文/方康恒

小城市培育試點是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，應(yīng)重點關(guān)注并支持小城市培育試點發(fā)展，做好“新”“高”“聚”“強(qiáng)”“硬”五篇文章

小城市培育為浙江首創(chuàng)，是破解特大鎮(zhèn)“成長的煩惱”、實現(xiàn)特大鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的有力舉措。得益于塊狀經(jīng)濟(jì)活力和十多年接續(xù)不斷的試點建設(shè)，浙江小城市培育試點的經(jīng)濟(jì)實力不斷增強(qiáng)、人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但仍然存在財權(quán)與事權(quán)不匹配、發(fā)展空間不足、公共服務(wù)不優(yōu)等問題。筆者認(rèn)為，小城市培育試點是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，下一步應(yīng)重點關(guān)注并支持小城市培育試點發(fā)展，做好“新”“高”“聚”“強(qiáng)”“硬”五篇文章。

小城市培育試點對共同富裕示范區(qū)建設(shè)至關(guān)重要

有利于推進(jìn)“小平臺”的公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民獲得感。隨著浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的推進(jìn)，浙江城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)更加普惠均等可及的要求越來越高。然而，現(xiàn)有的中心城市及縣城節(jié)點雖然公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對完善，但并不能夠覆蓋全域居民，尤其是農(nóng)村居民。因而在縣城外，選擇與縣城有一定空間距離的小城市培育試點作為新型城鎮(zhèn)化“小平臺”，全面加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，為廣大農(nóng)村區(qū)域加強(qiáng)教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)資源，這對提高浙江新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效益、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化具有現(xiàn)實意義。

有利于推動“小空間”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)收入差距。浙江要率先基本形成以中等收入群體為主的橄欖型社會，努力成為優(yōu)化收入和財富分配格局的省域示范，城鄉(xiāng)居民收入倍差縮小到1.9以內(nèi)，這需要賦予農(nóng)村居民更多的就業(yè)機(jī)會及更高的收入水平。小城市培育試點一般產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達(dá)，在全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，推動小城市培育試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，并帶動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，有利于為小城市培育試點周邊輻射的農(nóng)業(yè)人口提供更多就業(yè)機(jī)會及更高的收入水平，從而實現(xiàn)試點周邊“小空間”的城鄉(xiāng)收入比進(jìn)一步縮小。

有利于加快“小節(jié)點”的就近就地城鎮(zhèn)化，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。浙江人多地少，必須走集聚發(fā)展的路子，但不可能把所有人都集聚到大中城市。依托并關(guān)注小城市試點發(fā)展，將小城市試點打造成新型城鎮(zhèn)化的重要“小節(jié)點”，有利于進(jìn)一步提升小城市試點對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，帶動周邊農(nóng)村人口就近就地城鎮(zhèn)化。

有利于形成“小區(qū)域”的數(shù)字化改革和現(xiàn)代化治理范式，促進(jìn)浙江打造數(shù)字社會建設(shè)樣板省。隨著浙江打造數(shù)字社會建設(shè)樣板省和數(shù)字政府建設(shè)先行省，全省大中城市、小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村都在如火如荼地進(jìn)行數(shù)字化改革與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，其中小城市培育試點相比中心城市，一方面直面基層，公共服務(wù)力量明顯不足，有需求通過加快數(shù)字化改革進(jìn)程予以補充，另一方面體量小、體制機(jī)制靈活，有條件率先推進(jìn)數(shù)字變革與治理領(lǐng)域的數(shù)字賦能。從現(xiàn)實看，浙江已經(jīng)有一批小城市培育試點分別在產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字政府、數(shù)字化治理等領(lǐng)域走在全國前列。因此，讓數(shù)字化改革與現(xiàn)代化治理在“小區(qū)域”率先深化細(xì)化，有利于加速全省的數(shù)字化改革與治理領(lǐng)域現(xiàn)代化進(jìn)程。

新時期小城市培育發(fā)展存在問題和障礙

行政體制的制約，職責(zé)與權(quán)限不匹配。在條塊分割的體制背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府職能逐漸弱化甚至缺失，浙江小城市培育試點也不例外。這就造成鎮(zhèn)一級政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理缺乏有效的調(diào)控手段，阻礙了小城市培育試點新時期高質(zhì)量建設(shè)步伐。

財政體制的制約，財權(quán)與事權(quán)不匹配。由于財政分成體制制約，造成鎮(zhèn)一級政府的財權(quán)與事權(quán)未充分匹配，縣一級政府承諾的部分扶持政策難以兌現(xiàn)，補助資金難以到位，影響了小城市培育試點公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項社會事業(yè)發(fā)展。這方面在城市道路、文化、體育設(shè)施等城市重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目上表現(xiàn)尤為突出。

要素配置的制約，土地資源與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要不匹配。

要素資源特別是土地資源的剛性制約，已越來越成為浙江小城市培育試點提升城市發(fā)展空間的最大障礙，造成每年都有大量的成長型企業(yè)從小城市培育試點外遷，進(jìn)而導(dǎo)致固定資產(chǎn)投資增長乏力，影響浙江小城市培育試點的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平。

