的界線劃分更加明確、清晰，有利于強(qiáng)化預(yù)算約束，有效防范從公用經(jīng)費(fèi)中列支人員支出、從事業(yè)發(fā)展性支出列支運(yùn)轉(zhuǎn)性支出等問題。

2.2 預(yù)算管理一體化對農(nóng)業(yè)科研單位資產(chǎn)總量的影響

在部門預(yù)算下，省財(cái)政安排了科研單位項(xiàng)目資金，會以批文下達(dá)到科研單位，科研單位根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)書編制經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)科目表報(bào)送財(cái)政部門，財(cái)政部門寫入國庫支付系統(tǒng)，預(yù)算單位編制用款計(jì)劃，經(jīng)財(cái)政審核后，做賬務(wù)處理，授權(quán)支付方式下在財(cái)務(wù)會計(jì)借記“零余額賬戶用款額度”科目，貸記“財(cái)政撥款收入（XX 項(xiàng)目）”科目，在預(yù)算會計(jì)借記“資金結(jié)存-零余額賬戶用款額度”，貸記“財(cái)政撥款預(yù)算收入（XX 項(xiàng)目）”科目，這樣國庫系統(tǒng)有計(jì)劃額度，科研單位就有資產(chǎn)增加。而新的預(yù)算管理一體化實(shí)施后，科研單位根據(jù)審核通過的項(xiàng)目庫編制項(xiàng)目預(yù)算報(bào)送主管部門，主管部門審核后上報(bào)財(cái)政部門，財(cái)政部門審核通過后下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，科研單位在預(yù)算指標(biāo)控制額度內(nèi)申請支付憑證用于各項(xiàng)支出，但在未支付前并不需要賬務(wù)處理，待支付成功后根據(jù)支付憑證回單做賬務(wù)處理，在財(cái)務(wù)會計(jì)借記“單位管理費(fèi)用或業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用（XX 項(xiàng)目）”科目，貸記“財(cái)政撥款收入（XX 項(xiàng)目）”科目，在預(yù)算會計(jì)借記“事業(yè)支出（XX 項(xiàng)目）”科目，貸記“財(cái)政撥款預(yù)算收入（XX 項(xiàng)目）”科目，這樣一支一收，最終沒有增加資產(chǎn)。按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）規(guī)定，“市縣級財(cái)政國庫集中支付結(jié)余不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支”，市縣級單位在年末財(cái)政直接支付的預(yù)算指標(biāo)數(shù)與同年財(cái)政直接支付實(shí)際數(shù)之間差額，不依據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制為國庫轉(zhuǎn)增集中支付結(jié)余資金，財(cái)政部門將直接收回結(jié)余指標(biāo)，科研單位內(nèi)部當(dāng)年財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管控更加合理，將過往年度結(jié)存財(cái)政撥款結(jié)余轉(zhuǎn)接資金全面使用后，不再繼續(xù)產(chǎn)生財(cái)政撥款結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。

2.3 預(yù)算管理一體化對農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目明細(xì)設(shè)置的影響

在部門預(yù)算下，省財(cái)政下達(dá)科研項(xiàng)目資金時(shí)，大多以一個(gè)文號下達(dá)一批資金性質(zhì)相同的專項(xiàng)資金，可實(shí)現(xiàn)國庫里一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目對應(yīng)科研單位多個(gè)申報(bào)項(xiàng)目，科研單位根據(jù)批復(fù)文件的明細(xì)項(xiàng)目做賬務(wù)處理，授權(quán)支付方式下在財(cái)務(wù)會計(jì)借記“零余額賬戶用款額度”科目，貸記“財(cái)政撥款收入（A 項(xiàng)目、B 項(xiàng)目……）”科目，在預(yù)算會計(jì)借記“資金結(jié)存-零余額賬戶用款額度”，貸記“財(cái)政撥款預(yù)算收入（A 項(xiàng)目、B 項(xiàng)目……）”科目。項(xiàng)目執(zhí)行過程中，會計(jì)核算可以以具體項(xiàng)目的收入額控制該項(xiàng)目支出金額。但預(yù)算管理一體化實(shí)行后，如果財(cái)政部門繼續(xù)用單一文號或者預(yù)算項(xiàng)目對應(yīng)科研單位內(nèi)多個(gè)明細(xì)項(xiàng)目，因?yàn)橄逻_(dá)指標(biāo)時(shí)不需要處理財(cái)務(wù)做具體項(xiàng)目收入，而是成功支付待用款項(xiàng)后再繼續(xù)做項(xiàng)目支出、收入，項(xiàng)目執(zhí)行中因?yàn)槿狈唧w項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額控制，科研人員專業(yè)款項(xiàng)使用中，會出現(xiàn)無法管控項(xiàng)目支出額度情況，造成項(xiàng)目指標(biāo)額度使用混亂。為使項(xiàng)目用款更加合理，科研人員和財(cái)務(wù)人員會利用做項(xiàng)目備查明細(xì)賬，掌握不同項(xiàng)目實(shí)際支出額度，科研人員與財(cái)務(wù)人員工作量隨之增加。

