馬寶成 成為杰

作為按照馬列主義建黨學(xué)說建立起來的現(xiàn)代政黨，中國共產(chǎn)黨運用黨內(nèi)法規(guī)加強自身建設(shè)的政治實踐貫穿了黨的百年歷史。黨的十八大以來，“黨堅持依規(guī)治黨，嚴格遵守黨章，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)上取得了歷史性成就。本文對黨的百年黨內(nèi)法規(guī)制度體系的歷史進行梳理，在此基礎(chǔ)上總結(jié)基本經(jīng)驗，并對未來黨內(nèi)法規(guī)制度體系的繼續(xù)推進作進一步展望。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的四維分析

從理論上講，“黨內(nèi)法規(guī)體系”與“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”應(yīng)該是緊密聯(lián)系、容易混淆，但是內(nèi)涵、外延不同的兩個概念。近些年來理論界越來越多的學(xué)者認為兩者是不同的概念。①比如施新州在《黨內(nèi)法規(guī)制度體系：概念、類型與制度成長》（《江漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第2期）、馮曉暢在《黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建原則與進路——一個基本框架建構(gòu)的視角》（《中共天津市委黨校學(xué)報》2020年第1期）、陳家剛在《三維視角下的中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)》（《學(xué)習(xí)論壇》2021年第6期）等文章中都明確把兩個概念區(qū)分開來，并對“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”概念進行了比較深入的分析?！包h內(nèi)法規(guī)制度體系較之于黨內(nèi)法規(guī)體系更能準確表達并全面覆蓋一系列管黨治黨的核心制度規(guī)范?！盵2]黨內(nèi)法規(guī)體系是“構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的各個組成部分及其所呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)和樣式的總稱”[3]，這一概念通過把體系化思維引入黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進程，把大量散亂的黨內(nèi)法規(guī)建構(gòu)成為特定順序和邏輯的規(guī)則體系，其“核心要義在于諸多單個的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則間精巧且系統(tǒng)的結(jié)合”[4]。黨內(nèi)法規(guī)制度體系既包括黨內(nèi)法規(guī)為核心內(nèi)容的政黨價值目標(biāo)和性質(zhì)定位、成員行為規(guī)范、組織運行規(guī)則，還包括其他優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例等黨內(nèi)規(guī)矩，以及其他不屬于黨內(nèi)法規(guī)的正式或者非正式具體制度安排。本文擬從層級、領(lǐng)域、運行、形態(tài)四個維度對黨內(nèi)法規(guī)制度體系進行分析。

從層次維度分析，黨內(nèi)法規(guī)制度體系可以根據(jù)制定主體或位階進行分類，包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。不同類型的黨內(nèi)法規(guī)分別由中央、部委及地方（各省區(qū)市或授權(quán)試點城市等）頒布，具有不同的效力、位階和適用范圍。部委及地方黨內(nèi)法規(guī)不能與中央黨內(nèi)法規(guī)相沖突，且必須有利于貫徹中央精神，不能擅自做選擇搞變通，更改立規(guī)精神、立規(guī)權(quán)限、立規(guī)范圍。

從領(lǐng)域維度分析，黨內(nèi)法規(guī)制度體系可以從黨建活動或黨章體例等出發(fā)劃分類型。這個問題曾經(jīng)在學(xué)術(shù)界引起了激烈討論，目前得到比較廣泛接受的是以“1+4”為基本框架的分類方法，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊?！敖刂?021年7月1日，全黨共有黨內(nèi)法規(guī)3615部，其中，黨章1部，黨的組織法規(guī)153部，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)772部，黨的自身建設(shè)法規(guī)1319部，黨的監(jiān)督保障法規(guī)1370部?！盵5]

