朱健剛 嚴國威

黨的二十大報告指出要把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為中國式現(xiàn)代化建設的出發(fā)點和落腳點，而實現(xiàn)共同富裕成為中國式現(xiàn)代化的基本特征。為此，二十大報告提出將完善分配制度、實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、健全社會保障體系、推進健康中國建設以及增強公共服務的均衡性和可及性，作為扎實推進共同富裕的重要制度舉措。這其中，完善殘疾人社會保障制度和關愛服務體系，促進殘疾人事業(yè)全面發(fā)展，成為衡量我國共同富裕水平的重要尺度。新中國成立以來，我國殘疾人群體的利益訴求正從底線型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。當下及未來一段時期，殘疾人群體如何實現(xiàn)共同富裕成為中國殘疾人事業(yè)發(fā)展的核心主線。中國殘疾人事業(yè)在七十余年的發(fā)展歷程中，逐步從慈善驅(qū)動的臨時性救濟轉(zhuǎn)向權利為本的制度化保障[1]，從保障殘疾人基本生活轉(zhuǎn)向促進殘疾人全面發(fā)展[2]，從殘疾人工作自成一系轉(zhuǎn)向殘疾人事業(yè)全面融入國家發(fā)展大局[3]，這也昭示著我國促進殘疾人共同富裕的制度邏輯必將從分散走向整合。但同時，我國殘疾人事業(yè)發(fā)展依然不平衡不充分，殘疾人社會保障和公共服務中碎片化治理的問題也仍舊存在。本文首先闡釋殘疾人實現(xiàn)共同富裕的基本內(nèi)涵，其后梳理我國促進殘疾人共同富裕的制度實踐，在此基礎上進一步討論其背后的觀念變遷，進而指出當前制約我國殘疾人實現(xiàn)共同富裕的體制機制障礙，并基于整體性治理的理論視角提出相關對策建議。

1.殘疾人共同富裕的基本內(nèi)涵

當前，國內(nèi)學術界關于殘疾人共同富裕的討論層出不窮，對其基本內(nèi)涵大體形成了如下共識：

一是國民經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，讓殘疾人共同富裕的物質(zhì)基礎更加殷實。國民經(jīng)濟發(fā)展到能夠保障殘疾人的物質(zhì)豐富、精神富足和生活寬裕，這是殘疾人實現(xiàn)共同富裕的首要前提。郁建興和任杰將發(fā)展性、共享性、可持續(xù)性視為實現(xiàn)共同富裕的三個關鍵元素，其中的發(fā)展性就是指經(jīng)濟總量增強并為社會福利分配提供財稅保障[4]。何文炯和潘旭華認為促進經(jīng)濟發(fā)展和做好風險管理是實現(xiàn)共同富裕的兩項核心工作，而不斷優(yōu)化資源配置、持續(xù)增加社會財富最為基礎[5]。

二是收入分配制度協(xié)調(diào)配套，讓殘疾人生活狀況與社會平均水平的差距顯著縮小。在經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎上構建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎性制度安排，充分彰顯公平正義，是促進殘疾人共同富裕的核心舉措。因而，學者們將為殘疾人提供基本保障并有效縮小與其他群體之間的收入差距，做好經(jīng)濟發(fā)展中的風險管理，作為共同富裕的基礎性制度建設的重要方向[6]。

三是基本公共服務公平可及，讓殘疾人實現(xiàn)共同富裕的可行能力持續(xù)增強。殘疾人共同富裕不應單純依賴政府福利和公益慈善，更要著力促進基本公共服務均等化，實現(xiàn)包括殘疾人在內(nèi)的全體人民機會均等、健康公平和全面發(fā)展[7]，從客觀環(huán)境和主觀能動性兩方面提升殘疾人實現(xiàn)共同富裕的可行能力。因而，有學者將共同富裕詮釋為通過補償和矯正某些制度性因素導致的不平等，讓全體人民有機會、有能力均等地參與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展并且共享發(fā)展成果[8]。付鵬偉和葛忠明主張在邁向全體人民共同富裕的道路上探討殘疾人社會福利應當聚焦生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的變革，而其中的重點是促進殘疾人的全面解放[9]。關信平將去障礙作為增強殘疾人實現(xiàn)共同富裕的可行能力的基本路徑，而提高基本公共服務均等化水平、加強殘疾人能力建設是其主要著力點[10]。

