■文／丁純 孫巖

新冠疫情期間，全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生均受到極大的沖擊。英國經(jīng)濟(jì)政策研究中心的統(tǒng)計(jì)顯示：受新冠疫情沖擊，2020 年全球國內(nèi)生產(chǎn)總值下降6.7%；在新興市場，整體國內(nèi)生產(chǎn)總值損失多達(dá)7.0%。同時(shí)，國際勞工組織的數(shù)據(jù)顯示：僅2019 年至2020 年期間，全球失業(yè)人數(shù)從1.87 億增加到2.20 億，為2009 年來最大增幅，直接影響到民生。

疫情沖擊 社會(huì)保障凸顯關(guān)鍵作用

環(huán)視全球，疫情期間，社會(huì)保障制度作為社會(huì)穩(wěn)定器，正不斷凸顯其關(guān)鍵作用?？梢哉f，社會(huì)保障制度構(gòu)筑了抵御新冠疫情沖擊、連接經(jīng)濟(jì)與民生的強(qiáng)力防線。各國政府也紛紛發(fā)力，為這一防線添磚加瓦。世界銀行發(fā)布的《社會(huì)保障和就業(yè)對(duì)新冠病毒的反應(yīng)：對(duì)國家措施的實(shí)時(shí)回顧》報(bào)告中指出，從2020年3月20 日至2021 年5月14 日，222個(gè)國家或地區(qū)計(jì)劃或?qū)嵤┝?333 項(xiàng)社會(huì)保障措施，其中社會(huì)援助和保險(xiǎn)措施的數(shù)量分別飆升約120%和110%，積極的勞動(dòng)力市場干預(yù)措施的數(shù)量則飆升了近330%。

社會(huì)救濟(jì)發(fā)力，現(xiàn)金補(bǔ)助成“主打”。根據(jù)世界銀行報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，各國采取的多樣化社會(huì)保障措施中，約55%屬于社會(huì)救濟(jì)措施，其中“主打工具”為現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。截至2021 年5月，在186個(gè)國家中有782 個(gè)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，2020年至2021 年，世界上近17%的人口已接受了至少一次與新冠疫情相關(guān)的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。在以商業(yè)保險(xiǎn)為主、強(qiáng)調(diào)自助的美國，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目貢獻(xiàn)極為突出。例如，美國《冠狀病毒援助、救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)安全法》等計(jì)劃，共向納稅人及子女進(jìn)行了3 輪經(jīng)濟(jì)刺激付款，共預(yù)計(jì)發(fā)放8660 億美元，覆蓋面超過1 億人。

除現(xiàn)金轉(zhuǎn)移之外，29 個(gè)國家設(shè)立了38 個(gè)公共工程項(xiàng)目，并且有181 個(gè)國家采取了多達(dá)701 項(xiàng)措施來免除或推遲人們繳納水電費(fèi)等各類民生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。其中，新加坡作為強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型社會(huì)保障模式的代表，也在社會(huì)救濟(jì)一側(cè)頻頻發(fā)力，實(shí)施了一系列舉措，包括提高工作福利特別津貼、水電費(fèi)退稅翻倍、公共住房抵押貸款延遲3 個(gè)月繳納等。

增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)，相關(guān)政策更靈活。各國紛紛出臺(tái)加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)制度新措施，其數(shù)量約占全球各項(xiàng)保障措施的21%。首先，各國最廣泛采用的是推遲、補(bǔ)貼或免除社會(huì)保險(xiǎn)繳款，減輕企業(yè)受到的沖擊。例如，英國養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布指導(dǎo)意見，允許雇主和計(jì)劃受托人在必要時(shí)擱置養(yǎng)老金資金支付。其次，多個(gè)國家提供失業(yè)救濟(jì)以及帶薪病假。以德國為例，政府規(guī)定如果失業(yè)救濟(jì)金在2020 年5月1 日 至2020 年12月31日期間到期，則再延長3 個(gè)月，并且為患病孩童的父母提供帶薪休假，其收入由健康保險(xiǎn)補(bǔ)償。日本也同樣為新冠患者提供帶薪休假。再次，澳大利亞、厄瓜多爾等國家允許國民提前支取養(yǎng)老金。如澳大利亞政府允許受新冠疫情影響的個(gè)人在2019 至2020 年提前獲得1萬美元，近245 萬澳大利亞人已經(jīng)申請(qǐng)?zhí)崆鞍l(fā)放養(yǎng)老金并獲得批準(zhǔn)。

