●李環(huán)

機(jī)構(gòu)編制是黨和國家機(jī)構(gòu)組織形態(tài)的基礎(chǔ)要素。機(jī)構(gòu)編制工作始終圍繞構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系目標(biāo)任務(wù)，通過機(jī)構(gòu)職責(zé)的調(diào)整優(yōu)化，編制資源的科學(xué)配置，直接服務(wù)于黨的執(zhí)政能力建設(shè)和國家政權(quán)建設(shè)，在國家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用。伴隨著黨和國家事業(yè)發(fā)展，機(jī)構(gòu)編制工作積累了非常珍貴的經(jīng)驗和卓有成效的改革成果，但實踐中，機(jī)構(gòu)編制資源配置還存在諸多問題和困難，亟需深入分析癥結(jié)原因，運用科學(xué)思維、系統(tǒng)觀念和創(chuàng)新方法破解改革管理難題，為黨和國家各項事業(yè)發(fā)展提供更加堅強(qiáng)有力的體制機(jī)制和機(jī)構(gòu)編制保障。

一、機(jī)構(gòu)編制資源配置尚未完全適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化有效治理的需要

黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記直接領(lǐng)導(dǎo)、親自部署指揮下，黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系進(jìn)行了系統(tǒng)性整體性重構(gòu)，新時代機(jī)構(gòu)改革組織實施和編制資源優(yōu)化配置等取得重大成就。但實踐中，還面臨一些保障不及時、不充分、不平衡的突出問題，制約了機(jī)構(gòu)編制資源整體效益的發(fā)揮。

（一）機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)籌配置方面

機(jī)構(gòu)編制需求量在理論上存在一個最優(yōu)適度值，但實際中很難獲得精準(zhǔn)的數(shù)量值，更多是歷史積累的結(jié)果，長此以往機(jī)構(gòu)編制資源在不同領(lǐng)域、部門、地區(qū)的配置呈現(xiàn)出固化、低效狀態(tài)，缺乏有效統(tǒng)籌調(diào)整手段，存量資源沉淀固化，“有編不用”和“無編可用”問題并存。

（二）機(jī)構(gòu)編制保障方式方面

隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、民生等領(lǐng)域還存在一些熱點難點問題和矛盾未能得到有效解決，編制資源向重點領(lǐng)域、重點崗位保障傾斜不足。簡單做增量思路仍占優(yōu)勢，通過政府購買服務(wù)、信息技術(shù)手段等其他辦法替代應(yīng)用不足，沒有充分運用市場機(jī)制和社會力量或通過技術(shù)升級、管理創(chuàng)新等方式解決人力補(bǔ)充問題。

（三）機(jī)構(gòu)編制使用效益發(fā)揮方面

部門（單位）的機(jī)構(gòu)編制需求與職能配置難以建立直接量化的對應(yīng)關(guān)系，內(nèi)部存在工作飽和度不平衡的問題，即同等編制數(shù)完成的工作量難以量化衡量，忙閑不均、人力資源閑置的現(xiàn)象普遍存在，甚至有些領(lǐng)域編外用人大量存在。

（四）機(jī)構(gòu)編制管理服務(wù)方面

機(jī)構(gòu)編制資源配置一定程度存在服務(wù)不及時、不靈活問題，習(xí)慣于簡單從“人”的數(shù)量出發(fā)思考問題，從職能任務(wù)的工作量角度創(chuàng)新用編管理的方式方法不多。同時，機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)信息也面臨共享應(yīng)用難、維護(hù)不及時不到位等困境。

二、影響機(jī)構(gòu)編制資源科學(xué)配置的原因分析

（一）對機(jī)構(gòu)編制資源屬性的把握有待深化

一是就機(jī)構(gòu)編制談機(jī)構(gòu)編制的傳統(tǒng)思維影響深遠(yuǎn)。機(jī)構(gòu)編制被動調(diào)整尚缺少系統(tǒng)理論支撐，當(dāng)實踐中一些領(lǐng)域出現(xiàn)問題時，首先歸因力量不足，并據(jù)此申請增加編制，易造成工作沒做好、出現(xiàn)失誤，機(jī)構(gòu)編制資源就會傾斜配置的認(rèn)識誤區(qū)。