從運行維度分析，黨內(nèi)法規(guī)制度體系需要統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋等環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系不像“黨內(nèi)法規(guī)體系”概念側(cè)重于靜態(tài)的分析，而是側(cè)重于黨內(nèi)法規(guī)運行的動態(tài)分析。具體來說，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅僅要建立黨內(nèi)法規(guī)的文本體系，更要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)配套完備、運行有效。為此需要完善黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、執(zhí)行、監(jiān)督、清理等制度，做到有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究，真正實現(xiàn)依規(guī)治黨。

從形態(tài)維度分析，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅包括各種規(guī)矩、規(guī)范、規(guī)則等剛性的正式制度形態(tài)，還包括對黨內(nèi)法規(guī)的認知、態(tài)度、認同、理論研究、道義支撐等柔性的非正式制度形態(tài)?！坝^念與認知是人類基于經(jīng)驗的思維活動，是發(fā)展著的客觀現(xiàn)實世界在人們頭腦中的反映。……中國共產(chǎn)黨人關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的觀念認知及其變遷，同樣也是現(xiàn)實經(jīng)驗的邏輯反映?！盵6]中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)、制度建設(shè)實踐可以追溯到建黨之初，“馬列主義獨特的建黨理論指導(dǎo)中國共產(chǎn)黨制定黨章作為根本性的黨內(nèi)法規(guī)，統(tǒng)領(lǐng)黨建和治黨，因而將依規(guī)治黨的法治基因根植于中國共產(chǎn)黨之中?！盵7]但是自發(fā)狀態(tài)只是代表了黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的初級階段，只有對概念的認知、認同才能為依規(guī)治黨提供道義支撐，歷史上突出表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)人對黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)法規(guī)制度體系等關(guān)鍵概念的大量論述，集中體現(xiàn)了黨在依規(guī)治黨問題上的政治態(tài)度，這是黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善的思想動因，也是黨內(nèi)法規(guī)真正運轉(zhuǎn)起來的實踐遵循。

從層次和領(lǐng)域維度的分析，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”與“黨內(nèi)法規(guī)體系”內(nèi)容基本一致。從運行和形態(tài)維度的分析，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”比“黨內(nèi)法規(guī)體系”內(nèi)容更加豐富，更能揭示當(dāng)前依規(guī)治黨的難點和重點，比如黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難，監(jiān)督不力，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不高等。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)比較完善，但是黨內(nèi)法規(guī)的運行還需要制度支撐，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善任重道遠，迫切需要理論研究和實踐推進。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的歷史演進

中國共產(chǎn)黨誕生以來以擁護黨綱黨章、遵守黨紀為主要特征的“規(guī)矩意識”為黨內(nèi)法規(guī)概念萌芽創(chuàng)造了合適的條件[8]，改革開放以來制度治黨、依法治國的政治共識又為依規(guī)治黨的提出提供了有利的土壤，黨內(nèi)法規(guī)得到全黨認同兼具邏輯合理性和歷史必然性。回望百年來黨內(nèi)法規(guī)制度體系的歷史嬗變，根據(jù)不同時期黨的歷史任務(wù)、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的成長歷程，可以分為萌發(fā)初創(chuàng)（1921年—1949年）、曲折探索（1949年—1978年）、恢復(fù)發(fā)展（1978年—2012年）、全面推進（2012年至今）四個階段。

（一）萌發(fā)初創(chuàng)時期（1921年—1949年）

作為一個現(xiàn)代政黨，黨在新民主主義革命時期為了適應(yīng)特別嚴酷的斗爭環(huán)境、承擔(dān)挽救民族危亡的歷史使命，并贏得革命的勝利，明確提出通過“黨規(guī)黨法”約束黨的組織和黨員，黨內(nèi)形成了遵守紀律、服從組織的優(yōu)良傳統(tǒng)，為今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