干預(yù)勞動(dòng)力市場，保障就業(yè)不松懈。勞動(dòng)力市場也是各國關(guān)注的重點(diǎn)，各種積極的就業(yè)保障及其預(yù)防措施不斷“加碼”。截至2021 年5月，178 個(gè)國家出臺(tái)806 項(xiàng)措施，其中最為普遍的是勞動(dòng)法規(guī)調(diào)整。在法國，根據(jù)“一個(gè)年輕人，一個(gè)解決方案”計(jì)劃，政府為企業(yè)在2020 年8月1 日至2021 年3月31 日期間招聘的任何年輕人統(tǒng)一提供4000歐元。此外，有三分之一的國家至少實(shí)施了一項(xiàng)與縮短工作時(shí)間安排有關(guān)的措施。在德國，所有繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的工人都有權(quán)獲得短時(shí)工作津貼，包括臨時(shí)短工和簽訂定期合同的人。同樣，哥倫比亞引入了每天不超過8 小時(shí)的連續(xù)工作班次，每周最多36 小時(shí)。然而“授人以魚，不如授人以漁”，在世界銀行的報(bào)告數(shù)據(jù)中，有33%的國家至少實(shí)施了一項(xiàng)就業(yè)激活政策，并將援助對(duì)象鎖定在受疫情影響最嚴(yán)重的部門或群體。例如，英國在實(shí)施現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目“普遍信貸”的同時(shí)，向該項(xiàng)目受益者和面臨長期失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的年輕人提供培訓(xùn)。

陰霾未去 社會(huì)保障短板顯現(xiàn)

2022 年，新冠疫情的陰霾仍未消散。雖然多國已更新社會(huì)保障制度及政策來促增長、保民生、增就業(yè)，但受國家財(cái)政、人口結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施等因素影響，社會(huì)保障制度仍有短板，并暴露于疫情沖擊之下。

社會(huì)保障的財(cái)政可持續(xù)性問題再次受到挑戰(zhàn)。社會(huì)保障的籌資之源為雇主、雇員的繳費(fèi)以及國家的財(cái)政支持，然而，新冠疫情使該源頭縮水。一方面，新冠疫情導(dǎo)致失業(yè)人數(shù)增多，雇主和雇員繳費(fèi)減少。另一方面，新冠疫情沖擊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于國家稅收的增加。許多國家還實(shí)施了減少或免除社會(huì)保險(xiǎn)繳款、減免稅收等政策，社會(huì)保障籌資端承壓。而新冠疫情本身已導(dǎo)致感染者、失業(yè)者增加，擴(kuò)大了社會(huì)保障支出。同時(shí)，許多國家實(shí)施大量的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等手段，也對(duì)支出端施壓。更為特殊的情況是，一些國家的個(gè)人可從強(qiáng)制性個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶中提取部分資金，這或?qū)p害社會(huì)保障的長期支出。因此，既不能節(jié)流又難以開源，社會(huì)保障的財(cái)政可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。從德國統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)來看，其社會(huì)保障基金核心預(yù)算情況從2019 年末開始由正轉(zhuǎn)負(fù)，在2020 年全年及2021 年前11 個(gè)月均為支出大于收入，2020 年10月收支差額竟多達(dá)-375億歐元，其財(cái)務(wù)可持續(xù)性讓人擔(dān)憂。國際勞工組織的《2020－2022 年世界社會(huì)保障報(bào)告》指出，僅在2020 年，低收入國家就需要追加相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值16%的投資，以滿足填補(bǔ)社會(huì)保障缺口所需的年度融資水平。