二是僅從約束層面考慮機(jī)構(gòu)編制配置的傾向明顯。在較長一段時期，一些領(lǐng)域?qū)挝挥萌俗灾?、專業(yè)人才培養(yǎng)、績效激勵等方面存在的問題和不足簡單歸咎于機(jī)構(gòu)編制約束，認(rèn)為機(jī)構(gòu)編制對事業(yè)發(fā)展形成了一種制約。

三是全流程政策配套不夠順暢高效。機(jī)構(gòu)編制作為源頭和基礎(chǔ)，是組織人事和財政預(yù)算管理的重要依據(jù)，但也需要全流程配套制度的優(yōu)化完善、協(xié)調(diào)配合，才能達(dá)到機(jī)構(gòu)編制資源的使用效益最大化。有的部門（單位）僅出于解決干部安排、職稱晉升等問題，要求增加機(jī)構(gòu)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，反映出全流程政策配套尚有欠缺。

（二）機(jī)構(gòu)編制實踐創(chuàng)新系統(tǒng)性存在不足

一是對機(jī)構(gòu)、職能、編制（領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）等要素本身理解的系統(tǒng)性不夠。行政機(jī)構(gòu)偏重于歷史沿革，與職能履行所需的機(jī)構(gòu)編制尚未建立起可直接對應(yīng)的數(shù)據(jù)衡量關(guān)系；事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)偏重于技術(shù)層面的人力資源配置，對于單位本身的職能（功能）定位，特別是政府與市場在資源配置的邊界上直接量化比例考慮較少。同時，對單一要素的研究應(yīng)用深度也存在較大空間。以部門職能與權(quán)責(zé)清單的關(guān)系為例，實踐中，對權(quán)責(zé)清單是職能精細(xì)化管理路徑和載體存在不同認(rèn)識。這一局限寬泛職能界定的機(jī)構(gòu)編制管理認(rèn)知，缺少資源配置直接的效果反饋，也就難以實現(xiàn)科學(xué)高效配置的目標(biāo)。

二是數(shù)字技術(shù)應(yīng)用場景和領(lǐng)域有待深化拓展。目前，實名制系統(tǒng)僅反映編制和使用編制人員的簡單對應(yīng)關(guān)系，在職能管理特別是權(quán)責(zé)清單與機(jī)構(gòu)編制管理場景應(yīng)用上，尚未有實質(zhì)性突破。當(dāng)前，數(shù)字治理已是國內(nèi)外普遍關(guān)注和應(yīng)用的趨勢，而機(jī)構(gòu)編制部門的研究保障多停留在數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和具體技術(shù)保障應(yīng)用層面，主動適應(yīng)治理變革的職能、機(jī)構(gòu)、編制配置方式和管理流程再造等還有差距。

三是資源配置路徑創(chuàng)新有待體系化。中央要求堅持機(jī)構(gòu)編制“瘦身”與“健身”相結(jié)合原則，“瘦身”強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制總量，“健身”強(qiáng)調(diào)提高機(jī)構(gòu)編制使用效率，就是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化和財政保障能力，管住管好用活機(jī)構(gòu)編制，不斷提升機(jī)構(gòu)編制資源使用效益。當(dāng)前，從中央到地方都在積極探索創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制資源優(yōu)化配置的具體實踐路徑，但對于創(chuàng)新舉措的全面系統(tǒng)理解及應(yīng)用還有不足，未能達(dá)到綜合施策的效果。比如，單一固囿于傳統(tǒng)空編收儲方式，有必要對可能帶來集約用編的積極性沖擊、機(jī)構(gòu)編制資源低效使用預(yù)期的影響進(jìn)行全面系統(tǒng)的評估。

（三）機(jī)構(gòu)編制資源配置統(tǒng)籌尚顯不夠

一是時空統(tǒng)籌不夠。注重解決實踐中已經(jīng)出現(xiàn)的問題，對未來發(fā)展和全局演變的趨勢思考謀劃不夠。比如，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制配置多基于當(dāng)前學(xué)生基數(shù)考慮，對于城鎮(zhèn)化發(fā)展可能帶來的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)性問題，以及人口發(fā)展趨勢對未來資源配置影響等潛在風(fēng)險的預(yù)判和應(yīng)對措施考慮有限。