新民主主義革命時期，黨緊密圍繞革命任務(wù)和戰(zhàn)爭需要制定了大量黨內(nèi)法規(guī)，在很多方面做了大量初創(chuàng)性工作。第一，制定并修改黨章作為管黨治黨的總依據(jù)。1921年黨的一大通過《中國共產(chǎn)黨的第一個綱領(lǐng)》，是一部具有黨章性質(zhì)的文件，宣告了黨的誕生。1922年黨的二大制定了黨的歷史上第一部章程，此后黨章不斷根據(jù)革命需要修訂，尤其是1945年黨的七大通過的黨章，“是民主革命時期最好的一部黨章，是黨成熟的重要標(biāo)志，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了黨內(nèi)根本大法這個制度基礎(chǔ)和總依據(jù)[9]?！钡诙?，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織、紀律等具體領(lǐng)域通過了大量黨內(nèi)法規(guī)，為新中國成立后黨內(nèi)法規(guī)的進一步探索提供了寶貴經(jīng)驗。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，新民主主義革命時期，中央各類具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的文件有131份[10]?？傮w來看，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模，在形成嚴密組織和嚴格紀律上發(fā)揮了重要作用。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)人開始運用“黨規(guī)”概念。1938年黨的擴大的六屆六中全會上，毛澤東明確使用了“黨規(guī)”概念，劉少奇在會上做了《黨規(guī)黨法的報告》，之后一段時間鄧小平、陳云等都在不同場合多次使用了黨規(guī)黨法的概念。這體現(xiàn)了當(dāng)時黨的領(lǐng)導(dǎo)人對“黨內(nèi)法規(guī)”的鮮明態(tài)度，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了觀念基礎(chǔ)。

（二）曲折探索時期（1949年—1978年）

新中國成立后，黨出臺了大量加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政黨建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)，取得了大量新的成就和經(jīng)驗。但是由于受到“左”的影響，黨在摸索中走了一些彎路甚至陷入困境，很多黨內(nèi)法規(guī)沒有得到認真貫徹執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)制度體系呈現(xiàn)出曲折探索的特征。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)人就黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行了有益的理論思考。1952年，《毛澤東選集》編輯出版過程中，毛澤東將《論新階段》（黨的擴大的六屆六中全會上的政治報告和會議總結(jié)）中使用的“黨規(guī)”概念修訂為“黨內(nèi)法規(guī)”。1962年，鄧小平指出，“在毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。……這些都是毛澤東同志一貫倡導(dǎo)的，是我們的黨規(guī)黨法。”[11]第二，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)等方面通過了一批黨內(nèi)法規(guī)。1949年黨中央頒布了在中央人民政府內(nèi)設(shè)立黨委和黨組的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，以黨委、黨組的形式確立了黨中央對中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。為了應(yīng)對和克服全國執(zhí)政條件下黨自身紀律渙散、脫離群眾和消極腐敗的危險，黨出臺了關(guān)于黨的建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，對組織制度、紀律建設(shè)等方面做了規(guī)定，如《關(guān)于加強干部管理工作的決定》（1953）確立了中央及各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織部門統(tǒng)一管理的干部分部分級管理辦法，《中共中央管理的干部職務(wù)名稱表的決定》（1955）對中管干部范圍作了明確規(guī)定，這些黨內(nèi)法規(guī)都是改革開放后改革的起點，很多做法被沿用下來。

（三）恢復(fù)發(fā)展時期（1978年—2012年）

黨的十一屆三中全會實現(xiàn)了新中國成立以來具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折，開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時期。鄧小平、江澤民、胡錦濤等黨的領(lǐng)導(dǎo)人旗幟鮮明支持推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，整體上呈現(xiàn)出穩(wěn)步推進、健康發(fā)展的態(tài)勢。在汲取“文革”錯誤的基礎(chǔ)上，鄧小平多次強調(diào)社會主義法制、黨的制度建設(shè)的重要性。1978年，他在黨的十一屆三中全會上指出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵12]黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的根本地位由此奠定。2001年，江澤民強調(diào)，“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴格遵守黨的紀律”[13]。2006年，胡錦濤提出，“要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平，做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，推進黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活制度化、規(guī)范化，也推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化?！盵14]黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為一項整體工程，正式被提了出來。