由上所見，殘疾人共同富裕是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及了經(jīng)濟、政治、社會、文化等多方面國家基本制度。更為重要的是，在對美好生活的向往上，廣大殘疾人的利益訴求正在從保障基本生活的底線型訴求轉(zhuǎn)向謀求全面發(fā)展的發(fā)展型訴求。這決定了促進殘疾人共同富裕的制度實踐必須妥善處理好殘疾人的多層次需求?？梢哉f，殘疾人實現(xiàn)共同富裕的核心內(nèi)容就是保障殘疾人權利平等、機會均等地參與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展并共享發(fā)展成果，從而將殘疾人生活狀況與社會平均水平的差距縮小至合理區(qū)間；其關鍵環(huán)節(jié)是推動基本公共服務均等化，從整體主義視角持續(xù)增強殘疾人實現(xiàn)共同富裕的可行能力。這也要求殘疾人治理需要深度融入國家發(fā)展大局，邁向整體性治理的新道路。

2.殘疾人共同富裕的制度實踐

強調(diào)基本公共服務的均等化，增強殘疾人實現(xiàn)全面發(fā)展和共同富裕的可行能力，是中國殘疾人事業(yè)發(fā)展的時代要求。新中國成立以來，殘疾人群體的利益訴求逐漸從底線型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，我國殘疾人社會福利制度的目標定位也從國家本位逐漸轉(zhuǎn)向需求本位[11]。大體來說，我國促進殘疾人共同富裕的制度實踐正圍繞著保障基本生活、維護公民權利、促進社會融合、提升可行能力四個層面逐步推進，并最終指向推動殘疾人全面發(fā)展。

2.1 以社會保障體系建設保障殘疾人基本生活

生存權和發(fā)展權是首要的基本人權，兜底保障殘疾人基本民生也就成為殘疾人實現(xiàn)共同富裕的先決條件。隨著近代中國逐步確立起現(xiàn)代國家制度，傳統(tǒng)的以善會善堂救濟和官商臨時賑濟為主要形式的殘疾人慈善救濟逐漸向近代社會福利轉(zhuǎn)型，由西方傳教士、本土實業(yè)家及地方政府舉辦的救濟院、麻風病院、教養(yǎng)工廠、特教學校等社會福利機構在保障殘疾人基本生活方面發(fā)揮了重要作用[12]。新中國成立初期，傷殘軍人安置問題則加快推動我國建立了殘疾人社會救濟制度。例如，新中國成立前夕通過的具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和新中國成立初期頒布的《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》等法律法規(guī)，均明確規(guī)定政府應當幫助參加革命戰(zhàn)爭的殘疾軍人謀生立業(yè)。國家通過改造或新建各類社會福利機構，集中收養(yǎng)或安置無依無靠的重度殘疾人、殘疾孤兒、殘疾老人、精神殘疾人和殘疾軍人。符合條件的農(nóng)村殘疾人則由人民公社等集體經(jīng)濟組織給予“五?！贝觯⒃谏a(chǎn)和生活方面給予適當照顧。

在改革開放前，各類社會福利機構成為我國保障殘疾人基本生活最主要的載體，因而殘疾人社會福利的相關制度實踐被學者概括為“居養(yǎng)型”社會福利政策[13]。相關制度實踐側(cè)重于通過各類補缺性和臨時性的社會救助措施來兜底保障殘疾人的基本生活，卻忽視了殘疾人的更多的經(jīng)濟性和服務性需求[14]。雖然福利工廠以集中就業(yè)的方式保障了殘疾人的勞動就業(yè)權，特教學校以集中就讀的方式保障了殘疾人的受教育權，這在一定程度上提升了殘疾人的生存能力，但是這種集中居養(yǎng)于社會福利機構或者封閉性家庭的社會福利模式往往導致殘疾人被隔離于社會之外。

