郭紅俠 鄔佳寶

（寧夏科技發(fā)展戰(zhàn)略和信息研究所,寧夏 銀川 750001）

中華人民共和國自成立以來，科技體制機制改革經歷了多個階段，每個階段都出臺了相關文件，全國各?。▍^(qū)、市）結合自身實際在科技體制機制改革方面取得了眾多突破，著力推進科技創(chuàng)新立法、促進科技管理基礎制度建設、優(yōu)化科技計劃體系與財政經費配置機制、探索項目形成機制改革、優(yōu)化科研項目管理、實行科研經費包干制試點、強化監(jiān)督評價等，為深入實施寧夏科技體制改革提供了借鑒。

1 國家科技體制機制改革歷程

中華人民共和國成立到改革開放（1949—1977年）。在高度集中的計劃經濟條件下，形成了集中的科技體制，為科技發(fā)展奠定了基礎，但也存在一些缺陷，制約了科技創(chuàng)新，改革開放后，科技體制改革是率先啟動的改革之一。

改革開放到“十二五”初期（1978—2011年）。這一時期我國通過探索科研院所管理體制改革等，拉開了科技體制改革的序幕；之后，對科研機構實行了分類管理，并改革了研究機構的撥款制度及科研院所管理模式，鼓勵研究、教育、設計機構與生產單位聯(lián)合，促進科學技術成果迅速廣泛地應用于生產，科技體制改革全面啟動；“十二五”初期，穩(wěn)定支持基礎研究，強調面向經濟建設主戰(zhàn)場開展科研，建立以企業(yè)為主體、產學研相結合的技術開發(fā)體系和以科研機構、高等學校為主的科學研究體系及社會化的服務體系，推進國家創(chuàng)新體系建設，科技體制機制改革不斷深入。

黨的十八大召開到2017年?？萍俭w制機制改革重點圍繞創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施，致力于破除阻礙經濟發(fā)展的科技管理制度瓶頸，重點在建立技術創(chuàng)新的市場導向機制、構建高效科研體系、擴大高校和科研院所自主權、人才培養(yǎng)評價和激勵機制改革、健全促進科技成果轉化機制、健全科技金融結合機制等多個方面。

黨的十九大以來。不斷完善科技創(chuàng)新治理體系，扎實推進科技體制改革，在一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得實質性進展。實施了科技領域“放管服”改革十八條措施，賦予項目負責人和承擔單位更大的科研自主權；在科技評價制度改革方面，實施了優(yōu)化科研項目評審管理機制、改進科技人才評價方式、完善科研機構評估制度、加強監(jiān)督評估和科研誠信體系建設的舉措；為全面增強創(chuàng)新活力，實施了進一步擴大高校和科研院所科研相關自主權的具體舉措；為深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，提升國家創(chuàng)新體系整體效能，實施了促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見。黨的十九屆四中全會重點強調了轉變科技界作風學風、構建社會主義市場經濟條件下的關鍵核心技術攻關新型舉國體制等改革方向。黨的十九屆五中全會突出了強化國家戰(zhàn)略科技力量、構建高水平社會主義市場經濟體制等改革重點方向?？萍俭w制機制改革不斷深入到體制機制核心痛點。

2 國家和地方科技體制機制改革舉措

黨的十八大以來，國家出臺《深化科技體制改革實施方案》后，湖北、重慶、廣東等地紛紛出臺地方深化科技體制機制改革方案，改革的深度、廣度有所差異，呈現(xiàn)出不同特點。