2.4 預(yù)算管理一體化對科研單位項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)科目的影響

預(yù)算項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)分類科目是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源和申請款項(xiàng)的控制科目，財(cái)政部門批復(fù)項(xiàng)目時(shí)一并作為預(yù)算指標(biāo)批復(fù)至一體化系統(tǒng)，單位根據(jù)預(yù)算指標(biāo)申請支付資金，財(cái)政部門直接按照預(yù)算指標(biāo)控制資金支付，支付直接對應(yīng)明細(xì)、具體的預(yù)算指標(biāo)。但在預(yù)算執(zhí)行中，會因客觀需要或經(jīng)濟(jì)社會形勢發(fā)生變化而導(dǎo)致預(yù)算支出的政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目發(fā)生變化，按照“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”和“支出預(yù)算余額控制支出指標(biāo)余額、支出指標(biāo)余額控制資金支付”的預(yù)算管理規(guī)定，在不引起預(yù)算總支出變化的情況下，需要在預(yù)算科目之間進(jìn)行資金調(diào)劑。按照《預(yù)算管理一體化規(guī)范》要求，“需要對政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類的‘類’級科目進(jìn)行調(diào)劑的，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)，部門（單位）不得自行辦理；需要對政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類的‘款’級科目進(jìn)行調(diào)劑的，由各部門（單位）按照財(cái)政部門規(guī)定辦理，各地可根據(jù)管理需要規(guī)定由財(cái)政部門審批或由部門審批”。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的“預(yù)算調(diào)整調(diào)劑”模塊專門應(yīng)對預(yù)算調(diào)整與調(diào)劑業(yè)務(wù)。江西預(yù)算管理一體化在對待財(cái)政當(dāng)年項(xiàng)目資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目資金時(shí)有兩種操作做法，對于當(dāng)年財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)分類的“款”級科目進(jìn)行調(diào)劑的，由部門（單位）自行辦理，對于上年結(jié)轉(zhuǎn)資金的經(jīng)濟(jì)分類的“款”級科目進(jìn)行調(diào)劑的，則需經(jīng)過“單位調(diào)減→財(cái)政審核→單位調(diào)增→財(cái)政審核→結(jié)束”的復(fù)雜程序，一套流程下來就要1～2 周時(shí)間，極大增加了工作量，影響了項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度。

3 預(yù)算管理一體化實(shí)施對農(nóng)業(yè)科研單位的影響可采取的建議

3.1 財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算項(xiàng)目名稱與入庫項(xiàng)目名稱一致