改革開放后至黨的十八大之前，一系列基礎(chǔ)性、主干性法規(guī)陸續(xù)出臺，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)迅速恢復(fù)并逐漸走上規(guī)范化、科學(xué)化道路，形成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的初步框架。第一，黨中央旗幟鮮明肯定了“黨內(nèi)法規(guī)”的重要地位。1980年2月黨的十一屆五中全會把“黨規(guī)黨法”概念寫入了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》中，1981年6月黨的十一屆六中全會把“黨內(nèi)法規(guī)”概念寫入了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中。1992年10月黨的十四大將“黨內(nèi)法規(guī)”概念正式寫入黨章，并明確規(guī)定黨的各級紀律檢查委員會的任務(wù)是“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”。第二，重視黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化工作，成立了專門機構(gòu)。黨中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（1990）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012），1991年成立中央辦公廳法規(guī)室，并于2011年升格為正局級機構(gòu)，都為后來黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化工作提供了制度保障。第三，在黨的建設(shè)各個具體領(lǐng)域出臺大量黨內(nèi)法規(guī)。這個歷史時期很多黨內(nèi)法規(guī)都是采取“試行”的方式通過，并且“首次”出臺的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量較多，在很多具體領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)都是開創(chuàng)性的，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初具輪廓。

（四）全面推進時期（2012年至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，要求制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)總體布局方方面面。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！盵15]會議還把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面推進全面依法治國總目標(biāo)，確立為建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。2016年12月，中央召開了黨的歷史上第一次全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議，印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，這是黨的歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)綱領(lǐng)性文件。2017年黨的十九大報告提出“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，進一步要求“全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、紀律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中”，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[16]。

總體來看，新時代黨內(nèi)法規(guī)工作明顯提速，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量明顯提高，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展、取得歷史性成就，呈現(xiàn)出全面推進的特征。第一，明確提出黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)，黨中央對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進行頂層設(shè)計?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》陸續(xù)印發(fā)，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系進行了頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃。第二，黨中央出臺修訂了涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織制度、宣傳工作、黨的紀律和反腐敗等各領(lǐng)域大量黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)文本體系基本完成?！包h的十八大以來，共修訂中央黨內(nèi)法規(guī)140多部，占全部中央黨內(nèi)法規(guī)的60%?！盵17]第三，除制定工作之外，黨中央對黨內(nèi)法規(guī)實施、監(jiān)督等問題進行了部署。2015年，中央紀律檢查委員會、中央組織部、中央宣傳部等14個部門參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議正式成立，其職能不僅是推進黨內(nèi)法規(guī)的制定，還要統(tǒng)籌中央黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)各項工作，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，推動黨內(nèi)法規(guī)的實施和執(zhí)行。《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確要求，“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”。這里的要求顯然不局限于黨內(nèi)法規(guī)文本體系的范疇，而是把實施、保障等作為黨內(nèi)法規(guī)工作的重要內(nèi)容?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》是專門針對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題制定的第一個黨內(nèi)法規(guī)，表明實施與監(jiān)督已經(jīng)成為黨中央高度重視的問題。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨百年來推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷盡艱辛，總體上適應(yīng)了革命、建設(shè)、改革時期承擔(dān)起黨的歷史任務(wù)、回應(yīng)黨內(nèi)各種突出問題的需要，積累了豐富的歷史經(jīng)驗值得借鑒。

（一）必須堅持以黨章為根本，以民主集中制為核心

黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)必須以黨章為根本，以民主集中制為核心。自建黨以來，“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！盵18]民主集中制一直是黨章重要內(nèi)容，也是黨的組織、紀律等黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容。改革開放后，1982年黨的十二大通過的黨章明確了黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，較為充分的闡述了黨的民主集中制。1992年黨的十四大修訂的黨章，首次明確了“黨內(nèi)法規(guī)”的地位。2009年9月，黨的十七屆四中全會正式提出建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系，推進黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。進入新時代以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)仍然堅持這一根本政治原則，出臺了大量維護黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的組織和紀律的黨內(nèi)法規(guī)，這是必須要長期堅持的基本經(jīng)驗。黨內(nèi)法規(guī)制度體系百年歷程表明，“黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中居于最頂端，具有最高的效力和地位，統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)著其他各類黨內(nèi)法規(guī)，在整個黨規(guī)制度體系中發(fā)揮著‘立梁頂柱’的作用”。[19]