社會(huì)保障的覆蓋面仍未能滿足社會(huì)需求。其一，兒童、婦女等弱勢群體極易陷入新冠疫情下社會(huì)保障的盲區(qū)。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和聯(lián)合國婦女署在2021年表示，在納入觀察的1340 項(xiàng)社會(huì)保障措施中，只有23%可被視為加強(qiáng)婦女的經(jīng)濟(jì)安全或支持無薪護(hù)理工作。此外，新冠疫情期間約有三分之一的高收入國家沒有幫助兒童的社會(huì)保障措施。并且據(jù)聯(lián)合國人口與發(fā)展委員會(huì)和國際勞工組織2021 年報(bào)告，181 個(gè)實(shí)施社會(huì)援助措施的國家，只有60 個(gè)國家關(guān)注到了殘疾人。其二，非正規(guī)就業(yè)人群也缺乏社會(huì)保障制度覆蓋。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，外賣員、網(wǎng)絡(luò)主播等靈活就業(yè)人員的數(shù)量快速攀升。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)力因其特殊的雇傭關(guān)系，很難享受到和正規(guī)勞動(dòng)力一樣充分的社會(huì)保障，更容易陷入疫情下的困境。盡管部分國家針對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員采取了社會(huì)保障措施，但這些措施一般為短期的現(xiàn)金救濟(jì)或就業(yè)幫助，并非長期保障。據(jù)國際勞工組織《世界就業(yè)與社會(huì)展望——數(shù)字勞動(dòng)力平臺(tái)在改變工作世界中的作用》報(bào)告，每10 名平臺(tái)勞動(dòng)者中就有7 名在新冠病毒檢測呈陽性時(shí)，無法獲得社會(huì)補(bǔ)償或帶薪病假。

社會(huì)保障的政策期限難以滿足疫情跨度。全球應(yīng)對(duì)新冠疫情的社會(huì)保障措施規(guī)模空前，但是許多措施的短期性明顯，其時(shí)限通常為3 個(gè)月，并且福利水平往往不足。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，142個(gè)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間在1 到12 個(gè)月，平均為4 個(gè)月；有677 個(gè)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目沒有是否延期的消息。抗擊新冠疫情是一場持久戰(zhàn)，各國實(shí)施的社會(huì)保障政策應(yīng)當(dāng)注重其持久性，短期措施僅能緩解一時(shí)之急，長期的社會(huì)保障才是根本之策。新冠疫情下，社會(huì)保障需要更多長期的有效政策，并且要注重與時(shí)俱進(jìn)，不應(yīng)落后于疫情發(fā)展。

社會(huì)保障的數(shù)字化建設(shè)有待加強(qiáng)。

社保體制需覆蓋大量人口以及多個(gè)地區(qū)，其繳費(fèi)和支付都離不開大量的人口信息。許多國家都已為社會(huì)保障建立了信息庫、數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)字技術(shù)管理社會(huì)保障信息。目前仍有大量國家社會(huì)保障的數(shù)字化建設(shè)落后，削弱了疫情下社會(huì)保障措施的實(shí)施力度。例如，菲律賓沒有更新其社會(huì)登記冊(cè)，也沒有允許潛在受益人申請(qǐng)加入或更新其身份的機(jī)制，因此被迫通過地方政府官員來收集數(shù)百萬家庭的數(shù)據(jù)。與菲律賓類似，孟加拉、馬達(dá)加斯加以及緬甸也均沒有社會(huì)登記處，行政數(shù)據(jù)也很匱乏。社會(huì)保障系統(tǒng)建設(shè)的落后不利于其政策的實(shí)施，甚至?xí)?dǎo)致欺詐行為的頻發(fā)。在菲律賓，政府的早期估計(jì)表明，至少有6%的受益人是重復(fù)的。緬甸的調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移工作被推遲，而且目標(biāo)對(duì)象并不明確。至于已經(jīng)搭建好社會(huì)保障數(shù)字系統(tǒng)的國家，在對(duì)系統(tǒng)更新和使用方面也存在一定的漏洞。在印度，社會(huì)保障付款在幾周內(nèi)就到達(dá)了數(shù)百萬婦女的賬戶，但相當(dāng)多的人并不知道有這筆款項(xiàng)；在阿根廷，由于系統(tǒng)缺陷，無法將個(gè)人與家庭信息聯(lián)系起來，導(dǎo)致了向不符合條件的個(gè)人支付了數(shù)百萬美元，社會(huì)保障因數(shù)字化建設(shè)漏洞而“吃虧”。此外，社會(huì)保障系統(tǒng)涵蓋大量企業(yè)和個(gè)人的隱私信息，對(duì)于其數(shù)字化建設(shè)來說，配套的數(shù)據(jù)保護(hù)措施以及相關(guān)立法也需要隨著技術(shù)的發(fā)展而更新、完善。