2.1 推進科技創(chuàng)新立法

為促進科學技術成果向生產力轉化，推動科學技術為社會經濟發(fā)展服務，2007年我國修訂了1993年制定的《中華人民共和國科學技術進步法》。此次修訂內容涵蓋了我國科技進步工作的各個方面，是指導我國科技進步工作的總章程。2019年，全國人大常委會將修改科學技術進步法列入五年立法規(guī)劃當中，并聽取各地提出的科技進步法修訂建議。廣東、遼寧、湖北制定了自主創(chuàng)新促進條例，廣東于2011年出臺《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》，分別于2012年、2016年、2019年進行了修訂，三次修訂中提高自主創(chuàng)新能力的主線始終沒有變，最后一次修訂內容重點突出了粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)建設、基礎研究和關鍵核心技術攻關、高等院校與企業(yè)產權激勵、科學技術人才分類評價、簡化科研項目管理等方向。遼寧于2014年制定出臺《遼寧省自主創(chuàng)新促進條例》，重點支持創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新人才、成果轉化。湖北于2016年制定出臺了《湖北省自主創(chuàng)新促進條例》，從改進科研經費的使用和管理制度，下放科技成果使用權、經營權和處置權，提高科研團隊成果轉化收益分享比例3個方面給予高校院所自主權，提高軟科學研究、軟件開發(fā)類和咨詢服務類項目績效支出比例。山西、上海、重慶、江西出臺了科技進步條例或科技創(chuàng)新促進條例。山西于2017年制定出臺了《山西省科技創(chuàng)新促進條例》，重點突出了政府引導、企業(yè)主體地位，同時把新時期的創(chuàng)新券制度、成果轉化引導、科技計劃項目管理改革等具有山西特色的政策措施上升為法規(guī)條文。上海于2016年修訂了《上海市科學技術進步條例》，2019年制定了《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設條例》，根據新的發(fā)展需求為科技創(chuàng)新立法。重慶、江西為依法開展科技創(chuàng)新活動，分別于2009年、2013年制定出臺科技創(chuàng)新條例，是出臺科技創(chuàng)新條例時間比較早的省市，科技創(chuàng)新的法治意識較強，但目前兩地未根據新形勢對科技創(chuàng)新條例進行修訂。各地出臺的科技創(chuàng)新或自主創(chuàng)新條例，為科技創(chuàng)新提供了法制保障。

2.2 促進科技管理基礎制度建設

國家建立了統(tǒng)一的科技計劃管理信息系統(tǒng)和中央財政科研項目數(shù)據庫、國家創(chuàng)新調查制度等科學技術管理基礎制度，發(fā)布了國家、區(qū)域、高新區(qū)等創(chuàng)新能力監(jiān)測評價報告，為深度了解我國科技創(chuàng)新水平提供了依據，為科技決策提供了支撐。按照要求，全國各?。▍^(qū)、市）基本都建立了科技報告制度。在科技創(chuàng)新監(jiān)測評價方面，廣東成立了科技創(chuàng)新監(jiān)測研究中心，開展了產業(yè)技術創(chuàng)新動態(tài)監(jiān)測、創(chuàng)新驅動發(fā)展情況監(jiān)測、重大創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃及實施效果監(jiān)測評價。浙江開展了科技進步統(tǒng)計監(jiān)測評價，對全省及其各市從科技進步環(huán)境、科技投入、科技產出、科技促進可持續(xù)發(fā)展4個方面開展了科技監(jiān)測評價，并將監(jiān)測結果作為科技進步目標責任制考核的主要依據。貴州科技進步統(tǒng)計監(jiān)測評價，依據科技進步環(huán)境與基礎、科技投入、科技產出、科技促進經濟社會發(fā)展等指標體系開展，在創(chuàng)新主體上拓展了產業(yè)園區(qū)監(jiān)測。河北、四川分別發(fā)布了《河北省縣域科技創(chuàng)新能力監(jiān)測評價報告》《四川省科技創(chuàng)新綜合水平監(jiān)測報告》。國家和地方科技監(jiān)測的實施，為科技創(chuàng)新決策提供了重要的支撐。