二是行政事業(yè)統(tǒng)籌不夠。一方面，受機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)板塊劃分影響，為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制配置，在數(shù)量上如何與機(jī)關(guān)行政機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌考慮，有待進(jìn)一步研究操作層面的常態(tài)化銜接機(jī)制。另一方面，受公務(wù)員和事業(yè)單位人員身份制約，行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌難。

三是跨部門統(tǒng)籌難度大。長期以來，機(jī)構(gòu)編制資源“部門所有”觀念根深蒂固，做增量易、做減量難，機(jī)構(gòu)編制一經(jīng)核定，很容易固化在部門（單位），對于弱化、消亡的職能以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制資源，主動核減的少，往往只能做到點對點、不定期、非制度化的調(diào)整，反映在深化事業(yè)單位改革中，推進(jìn)跨部門、跨系統(tǒng)整合調(diào)整困難重重。

四是內(nèi)外統(tǒng)籌不夠。對于編外用人的管理多是從是否納入編制內(nèi)管理角度理解，從優(yōu)化機(jī)制層面通盤考慮統(tǒng)籌編制內(nèi)外人力資源利用尚顯不足。

三、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制資源科學(xué)配置的對策建議

機(jī)構(gòu)編制工作政治性、政策性、綜合性強(qiáng)，機(jī)構(gòu)編制資源配置涉及領(lǐng)域廣、政策影響大，必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，立足機(jī)構(gòu)編制政治屬性，尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律，綜合運用創(chuàng)新思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、底線思維等科學(xué)方法，不斷推進(jìn)實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新和科學(xué)理論指導(dǎo)下的提質(zhì)增效，以機(jī)構(gòu)編制資源的科學(xué)配置，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）聚焦資源定位，堅持創(chuàng)新思維，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制協(xié)同高效改革

機(jī)構(gòu)編制的政治屬性，要求必須適應(yīng)黨和國家事業(yè)發(fā)展需要科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源。改革發(fā)展面臨的矛盾問題越多、難度越大，越要堅持創(chuàng)新思維、發(fā)揚斗爭精神，把握規(guī)律、主動作為，加強(qiáng)基礎(chǔ)性、前瞻性探索。

一是創(chuàng)新運用增量改革思路推進(jìn)存量改革，做好“開源”文章。針對機(jī)構(gòu)編制資源調(diào)整難度大，在充分運用傳統(tǒng)收、調(diào)、劃、合等方式的基礎(chǔ)上，更要注重跨界運用市場配置資源的方法，探索用增量改革的方式推進(jìn)各類編制資源統(tǒng)籌使用的存量改革。比如，安徽編制周轉(zhuǎn)池制度的系列創(chuàng)新聚焦機(jī)構(gòu)編制資源固化、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問題，跨界運用金融存貸理念，借用“所有權(quán)”“使用權(quán)”分離和“共享經(jīng)濟(jì)”思維方式開設(shè)“編制銀行”，推進(jìn)各類編制資源統(tǒng)籌使用的改革舉措，統(tǒng)籌活化9萬名存量資源，主要向基層一線和關(guān)鍵崗位精準(zhǔn)投放，讓緊缺的機(jī)構(gòu)編制資源發(fā)揮最大效益，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。

二是注重發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制資源撬動作用，做好“節(jié)流”文章。遵循提高編制資源使用效益要求，改變傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理注重數(shù)量的習(xí)慣做法，更加注重編制投入保障質(zhì)量。如在成本分擔(dān)的學(xué)前教育領(lǐng)域，即使是納入機(jī)構(gòu)編制保障范圍的公辦幼兒園，也要在對象、類型、統(tǒng)籌層次上注重創(chuàng)新資源配置方式，通過“小團(tuán)隊、大服務(wù)”的保障模式，實現(xiàn)以機(jī)構(gòu)編制資源的高質(zhì)量精準(zhǔn)投放，撬動更多社會力量參與，推動機(jī)構(gòu)編制管理方式創(chuàng)新。