促進(jìn)發(fā)展 社會(huì)保障未來可期

社會(huì)保障籌資方式多元化。此次疫情中，單一的繳費(fèi)制度已經(jīng)不能滿足危機(jī)突發(fā)時(shí)的需要，社會(huì)保障的籌資機(jī)制逐漸向多元化發(fā)展。英國的社會(huì)保障籌資由企業(yè)和國家共同負(fù)責(zé)，國家將給予大力支持。盡管英國統(tǒng)計(jì)局公布的社會(huì)福利基金呈下降趨勢，但仍為正值。因此，多個(gè)國家更加重視探索社會(huì)保障籌資的多樣化道路，不只依靠雇主雇員繳費(fèi)、國家稅收，也可通過建立國家社保備用資金等方法，為社會(huì)保障籌資做好準(zhǔn)備。同時(shí)，各國也更嚴(yán)格地管理個(gè)人及企業(yè)，做到社會(huì)保障繳費(fèi)及稅費(fèi)應(yīng)繳盡繳。2020 年，中國的企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由人社部門征收改為由稅務(wù)部門征收，防止企業(yè)逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為。丹麥則禁止在“避稅天堂”國家運(yùn)營的公司獲得就業(yè)保留的福利，變相擴(kuò)大稅收。而國際貨幣基金組織提議征收臨時(shí)性的“團(tuán)結(jié)稅”，對(duì)富裕人群的收益進(jìn)行再分配。

社會(huì)保障的包容性擴(kuò)大化。新冠疫情暴露了弱勢群體以及非正規(guī)經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)力缺乏社會(huì)保障的尷尬境地，許多國家已經(jīng)逐步擴(kuò)大對(duì)婦女、兒童、殘疾人的社會(huì)保障，并將非正規(guī)勞動(dòng)力納入社會(huì)保障體系，社會(huì)保障包容性不斷增強(qiáng)。疫情期間，芬蘭將失業(yè)津貼擴(kuò)大到未享受失業(yè)保險(xiǎn)的工人，包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的自營職業(yè)者。印度于2020年9月出臺(tái)《社會(huì)保障法》，將保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有工人。此外，具有極強(qiáng)包容性的全民基本收入制度（UBI）也再次引起各國關(guān)注。UBI 制度即所有公民都能夠依法平等獲得政府的補(bǔ)助。與傳統(tǒng)福利計(jì)劃相比，UBI 照顧對(duì)象更廣、行政成本較低，并且領(lǐng)取人在生活條件好轉(zhuǎn)后仍然可以繼續(xù)領(lǐng)取基本收入，因此在疫情暴發(fā)之后受到更多國家的青睞。

社會(huì)保障配套設(shè)施專業(yè)化。工欲善其事，必先利其器。疫情之下，社會(huì)保障系統(tǒng)需要進(jìn)行大量的信息交換，其配套設(shè)施也逐漸向?qū)I(yè)化發(fā)展。多個(gè)國家已經(jīng)意識(shí)到社會(huì)保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行離不開配套設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)系統(tǒng)的網(wǎng)站平臺(tái)、配套軟件建設(shè)并及時(shí)更新改進(jìn)，使之更為專業(yè)化。在巴西，政府設(shè)立了一個(gè)數(shù)字儲(chǔ)蓄賬戶，可使近7000萬受益人利用數(shù)字訪問渠道來使用“緊急援助”計(jì)劃（Auxílio Emergencial）中的救濟(jì)資金，其中40%的受益人在疫情前并沒有這樣的賬戶。哥倫比亞政府推出的“收入支持”計(jì)劃（Ingreso Solidario），將救濟(jì)資金存入電子貨幣供應(yīng)商的賬戶，向近300 萬直接受益人提供援助，其中近100 萬受益人在疫情前也沒有相應(yīng)賬戶?？梢哉f，新冠疫情反映了社會(huì)保障配套設(shè)施建設(shè)的重要性，也促使著各國大力發(fā)展配套設(shè)施。

毫無疑問，新冠疫情對(duì)各國的社會(huì)保障制度來說是一次外生沖擊型壓力測試，各國均實(shí)施了相應(yīng)措施加以應(yīng)對(duì)，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)出巨大的力量。盡管相關(guān)措施仍有不完善之處，但隨著各國改革和技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)保障也將在疫情沖擊下，不斷地在“干中學(xué)”，緩步扎實(shí)地走向更加完美可期的未來。