2.3 優(yōu)化科技計劃體系與財政經費配置機制

國家不斷優(yōu)化科技計劃體系，按照國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術創(chuàng)新引導專項（基金）、基地和人才專項五類科技計劃重構國家科技計劃整體布局，實行分類管理、分類支持；搭建了統(tǒng)一的國家科技管理平臺，建立了國家科技計劃（專項、基金等）管理部際聯(lián)席會議制度，組建了科技戰(zhàn)略咨詢與綜合評審委員會，加強重大事項的統(tǒng)籌協(xié)調；建立了專業(yè)機構管理項目的機制。廣東構建了“4+2”計劃體系格局，主體包括重點領域研發(fā)、應用基礎研究基金、粵港澳大灣區(qū)國際創(chuàng)新中心建設、省實驗室建設四大計劃以及高新區(qū)與高新技術企業(yè)高質量發(fā)展、區(qū)域創(chuàng)新能力兩大支撐保障。從創(chuàng)新鏈和產業(yè)鏈的布局來看，基本涵蓋了基礎研究、科技型產業(yè)發(fā)展及支撐保障的各個環(huán)節(jié)。同時采用“大專項+任務清單”管理模式對科技專項資金進行配置，由省科技廳下達到各地市，再由地市科技部門根據項目入庫情況、結合切塊資金額度按照流程提出立項項目申請，交市政府常務會審定并報省科技廳和財政廳備案后實施。上海建立了科研計劃績效評估機制，并基于周期性評估結果，對計劃進行動態(tài)調整。四川采取項目法分配重大戰(zhàn)略、重點領域、重點布局的項目經費，采取因素法分配聚焦科技發(fā)展戰(zhàn)略和地方經濟社會發(fā)展目標的經費。湖北創(chuàng)新財政科技資金投入方式，對基礎性、戰(zhàn)略性、前沿性、公益類、共性技術類項目主要采取前資助方式支持；對創(chuàng)新平臺主要采取后補助方式支持；對公共科技服務平臺、科技中介服務機構主要采取政府購買服務方式支持。

2.4 探索項目形成機制改革

近年來，國家持續(xù)優(yōu)化中央財政科技計劃項目的形成機制，完善中央財政科技計劃重大項目的組織實施機制，優(yōu)選科技創(chuàng)新研發(fā)團隊。廣東以承接國家重大項目作為項目征集來源的首選渠道，分類支持、分類承接、分類對接參與國家重大項目的項目。對目標清晰明確的重大攻堅技術，采用揭榜制向全國范圍征集優(yōu)秀研發(fā)團隊、最佳解決方案，鼓勵企業(yè)結合自身需求增長揭榜獎勵資金。湖北完善面向需求的服務機制，面向企業(yè)技術需求編制項目指南，吸納引導企業(yè)參與項目評審，企業(yè)成為技術創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織、科技成果轉化應用的主體。江蘇通過提煉細分行業(yè)的龍頭企業(yè)需求，建立項目需求庫，面向國內外科研院所、高校及其他主體尋求解決方案。重慶開展非共識項目改革，探索非共識項目形成機制。上海建立了對重大原創(chuàng)性、顛覆性、交叉學科創(chuàng)新項目的非常規(guī)評審機制和支持機制。吉林改革科技立項機制，按照經濟社會發(fā)展需求確定應用性重大科技任務，拓寬科技項目需求征集渠道，建立科學合理的項目形成機制和儲備制度。