（二）必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進

黨內(nèi)法規(guī)制度體系是依法治國與黨的制度建設(shè)雙重邏輯共同演進的必然產(chǎn)物。黨的十一屆三中全會提出“必須加強社會主義法制”，把法制工作提到國家政權(quán)重要日程上來。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》（1980年8月18日）講話中指出，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵20]1987年黨的十三大提出法制建設(shè)必須貫穿于改革的全過程，要在黨的建設(shè)上走出一條靠改革和制度建設(shè)的新路，完善了包括黨內(nèi)民主、中央政治局工作制度、高級領(lǐng)導(dǎo)干部生活待遇等制度。1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》首次明確界定“黨內(nèi)法規(guī)”。1997年，黨的十五大報告明確提出依法治國基本方略，正式把“法制”改為“法治”。1999年，九屆全國人大二次會議將“依法治國”載入憲法。2002年黨的十六大上，制度建設(shè)正式進入黨的建設(shè)總布局，依法治國也進入了黨章。2014年黨的十八屆四中全會提出了“依規(guī)治黨”的要求，指出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義國家的有力保障”[21]?！耙酪?guī)治黨”概念的提出意味著兩大邏輯正式走向交匯，也使早已存在的黨內(nèi)法規(guī)煥發(fā)了新的生命力。“黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度體系中的核心規(guī)范和高級形態(tài)?！盵22]作為兩大邏輯交匯的第一個理論成果，黨內(nèi)法規(guī)走向體系化，從而產(chǎn)生了“黨內(nèi)法規(guī)體系”的概念。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)基本完善，但是不意味著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完備，必須繼續(xù)加緊推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的進一步完善既是推進全面依法治國、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的需要，也是黨的制度建設(shè)達到更高水平的必由之路。

（三）必須堅持科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備的導(dǎo)向

長期以來，黨內(nèi)法規(guī)制定和實施具有很強的時效性和靈活性，程序性和穩(wěn)定性較弱。尤其是新民主主義革命時期，由于長期處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，一切黨建活動最重要的目標(biāo)就是有效適應(yīng)革命對于管黨治黨的需要，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序不嚴格，實施上也有很多靈活變通的現(xiàn)象出現(xiàn)。比如黨內(nèi)法規(guī)名稱少數(shù)使用后來普遍使用的“條例”“規(guī)定”，大多數(shù)都是使用“議案”“決議”“決定”“指示”“訓(xùn)令”“通知”“通告”“布告”等，從名稱上與黨內(nèi)其他文件沒有嚴格區(qū)分。甚至黨內(nèi)法規(guī)語言上也比較隨意，大多數(shù)采取的是文章式表述，有時為了針對教育程度較低的普通黨員采取口語化表達方式，普遍沒有采取后來要求的條款式表述[23]。新中國成立后，黨內(nèi)法規(guī)往往配合各種政治運動而出臺，在規(guī)范性上改變不大。改革開放以來尤其是20世紀90年代以來，黨內(nèi)法規(guī)才逐漸走上了規(guī)范化道路。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（1990）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012）規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體和程序等，增加了黨內(nèi)法規(guī)清理、評估等事項，強化了黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和實效性。

進入新時代以來，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化要求不再局限于制定環(huán)節(jié)，而是向解釋、備案、清理、執(zhí)行等方面拓展。2015年8月，中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度建立，搭建起了統(tǒng)一、權(quán)威、高效的跨部門會商協(xié)作機制。從2015年起，中央書記處每年聽取中共中央辦公廳報告上年度全國黨內(nèi)法規(guī)工作情況和下年度工作安排。2019年9月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》修訂，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》出臺，對黨內(nèi)法規(guī)進行全鏈條制度規(guī)范，保證了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備是百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得的寶貴經(jīng)驗，應(yīng)該繼續(xù)堅持。