改革開放以來，建立和完善多層次的殘疾人社會保障體系成為我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的主線，殘疾人及其家庭逐步享有更多元更高質(zhì)量的社會救助、社會福利和社會保險待遇。在社會救助方面，我國按照“普惠+特惠”的原則，將符合條件的殘疾人和殘疾人家庭全部納入最低生活保障或特困人員救助供養(yǎng)范圍，并在醫(yī)療救助、急難救助以及基本住房保障等方面給予政策傾斜。在社會福利方面，我國在2015年全面建立起困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，這成為國家層面首個殘疾人專項福利補貼。在社會保險方面，國家對重度殘疾人參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險提供個人繳費資助，并對殘疾人個體工商戶和安置殘疾人就業(yè)單位的社會保險進行補貼，部分城市試點推進長期護理保險制度并積極探索殘疾人意外傷害保險等商業(yè)保險制度。全面建成小康社會、決勝脫貧攻堅以及鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的部署實施，更推動了我國殘疾人社會保障體系建設向縱深化發(fā)展，并將加強殘疾人基本民生兜底保障納入國家發(fā)展大局并在制度設計、政策安排、項目實施上給予重點支持。

2.2 以權益保障體系建設維護殘疾人公民權利

殘疾人共同富裕顯然不能停留于基本民生兜底保障層面，其核心內(nèi)容應當指向保障殘疾人權利平等、機會均等地參與經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展并共享發(fā)展成果，而這離不開殘疾人公民權利等基礎性權利的建構。確立和維護殘疾人的公民權利不僅將促進殘疾人共同富裕的相關舉措納入制度化和法治化的發(fā)展軌道，更是將殘疾人共同富裕從傳統(tǒng)的慈善救濟上升為普遍意義上的公民權利，由此推動殘疾人從被動接受轉(zhuǎn)向主動享有。

改革開放以來，隨著人道主義被確立為殘疾人事業(yè)發(fā)展的理論基礎，社會權利模式和整合模式等現(xiàn)代殘障觀念也開始為各方所接受，殘疾人權益保障體系建設逐步加快，殘疾人共同富裕的制度邏輯從慈善觀念主導的社會救濟轉(zhuǎn)向人道主義主導的權益保障。1982年修改的《中華人民共和國憲法》首次將國家和社會保障殘疾軍人生活，幫助安排殘疾公民勞動、生活和教育納入公民基本權利范疇。1990年出臺的《中華人民共和國殘疾人保障法》明確規(guī)定殘疾人在政治、經(jīng)濟、文化、社會和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權利，推動中國殘疾人事業(yè)駛?cè)肓艘婪òl(fā)展的快車道。自此之后，我國逐步形成了以《中華人民共和國憲法》為核心，以《中華人民共和國殘疾人保障法》為主干，以《殘疾預防和殘疾人康復條例》《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無障礙環(huán)境建設條例》等為重要支撐的殘疾人權益保障法律法規(guī)體系。2007年，我國政府簽署了聯(lián)合國《殘疾人權利公約》，將促進殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由的發(fā)展目標融入我國殘疾人權益保障體系建設之中。

在此過程中，我國殘疾人事業(yè)從臨時性社會救助發(fā)展為綜合性社會事業(yè)，從自成一系轉(zhuǎn)向融入國家發(fā)展大局。這表現(xiàn)在三個方面：一是加快推進了殘疾人組織體系建設。1988年，中國殘疾人福利基金會、中國盲人聾啞人協(xié)會和聯(lián)合國殘疾人十年中國組織委員會秘書處合并組建中國殘疾人聯(lián)合會，拉開了我國推進省市區(qū)（縣）三級殘疾人組織建設的序幕。二是高規(guī)格編制了殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。1991年，國家計委（現(xiàn)國家發(fā)展改革委）、中國殘聯(lián)等16個部門制定《中國殘疾人事業(yè)“八五”計劃綱要（1991年-1995年）》，成為我國首個殘疾人事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃，將殘疾人事業(yè)從社會救助拓展至包含康復、教育、就業(yè)、社會保障、權益保障、文化體育、無障礙環(huán)境建設等領域的綜合性社會事業(yè)。三是加快完善了殘疾人事業(yè)領導機制。1993年，國務院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會正式成立并在2006年更名為國務院殘疾人工作委員會，全國縣級以上人民政府也完成同級配置。殘疾人工作委員會在法律上被確立為政府部門之間協(xié)調(diào)解決殘疾人工作中重大問題的領導機構，這一部門設置進一步將殘疾人事業(yè)納入政府職責并融入國家發(fā)展大局。