發(fā)展空間的制約，城市開發(fā)邊界與城鎮(zhèn)化建設(shè)需求不匹配。由于城市發(fā)展邊界、行政區(qū)域的限制，小城市培育試點中的部分特大鎮(zhèn)如柳市鎮(zhèn)等在產(chǎn)業(yè)分工、要素配置上不能做到科學(xué)合理，對實施“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成直接影響，也限制了小城市培育試點作為中心鎮(zhèn)對周邊鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的輻射和帶動作用。

公共配套的制約，公共服務(wù)供給與常住人口數(shù)量不匹配。當(dāng)前全省62個小城市培育試點人口達(dá)755.99萬人，但在這些試點人口快速集聚的同時，城市功能配置、建設(shè)品質(zhì)尚未完全跟進(jìn)。各小城市培育試點鎮(zhèn)區(qū)基本公共服務(wù)和市政功能配套，尚未能充分滿足人口集聚的需求，就醫(yī)就學(xué)、社區(qū)服務(wù)等供給水平還存在不均衡不優(yōu)質(zhì)等問題，與居民期望仍存在差距。

發(fā)揮好小城市培育試點作為城鄉(xiāng)關(guān)鍵紐帶的重要作用

做好“新”的文章，推進(jìn)共同富?？h域先行區(qū)建設(shè)行動。2020年，全省62個小城市培育試點城鄉(xiāng)居民收入比1.69，遠(yuǎn)低于浙江省平均值1.96；地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)5974.76億元，高于山區(qū)26縣地區(qū)生產(chǎn)總值5916.1億元?？梢钥闯?，小城市培育試點作為距離農(nóng)村最近的城鎮(zhèn)化節(jié)點，能夠且應(yīng)該成為推動浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的縣域先行區(qū)。建議條件合適的試點編制共同富裕縣域先行區(qū)建設(shè)行動方案，謀劃一批重大項目與重大改革措施，支撐浙江小城市培育試點進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距、收入差距，推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)普惠均等可及。

做好“高”的文章，推動試點進(jìn)一步強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。進(jìn)一步規(guī)范指導(dǎo)縣（市、區(qū)）對小城市培育試點的放權(quán)擴(kuò)權(quán)工作。推動建立縣委常委聯(lián)系小城市培育試點制度，逐步全面實現(xiàn)小城市培育試點黨委書記由所在縣（市、區(qū)）黨委常委兼任。針對個別條件合適的，尤其是集聚人口大的小城市培育試點，明確縣級管理權(quán)限。

做好“聚”的文章，有序推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整。2020年，62個小城市培育試點以占全省7.8%的行政區(qū)面積，集聚了11.8%的常住人口、創(chuàng)造了10.2%的總產(chǎn)出。很明顯，小城市培育試點已經(jīng)成為了全省人口、經(jīng)濟(jì)等要素的重要集聚地。建議下一步有序穩(wěn)妥推進(jìn)條件合適的小城市培育試點進(jìn)行“強(qiáng)并弱”“大并小”行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，科學(xué)編制新一輪國土空間規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化空間布局、降低行政成本、增強(qiáng)服務(wù)功能。

做好“強(qiáng)”的文章，全面加強(qiáng)小城市要素資源配置。

2020年，柳市鎮(zhèn)、橫店鎮(zhèn)、慈城鎮(zhèn)、觀海衛(wèi)鎮(zhèn)、塘下鎮(zhèn)、杜橋鎮(zhèn)和周巷鎮(zhèn)進(jìn)入全國百強(qiáng)鎮(zhèn)行列，為深入做大做強(qiáng)，建議進(jìn)一步壓實小城市培育試點所在縣（市、區(qū)）人民政府的地方主體責(zé)任，從省級層面明確縣（市、區(qū)）對小城市培育試點的要素投入下限，鼓勵其根據(jù)地方實際加大對小城市培育試點的要素投入，使試點小而強(qiáng)，確保全省小城市培育試點GDP年增幅比全省平均水平高1個百分點以上。

做好“硬”的文章，推進(jìn)一批“硬核”改革。建議建立“人錢”掛鉤的激勵性政策，進(jìn)一步推動省、縣兩級政府依據(jù)吸納常住人口數(shù)量給予小城市培育試點人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、預(yù)算內(nèi)投資等適當(dāng)傾斜。推動建立“人地”掛鉤的激勵性政策，推動常住人口增長規(guī)模與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模及公共服務(wù)設(shè)施用地保障相匹配，每年新增用地指標(biāo)對常住人口增量大的地區(qū)傾斜。推動教育、醫(yī)療等增量資源在市域內(nèi)與各地常住人口增量相掛鉤，確保常住人口依法享有基本權(quán)益，逐步建立“人地錢”掛鉤的政策機(jī)制。