2.5 優(yōu)化科研項目管理

國家持續(xù)推進科研項目簡化管理，減少過程性評估、檢查、抽查、審計等，探索實行“雙隨機、一公開”檢查方式，國家科技管理信息系統(tǒng)按權限向項目承擔單位、行業(yè)主管部門等相關主體開放，實現(xiàn)一表多用和推行材料一次報送制度；賦予科研人員技術路線決策權，科研項目負責人可根據項目需要，按規(guī)定獨立組建科研團隊。北京簡化了項目申報流程和評估檢查流程，實行項目材料網上報送和“一次報送”制度；簡化設備采購流程及變更政府采購方式審批流程，可一次性集中申請；簡化進口樣品通關程序，允許進口樣品以臨床試驗（項目）或年度為單位發(fā)放批件。上海允許科研人員在不改變研究方向和降低考核指標的情況下調整研究方案和技術路線；實施科研項目績效分類評價，技術驗收和財務驗收合二為一；建立科研計劃績效評估機制，基于周期性評估結果，對計劃進行動態(tài)調整。重慶突出標志性成果評價，進一步簡化科研項目結題管理，強化法人單位責任，探索實施項目結題備案制，由項目承擔單位自行確定結題規(guī)則，下放項目結題管理權限，賦予科研機構更大自主權。山東鼓勵科研機構、高校和科技型企業(yè)建立健全各自的科技項目管理制度，將省級計劃項目全部納入科技管理信息系統(tǒng)監(jiān)管，避免重復申報。科研項目管理逐步簡化，在一定程度上破除了束縛科研人員手腳的障礙。

2.6 實行科研經費包干制試點

國家在《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》中提出，允許項目承擔單位對國內差旅費中的伙食補助、市內交通及住宿費實行包干制。在《優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》中提出，賦予科研單位項目經費管理使用權；對于企業(yè)等其他社會組織委托的項目經費，由項目承擔單位按照委托方要求或合同約定管理使用。在國家杰出青年科學基金中試點了項目經費使用“包干制”，項目經費不分直接費用和間接費用；項目申請書和計劃書均無須編制項目預算，由項目負責人根據實際需要自主決定使用。中國科學院實施了包干制試點，充分賦予法人單位管理自主權，采取由院提供試點政策清單，單位自主申報、選擇試點項目、政策的方式，政策清單包括院級科研項目經費“包干制”、科研團隊經費“包干制”及科研差旅和出國費用“包干制”。上海在出臺的《關于進一步深化科技體制機制改革 增強科技創(chuàng)新中心策源能力的意見》（簡稱科改25條）中明確提出，結合科研經費管理領域“放管服”改革工作，在基礎研究領域，選擇部分科研管理規(guī)范、科研成效顯著、科研信用較好的高校和科研院所開展科研項目經費使用“包干制”改革試點。北京通過財政科研項目經費調劑權下放、科研項目經費包干制試點，擴大經費使用自主權。重慶實施經費用途包干，經費使用包干、項目實施包干。廣西在杰出青年科學基金項目、高端外國專家與國外創(chuàng)新人才引進項目、東盟杰出青年科學家來華入桂工作計劃項目和港澳臺英才聚桂計劃項目中進行了包干制試點，不編制經費預算科目，不設科目和比例限制，不分直接費用和間接費用，簡化項目過程管理的同時強化項目監(jiān)督檢查?？梢?，隨著國家對科研經費預算與使用的管理放寬，各省都在積極探索科研經費包干制，繼續(xù)放寬科研經費管理權限，激活科研人員創(chuàng)新積極性。

2.7 強化監(jiān)督評價

為確?！胺诺瞄_、管得住”，國家提出了弘揚科學家精神，遵守科研倫理道德和作風學風誠信的要求。四川建立監(jiān)督制度，提高財政科技資金使用效益，完善覆蓋項目決策、管理、實施主體的逐級考核問責制度。湖北實施科技評價和獎勵制度改革，強化科技獎勵對科技成果在鄂轉化應用、企業(yè)技術創(chuàng)新、產學研用合作、創(chuàng)新型人才培養(yǎng)和關注基層具有引導作用。江蘇省實施科研誠信承諾制度，在申報、評審、立項過程中，項目申報單位、項目負責人、受委托的專業(yè)機構、咨詢專家、中介機構等需簽署科研誠信承諾書，明確各自承諾事項和違背相關承諾的責任。云南推進科技評價和獎勵制度改革，穩(wěn)步推進對科技計劃、經費和獎勵的綜合績效評估，開展科研機構創(chuàng)新績效評價，加大對團隊協(xié)同創(chuàng)新、青年人才和企業(yè)自主創(chuàng)新的獎勵力度。甘肅改革科技獎勵評價，加大對產業(yè)發(fā)展有重大貢獻的成果和杰出創(chuàng)新人才的獎勵力度，探索實施科技成果跟蹤補助機制，對企業(yè)投入產業(yè)化的科技成果進行獎勵。山東完善科技評價體系，以項目產出和現(xiàn)實貢獻為導向，探索第三方科技評價方式，評價結果作為后續(xù)支持的重要依據；構建科研人員誠信系統(tǒng)，完善科研誠信檔案，制定科研誠信失信行為懲戒辦法。