2.3 以社會支持體系建設促進殘疾人社會融合

社會融合是殘疾人與其他公民共建共享經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)要求，也是殘疾人實現(xiàn)共同富裕的必經(jīng)之路。在推進殘疾人社會保障體系和權益保障體系建設的同時，我國逐步樹立了以“平等、參與、共享”為內(nèi)核的殘疾人社會融合理念，著力為殘疾人參與社會發(fā)展創(chuàng)造便利化條件和友好型環(huán)境。

在共同富裕的背景下，促進殘疾人就業(yè)被視為殘疾人實現(xiàn)社會融合的主要目標和途徑。隨著殘疾人的社會保障權、勞動就業(yè)權和基本康復權等基本權益被正式確立，縮小殘疾人生活狀況與社會平均水平的差距不再僅僅依靠單向度的社會救濟，各類融合社會保障權和勞動就業(yè)權的多種形式的就業(yè)增收機制成為促進殘疾人共同富裕的重要路徑。2015年印發(fā)的《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》將殘疾人扶貧納入國家精準扶貧戰(zhàn)略，推動殘疾人和全國人民共同邁入全面小康社會。2016年，國務院印發(fā)的《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》首次將“殘疾人家庭收入增長率”列為五年規(guī)劃核心指標之首。2018年，全國殘疾人家庭收入狀況調(diào)查制度正式建立，為促進殘疾人就業(yè)增收提供了基礎支撐。為適應經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以及殘疾人多層次的就業(yè)與康復需求，我國殘疾人就業(yè)模式日益多元，集中就業(yè)、分散按比例就業(yè)、靈活就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)并存的殘疾人多元化就業(yè)格局初步完善。隨著傳統(tǒng)的福利工廠逐步從行政導向的“事業(yè)”轉(zhuǎn)型為市場導向的“企業(yè)”，旨在促進殘疾人社會融合的工作整合型社會企業(yè)逐步興起，政府和社會力量積極通過各種舉措促進殘疾人參與市場競爭，殘疾人就業(yè)支持的重心從以庇護性就業(yè)為導向的集中就業(yè)逐步轉(zhuǎn)向以支持性就業(yè)為導向的融合就業(yè)。

受到社會融合理念的影響，社區(qū)康復、融合教育等殘疾人社會政策也迅速發(fā)展。在殘疾人康復方面，隨著《殘疾預防和殘疾人康復條例》《殘疾人社區(qū)康復工作標準》等法規(guī)政策的出臺，整合基層衛(wèi)生醫(yī)療機構、基層民政部門、基層殘疾人組織、社區(qū)兩委、社會組織、殘疾人家屬等多元力量的社區(qū)康復服務，被正式確立為殘疾人康復服務體系的重要組成部分。不同于傳統(tǒng)的醫(yī)學康復，社區(qū)康復以殘疾人社會融合為最高目標，強調(diào)社區(qū)在殘疾人發(fā)展中的基礎作用[15]。在殘疾人教育方面，以“完全接納”為內(nèi)核的融合教育理念成為我國特殊教育的主導理論，隨班就讀為殘疾兒童少年進入普通學校接受義務教育開辟了新途徑，并逐漸發(fā)展成為我國特殊教育的主體形式[16]。2014年頒布的《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》首次在國家政策文件中使用“全納教育”一詞，2017年修訂的《殘疾人教育條例》明確規(guī)定積極推進融合教育，將公平融合確立為我國殘疾人教育發(fā)展的重要方向。