三是注重數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，強(qiáng)化動力支撐。一方面，不斷完善“多庫合一”的機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)的即時動態(tài)、真實可靠和有效監(jiān)管，建立常態(tài)化空余編制資源庫，為存量編制資源統(tǒng)籌周轉(zhuǎn)、規(guī)范管理提供支撐。另一方面，注重數(shù)字技術(shù)應(yīng)用倒逼機(jī)構(gòu)編制資源配置理念創(chuàng)新。比如，聚焦權(quán)責(zé)清單深化應(yīng)用，探索機(jī)構(gòu)編制量化管理創(chuàng)新和機(jī)構(gòu)職能體系的數(shù)字化管理，以及數(shù)字治理背景下體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程等機(jī)構(gòu)職能體系重塑再造。

（二）聚焦問題導(dǎo)向，堅持辯證思維，提升機(jī)構(gòu)編制精細(xì)化管理水平

機(jī)構(gòu)編制資源配置要符合客觀規(guī)律，實踐中要堅持全面的、歷史的、聯(lián)系的看待問題、分析矛盾，善于從發(fā)展維度、歷史維度謀劃工作。

一是堅持集中改革與平時調(diào)整相銜接。階段性集中式的機(jī)構(gòu)改革一般集中進(jìn)行，對機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的管理體制、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等作出總體改革調(diào)整，在此基礎(chǔ)上，一些領(lǐng)域、行業(yè)、環(huán)節(jié)涉及體制機(jī)制和職責(zé)常態(tài)化的調(diào)整，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革集中精簡確定基數(shù)、平時優(yōu)化周轉(zhuǎn)增量等改革具體舉措的有效銜接，善于調(diào)動積極因素、形成改革合力。

二是注重拓展資源保障方式。根據(jù)職能（功能）定位，公立醫(yī)院和高等教育等公益二類事業(yè)單位一定程度上可通過市場配置資源，在考慮編外用人長期存在的歷史背景下，可將編外用人統(tǒng)籌進(jìn)編制使用的流程管理中，建立機(jī)制，實現(xiàn)正向流動，真正發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制資源保障作用。比如，公立醫(yī)院周轉(zhuǎn)池制度中的社會化用人員額池設(shè)計就是這一改革理念的具體實踐，圍繞“堅持公益性兼顧社會化”的公立醫(yī)院基本功能定位，從合理控制規(guī)模入手，改革傳統(tǒng)的“全員編制保障”模式，建立與其相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制和社會化用人相結(jié)合的保障模式，既堅持公益性主體地位，又引入市場因素，為公立醫(yī)院提供更加管用有效的人力資源保障。

三是堅持分域精準(zhǔn)施策。機(jī)構(gòu)編制屬于體制機(jī)制層面的保障，需要根據(jù)各領(lǐng)域?qū)嶋H配置，才能實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效目標(biāo)。比如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不僅僅是編制資源不足的問題，更需要從優(yōu)化人員身份、干部使用等政策機(jī)制層面，強(qiáng)化人才職業(yè)發(fā)展預(yù)期激勵，暢通行政、事業(yè)編制資源統(tǒng)籌使用的路徑，破解人才“引不進(jìn)、留不住、用不好”難題。依托縣域內(nèi)醫(yī)共體建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制周轉(zhuǎn)池制度，縱向打通縣鄉(xiāng)人才培養(yǎng)通道，實現(xiàn)了存量編制資源有效流動，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院招人難、留人難問題。而中小學(xué)教職工編制周轉(zhuǎn)池制度，是在全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，采取“區(qū)域統(tǒng)籌、保障急需、用后返還、動態(tài)流轉(zhuǎn)”的辦法，建立編制周轉(zhuǎn)使用機(jī)制，用于保障臨時急需和階段性用編需求。高校則需要按照“一校一策”原則，建立高層次科研和教學(xué)人才等關(guān)鍵崗位的精準(zhǔn)用編保障機(jī)制，提升編制使用的整體效益。

（三）聚焦流程優(yōu)化，堅持系統(tǒng)思維，發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制制度體系的集成優(yōu)勢