2.8 支持新型研發(fā)機構健康發(fā)展

近年來，國家出臺了相關政策支持新型研發(fā)機構發(fā)展，鼓勵多元投資設立新型研發(fā)機構，推進新型研發(fā)機構實行理事會、董事會決策制和院所長負責制，推動建立科學化的研發(fā)組織體系和內控制度以及市場化的用人機制和分類評價機制。廣東非常重視新型研發(fā)機構的發(fā)展，出臺了相關政策文件，明確新型研發(fā)機構科技研發(fā)、科技成果轉化、科技企業(yè)孵化育成、高端人才集聚和培養(yǎng)的功能定位，推動國內外科技創(chuàng)新資源匯聚廣東設立高水平研發(fā)機構，探索市場化現(xiàn)代運行機制。上海對新型研發(fā)機構實施分類支持，研發(fā)服務類企業(yè)依照相關規(guī)定享受研究開發(fā)費用稅前加計扣除、高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；科技類社會組織登記開辦時其國有資產份額可提高到不超過總資產的三分之二。對于經認定的從事戰(zhàn)略性、前瞻性、顛覆性、交叉性領域研究的戰(zhàn)略科技力量，按“一所（院）一策”原則，予以支持。安徽、江西、河北、河南也紛紛出臺新型研發(fā)機構管理辦法或支持政策，各地支持新型研發(fā)機構發(fā)展的政策，對新型研發(fā)機構的健康發(fā)展起到了重要支撐作用。

2.9 深化科研院所改革

國家不斷加快科研院所改革，建立健全現(xiàn)代化科研院所制度。《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》提出，主管部門對章程賦予科研院所管理權限的事務不得干涉的舉措。對于公益類院所，明確要求制定章程，探索以理事會制度為核心的法人治理結構，推進取消行政級別，提高院長、所長全球招聘比例；對于開發(fā)類院所，強調分類改革，推進其向“集團化”和“市場化”方向發(fā)展。上海加快推進科研院所制度建設，調整創(chuàng)新運行機制，優(yōu)化法人治理結構，建立健全機構資助體系，推進科研院所在科研活動中的選人用人、科研立項、成果處置、編制使用、職稱評審、薪酬分配、設備采購、建設項目審批等自主權。按照“一所（院）一策”原則，探索試點不定行政級別、不定編制、不受崗位設置和工資總額限制的管理制度。北京推進高校院所選人用人、經費使用、管理運行、成果轉化“四大”自主權落實。山東實施分類管理，對實行法人治理結構的科研院所，一律取消行政級別，不再明確機構規(guī)格；對公益二類科研院所實行人員控制總量備案管理，在總量內自主用人、自主管理，自主調整內設機構及公開招聘各類創(chuàng)新人才，不再進行審批。全面推進科研院所職稱制度改革，政府部門不再組織省農科院、省醫(yī)科院、省科學院、省社會科學院的職稱評審工作，不再發(fā)放職稱資格證書，由各單位根據科研人員的能力和業(yè)績，實行自主評價，按崗聘用。同時，允許科研院所在核定的總量內自主搞活績效工資內部分配；科技成果轉化收益中用于科研人員激勵的部分，不受本單位當年績效工資總量限制。