當前我國形成了黨委領導、政府負責、社會參與、殘疾人組織充分發(fā)揮作用的殘疾人工作體制，扶殘助殘社會風尚基本形成。我們由此看到，殘疾人群體與社會建立起了更多聯(lián)結(jié)，由社區(qū)鄰里、基層殘聯(lián)、社會組織等多元力量所組成的殘疾人社會支持網(wǎng)絡開始發(fā)展起來。在促進殘疾人社會融合的過程中，老齡協(xié)會、殘疾人專門協(xié)會、殘疾人福利基金會、助殘社會組織、慈善組織等社會組織結(jié)合各自優(yōu)勢，在籌集慈善資源、提供專業(yè)服務、搭建信息平臺、參與政策制定、維護合法權益、推進社會倡導等方面發(fā)揮了積極作用。隨著殘疾人的社會保障體系和社會支持體系建設逐步加快，殘疾人在教育、勞動就業(yè)、文化體育、婚姻家庭等方面的社會融合水平得到顯著提升。與此同時，賦權增能、分配正義等殘疾人發(fā)展性需求也開始受到各方關注，積極塑造著我國促進殘疾人共同富裕的制度邏輯。

2.4 以公共服務體系建設提升殘疾人可行能力

促進殘疾人全面發(fā)展和共同富裕被確立為“十四五”時期殘疾人保障和發(fā)展的主線，保障殘疾人平等權利、增進殘疾人的民生福祉、增強殘疾人自我發(fā)展能力成為其重要內(nèi)容。在黨中央和國務院作出支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的重大戰(zhàn)略決策部署后，中國殘聯(lián)發(fā)文支持浙江先試先行，為促進殘疾人共同富裕提供省域范例。在此背景下，通過完善殘疾人公共服務體系，為提升殘疾人實現(xiàn)共同富裕的可行能力提供制度性補償，將是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的重中之重，同時也構成了我國促進殘疾人共同富裕的關鍵環(huán)節(jié)。整體來看，增強殘疾人自我發(fā)展能力的核心是回歸整體主義，從客觀環(huán)境和主觀能動性兩方面持續(xù)提升殘疾人的可行能力。

自從黨的十六屆六中全會提出推進基本公共服務均等化以來，我國殘疾人公共服務體系建設逐步加快，成為增強殘疾人可行能力的重要路徑。2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》新增了社會保障和無障礙環(huán)境兩個專章，以更好地保障殘疾人平等地充分參與社會生活。在繼2012年國務院頒布《無障礙環(huán)境建設條例》之后，《無障礙環(huán)境建設法（草案）》于2022年提請全國人大常委會初次審議，這是我國首次就無障礙環(huán)境建設制定專門性法律。2010年，我國正式將殘疾人社會保障體系和服務體系建設納入國家總體規(guī)劃并予以優(yōu)先發(fā)展，為殘疾人權利平等、機會均等地參與社會生活提供了基礎保障?！笆濉焙汀笆濉睍r期國家基本公共服務規(guī)劃均設置了殘疾人基本公共服務專章，“十四五”時期國家公共服務規(guī)劃在推進基本公共服務均等化的同時要求擴大普惠性非基本公共服務供給，為未來一段時期我國殘疾人公共服務體系建設提供了戰(zhàn)略指引。

我國殘疾人公共服務體系建設在強化政府部門的基本公共服務兜底保障職責的同時，大力支持市場主體和社會組織參與基本公共服務供給，并在普惠性非基本公共服務供給中發(fā)揮主體性作用，同時調(diào)動殘疾人家庭自我服務的積極性，這成為在殘疾人邁向共同富裕的道路上推進整體性治理的生動呈現(xiàn)。2008年印發(fā)的《中共中央 國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》首次提出“政府主導、社會參與，國家扶持、市場推動”的殘疾人事業(yè)發(fā)展原則，2014年印發(fā)的《中國殘疾人聯(lián)合會 民政部關于促進助殘社會組織發(fā)展的指導意見》則首次在國家層面對培育發(fā)展助殘社會組織進行了專項部署。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》將提供助殘等公益服務的公益慈善類社會組織列為重點培育、優(yōu)先發(fā)展的四類社會組織之一，實施直接登記制度。隨著當前我國加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及將第三次分配政策納入基礎性制度安排，為助殘社會組織提供殘疾人服務、增進殘疾人福利、促進殘疾人平等參與社會生活和共享社會發(fā)展成果創(chuàng)造了前所未有的重大歷史機遇。