四、推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的未來展望

基于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的百年歷史經(jīng)驗，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就，但是還在不斷完善過程中。面對錯綜復(fù)雜的國際形勢、艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，中國共產(chǎn)黨要堅定不移繼續(xù)推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，增強黨依法執(zhí)政本領(lǐng)，提高管黨治黨水平，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。

（一）堅持黨對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨的依法執(zhí)政能力

黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的堅強政治保證，應(yīng)該建立黨對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)工作的體制機制，尤其是在一些涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜的重點難點領(lǐng)域，發(fā)揮定于一尊、統(tǒng)籌推進的作用。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)必然遭遇到觸碰部門利益，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、不敢為，落實黨內(nèi)法規(guī)中的形式主義、官僚主義等問題，只有以強大的政治權(quán)威、組織動員能力為基礎(chǔ)，才能理順利益關(guān)系，真正保證黨內(nèi)法規(guī)的落實。

（二）以體系化思維指導(dǎo)推進黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、執(zhí)行、監(jiān)督、清理等環(huán)節(jié)，真正實現(xiàn)依規(guī)治黨

黨內(nèi)法規(guī)的制定只是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的初級階段，繼續(xù)推進黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮出應(yīng)有的效力，轉(zhuǎn)化為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動，這就必須規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、執(zhí)行、監(jiān)督、清理等環(huán)節(jié)，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的質(zhì)量。規(guī)劃環(huán)節(jié)就是要編制好黨內(nèi)法規(guī)制度構(gòu)建的時間表、路線圖，實現(xiàn)系統(tǒng)性、前瞻性，做好頂層設(shè)計。制定環(huán)節(jié)重點是合理配置立規(guī)權(quán)限、規(guī)范制定程序，尤其是要優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制，擴充黨內(nèi)法規(guī)解釋機制，做好與國家法律體系的銜接，體現(xiàn)時代需求為改革事業(yè)提供黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。執(zhí)行環(huán)節(jié)就是要落實黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，明確黨委、紀委、分管領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行、落實黨內(nèi)法規(guī)方面的責(zé)任，對責(zé)任履行不到位的采取懲戒措施督促落實。監(jiān)督環(huán)節(jié)就是健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查、問責(zé)機制，做到明確監(jiān)督責(zé)任，盡早發(fā)現(xiàn)問題，及時問責(zé)督辦，還要積極推進黨內(nèi)法規(guī)的評估。通過評估“能夠?qū)h內(nèi)法規(guī)的制定及其實施狀況進行動態(tài)跟蹤把控，成為促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)化與體系化的重要抓手[24]?！鼻謇憝h(huán)節(jié)是不適合時代要求的、與其他法律法規(guī)沖突的黨內(nèi)法規(guī)常態(tài)化退出機制，其難點在于清理的標(biāo)準，破除部門利益等。

（三）涵養(yǎng)有利于黨內(nèi)法規(guī)實施的黨內(nèi)政治生態(tài)，營造好黨內(nèi)法規(guī)制度文化

全黨的黨規(guī)意識是黨內(nèi)法規(guī)實施的必要前提。進入新時代以來，黨中央體現(xiàn)出了依規(guī)治黨的鮮明政治態(tài)度，但是全黨還沒有完全形成適應(yīng)依規(guī)治黨要求的黨內(nèi)政治文化。為此，必須彰顯黨規(guī)權(quán)威，形成對黨規(guī)的信仰和敬畏，真正使黨內(nèi)法規(guī)成為全體黨員不敢逾越的紅線。尤其是針對領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，堅持自律與他律相結(jié)合，做到以上率下、以點帶面，培育健康的黨內(nèi)法規(guī)制度文化。