機(jī)構(gòu)編制工作要在黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系的大盤子里統(tǒng)籌研究各領(lǐng)域改革問題，促進(jìn)機(jī)構(gòu)編制資源配置與其他領(lǐng)域改革之間的政策配套銜接，注重改革的關(guān)聯(lián)性和耦合性。

一是圍繞機(jī)構(gòu)編制基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，注重與組織人事、財政預(yù)算管理政策相銜接。比如，周轉(zhuǎn)池制度創(chuàng)新就非簡單增加編制，而是作為一個制度體系來謀劃建設(shè)，其主要政策文件由機(jī)構(gòu)編制部門牽頭，會同組織、人社、財政以及教育、衛(wèi)生等主管部門共同印發(fā)，同步明確人員管理、崗位設(shè)置、財政保障、社會保障等政策，使用周轉(zhuǎn)池編制人員為所在單位在編人員，落實相關(guān)單位在編人員職稱評定、社會保障等待遇。

二是圍繞機(jī)構(gòu)編制引領(lǐng)作用的發(fā)揮，注重關(guān)聯(lián)制度領(lǐng)域改革配合實現(xiàn)聯(lián)動效益。比如，在學(xué)前教育的“管理團(tuán)隊編制保障法”制度設(shè)計中，系統(tǒng)考慮制約學(xué)前教育發(fā)展的影響因素，同步明確與制度落地緊密關(guān)聯(lián)的法人治理、經(jīng)費投入、收費定價等政策聯(lián)動，形成了較為完備的政策體系。

三是圍繞機(jī)構(gòu)編制管理流程優(yōu)化，以關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破實現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。比如，周轉(zhuǎn)池制度覆蓋單位在建立周轉(zhuǎn)池的同時，利用原有編制配套建立自建池，當(dāng)自建池在編人員有空缺時，使用周轉(zhuǎn)池編制的人員有序向自建池流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)統(tǒng)籌編制動態(tài)活化、能放能收。針對編內(nèi)編外人力資源統(tǒng)籌問題，可在現(xiàn)有高層次人才綠色通道基礎(chǔ)上，創(chuàng)新完善“預(yù)聘培養(yǎng)”的用人機(jī)制，即在人員進(jìn)入體制內(nèi)單位（無論是在編人員還是社會化用人）環(huán)節(jié)，將“逢進(jìn)必考”關(guān)口提前，通過考試人員接受一定周期的培養(yǎng)考核后再由單位擇優(yōu)納入編制內(nèi)管理，既能發(fā)揮人力資源的最大效益，又能充分保障單位的用人自主權(quán)。

（四）聚焦制度約束，堅持底線思維，夯實機(jī)構(gòu)編制剛性要求的舉措支撐

一是堅持目標(biāo)導(dǎo)向。樹牢“過緊日子”思想，將編制總量不超基數(shù)、人員不超編制“雙不超”的目標(biāo)作為落實中央要求的剛性前提，注重上下聯(lián)動，健全用編前置審核等制度舉措，建立完善編制資源多元配置和一次使用的資源活化機(jī)制，從源頭防控風(fēng)險。

二是堅持結(jié)果導(dǎo)向。通過推動機(jī)構(gòu)編制申請、執(zhí)行、效益評估結(jié)果科學(xué)應(yīng)用，壓實部門（單位）管好用好本部門本領(lǐng)域機(jī)構(gòu)編制資源的責(zé)任，促進(jìn)資源配置質(zhì)量效益提升。通過機(jī)構(gòu)編制常態(tài)化績效評估，確定編制資源的投放規(guī)模和統(tǒng)籌制度的“進(jìn)退存廢”，對績效不高、使用不規(guī)范的，通過控制用編進(jìn)人，逐步壓縮統(tǒng)籌周轉(zhuǎn)規(guī)模直至完全收回。

三是堅持過程控制。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，強(qiáng)化法治權(quán)威，不僅需要不斷完善機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系，提升制度執(zhí)行力，更需要增強(qiáng)運用法治思維、法治方式推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制工作的意識和能力。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制資源科學(xué)配置，既要依法辦事，更要注重機(jī)構(gòu)編制與法治銜接互動，爭取更大空間、發(fā)揮更大作用。