根據(jù)國家相關(guān)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，科研經(jīng)費(fèi)要獨(dú)立核算，確保?？顚Ｓ谩ｎA(yù)算項(xiàng)目全生命周期一體化首先從項(xiàng)目謀劃、項(xiàng)目儲備開始，其后是預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目績效評價(jià)、項(xiàng)目結(jié)束和終止等階段，項(xiàng)目的每一階段對應(yīng)某一具體的明細(xì)預(yù)算項(xiàng)目，項(xiàng)目全生命周期的順向環(huán)環(huán)相扣的控制機(jī)制和逆向動(dòng)態(tài)可溯的反饋機(jī)制也注定了這種一一對應(yīng)的關(guān)系。項(xiàng)目入庫時(shí)理應(yīng)以各項(xiàng)目申報(bào)書的項(xiàng)目名稱入庫，而不能人為地為減少項(xiàng)目繁多而合并為一個(gè)項(xiàng)目來入庫，這樣也違背“專賬核算、?？顚Ｓ谩钡囊?guī)定。財(cái)政部門應(yīng)該批復(fù)基層預(yù)算單位入庫的項(xiàng)目，保證項(xiàng)目申報(bào)書中項(xiàng)目、財(cái)務(wù)核算項(xiàng)目、入庫項(xiàng)目等項(xiàng)目名稱有著一致特征，這樣項(xiàng)目執(zhí)行過程中就能做到一體化里的預(yù)算項(xiàng)目與財(cái)務(wù)核算項(xiàng)目支出進(jìn)度一致，不但提高了會計(jì)信息質(zhì)量，而且大大減少了科研人員及財(cái)務(wù)人員在預(yù)算執(zhí)行過程中做備查明細(xì)賬的工作量，同時(shí)提高了資金使用準(zhǔn)確性和效益。

3.2 財(cái)政部門下放預(yù)算調(diào)劑審核權(quán)限

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和科技革命的不斷深化，科技項(xiàng)目越來越受到黨中央、國務(wù)院的高度重視，因此為了更好地激發(fā)科研人員的創(chuàng)造活力，最大限度地促進(jìn)我國科技事業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展，促進(jìn)各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)的妥善管理，國家和地區(qū)財(cái)政在科研經(jīng)費(fèi)方面的投入在不斷增加，管理層面也在進(jìn)行不斷改進(jìn)，但是有關(guān)科研項(xiàng)目的資金的管理和使用要保證具體科學(xué)家對科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用，科學(xué)家要有技術(shù)路線和科研經(jīng)費(fèi)的決定權(quán)，科研單位和具體的科研人員要有最大的自主權(quán)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》中強(qiáng)調(diào)科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑權(quán)的全部下放：一是設(shè)備費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位，即項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無需再向項(xiàng)目管理部門申請調(diào)增設(shè)備費(fèi)預(yù)算；二是除設(shè)備費(fèi)外的其他費(fèi)用調(diào)劑權(quán)，全部由項(xiàng)目承擔(dān)單位下放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，由其根據(jù)科研活動(dòng)需要自主安排。《預(yù)算管理一體化規(guī)范》也要求，“需要對政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類的‘款’級科目進(jìn)行調(diào)劑的，由各部門（單位）按照財(cái)政部門規(guī)定辦理，各地可根據(jù)管理需要規(guī)定由財(cái)政部門審批或由部門審批”。希望財(cái)政部門充分解讀國家政策，落實(shí)好“放管服”，盡最大限度為科研單位和科研人員松綁，充分下放預(yù)算調(diào)劑審核權(quán)限，讓科研單位和科研人員從煩瑣、不必要的事務(wù)中釋放出來，在國家政策許可范圍內(nèi)，科研人員可以根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行需要調(diào)劑項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)科目，報(bào)經(jīng)部門審批后即可安排資金支付，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；切實(shí)減輕科研人員負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)科研人員積極性，讓科研人員更好更高效地使用科研經(jīng)費(fèi)，更好地完成項(xiàng)目績效目標(biāo)，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率，促進(jìn)科研成果更快地有效轉(zhuǎn)化。

4 結(jié)語

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》要求，以省級財(cái)政為主體加快建設(shè)覆蓋本地區(qū)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與中央財(cái)政對接，動(dòng)態(tài)反映各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況，力爭2022年底全面運(yùn)行。隨著一體化建設(shè)的深入開展，后續(xù)陸續(xù)上線預(yù)算編制、績效管理、會計(jì)核算以及決算和報(bào)告模塊，逐步整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和報(bào)告、政府采購、資產(chǎn)管理等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及形成資產(chǎn)情況將作用于以后年度預(yù)算編制等，也許還會有新的問題需要解決。為此，有必要依據(jù)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中提出的項(xiàng)目入庫、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑等幾個(gè)模塊來展開分析，結(jié)合預(yù)算管理中存在的問題以及解決方法進(jìn)行探索，保證預(yù)算管理一體化構(gòu)建可以穩(wěn)定落實(shí)，成為幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要助力。