2.10 推動綜合性科學中心建設

為完善國家創(chuàng)新體系，我國不斷推動綜合性國家科學中心建設。截至2019年8月，推進了上海張江綜合性國家科學中心、合肥綜合性國家科學中心、北京懷柔綜合性國家科學中心、深圳綜合性國家科學中心建設。從合肥、上海、北京三座城市的綜合性國家科學中心來看，不僅有重大科技基礎設施群，也就是國家級實驗室、大科學裝置（合肥8個、北京7個、上海5個），還具有重大國際影響力的創(chuàng)新型和研究型大學，在此基礎上能匯聚一批全球頂尖科研機構和一流研究團隊，開展多學科交叉前沿研究。綜合性科學中心是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分，推進綜合性科學中心建設是建立新型舉國體制機制的重要舉措。

3 國家和地方科技體制機制改革經驗給寧夏的啟示

改革開放以來，國家及地方科技體制機制發(fā)生了歷史性大變革，積累了寶貴經驗，給寧夏提供了啟示。

3.1 科技與經濟緊密融合仍是首要任務

促進科技與經濟緊密結合是科技體制機制改革貫徹始終的主線。隨著創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，由科技強到產業(yè)強、經濟強、國家強的聯(lián)動循環(huán)正在形成。對寧夏而言，如何加強科技對經濟的支撐作用仍然是最重要的課題，在資源配置、科技計劃體系設置、決策制定等方面要瞄準科技與經濟融合目標。

3.2 著力突破科技創(chuàng)新發(fā)展的障礙

科技體制依然存在多頭管理、條塊分割、市場作用發(fā)揮不夠、以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系相對薄弱、創(chuàng)新評價的激勵獎勵機制不健全等突出問題，只有通過改革才能邁向創(chuàng)新驅動發(fā)展的路子。寧夏作為西部欠發(fā)達省區(qū)，還需進一步加強深化改革的意識和實踐，在部分點位上突破制約創(chuàng)新發(fā)展的科技體制機制障礙。

3.3 深化人才發(fā)展體制機制改革

人才是科技發(fā)展中的最活躍因素，科技體制機制改革一直圍繞人才這個根本要素在持續(xù)發(fā)力。寧夏在人才發(fā)展方面需聚焦人才引進、培養(yǎng)和使用，特別是要營造留住人才的良好科研生態(tài)環(huán)境，確保引得來，留得住。

3.4 進一步健全創(chuàng)新體系

黨的十八大以來，國家及地方將完善區(qū)域創(chuàng)新體系作為科技體制機制改革的重要目標，健全區(qū)域科技創(chuàng)新體系，提升區(qū)域科技創(chuàng)新效能。寧夏在創(chuàng)新體系建設方面要注意與體制機制改革相結合，通過深化體制機制改革，推進“政產學研金介用”一體化發(fā)展。

3.5 順應市場經濟和科技發(fā)展雙重規(guī)律

科技體制改革最終是發(fā)揮市場調節(jié)資源的作用，同時遵循科技發(fā)展的規(guī)律推進科技領域的“放管服”。寧夏科技體制改革只有將市場經濟規(guī)律和科學技術發(fā)展規(guī)律有機結合起來，科技創(chuàng)新才能行穩(wěn)致遠。

3.6 逐步融入全球創(chuàng)新網絡

科技領域是我國對外開放最早的領域之一，逐步擴大的國際交流合作使我國科技迅速發(fā)展。發(fā)達?。▍^(qū)、市）就是緊跟國家步伐，主動融入全國創(chuàng)新網絡，才擁有了不同尋常的發(fā)展。近年來，寧夏同步堅持特色創(chuàng)新與開放創(chuàng)新，推進建立東西部科技合作機制，取得了一定成效，但要融入全球創(chuàng)新網絡，還需加大開放創(chuàng)新力度，不斷拓寬科技體制機制改革路徑。