總體而言，改革開放以來，我國殘疾人社會福利制度的底層邏輯出現(xiàn)了發(fā)展性福利和整體性治理的轉(zhuǎn)向，超越了政府部門的大包大攬和分部式管理，以及傳統(tǒng)的單向度福利供給和過度關注社會開支。殘疾人事業(yè)更加彰顯包容性、發(fā)展性、整體性治理的特征。當下圍繞著共同富裕，中國殘疾人事業(yè)正邁向一個整體性治理的新階段。

這里，值得說明的是：中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展實踐路徑的變遷也是一個觀念變遷的過程，即人們在認識殘疾人和對待殘疾人的問題上發(fā)生了從傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代觀念的根本轉(zhuǎn)變[17]。20世紀中葉以來，隨著殘障研究的興起，西方學術界理解殘障的理論模式幾經(jīng)嬗變，深刻影響了社會公眾的殘障觀念以及政府部門的制度實踐。我國殘疾人事業(yè)邁向整體性治理的背后，折射出的恰恰是殘障研究范式從個體主義向整體主義的轉(zhuǎn)移。

國內(nèi)外的殘障研究主要受“社會融合”和“普同權利”兩大范式影響。社會融合范式強調(diào)殘疾人的特殊性，主要從殘疾人個體的生物-心理機能和殘疾人群體所處的社會政治經(jīng)濟環(huán)境來理解殘障的形成過程以及消除障礙的可能路徑。它側(cè)重于倡導社會各界理解和包容作為社會少數(shù)群體的殘疾人以實現(xiàn)殘疾人的社會融合，主要理論模式包括醫(yī)學模式、社會模式和整合模式。普同權利范式則認為每個人在生命歷程的某一階段都有遭遇障礙的風險，力圖從社會權利和生命歷程等理論視角，消解社會各界對殘疾人作為社會少數(shù)群體的刻板印象和權利不對等格局。其將殘疾人從社會少數(shù)群體拓展到普遍意義上的社會公民，將構建無障礙社會視為包括殘疾人在內(nèi)全體公民的一種基本社會權利和健康風險管理，形成了殘障研究中的社會權利模式和普同模式。如果說社會融合范式是從消除殘疾人歧視的角度增進社會的包容性的話，那么普同權利范式則是從消解殘疾人概念的角度推進全民健康風險管理。這種理解殘障的整體主義視角，在推進殘疾人事業(yè)現(xiàn)代化、構建全民健康治理體系的當下頗具啟發(fā)意義，也應當成為促進殘疾人共同富裕的重要觀念基礎。

3.制約殘疾人共同富裕的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

在上述實踐和思潮的影響下，需要認識到殘疾人實現(xiàn)共同富裕仍然面臨諸多體制和機制障礙，主要包括：

3.1 殘疾人基本生活水平仍然顯著滯后于全國社會經(jīng)濟發(fā)展總體水平，殘疾人就業(yè)增收面臨結(jié)構性挑戰(zhàn)

全國殘疾人家庭收入狀況調(diào)查顯示，殘疾人家庭人均年收入始終處于社會平均水平的50%-60%，其中工資性收入和財產(chǎn)性收入分別僅占社會平均水平的35%-40%和14%-19%，而轉(zhuǎn)移性收入為社會平均水平的1.5-1.7倍。這說明當前我國殘疾人就業(yè)增收水平總體偏低，并且過度依賴城鄉(xiāng)居民最低生活保障、困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼等殘疾人社會保障措施[18]。與此同時，受到社會觀念、經(jīng)濟下行以及新冠肺炎疫情等多重因素的疊加影響，當前殘疾人勞動權益受侵害現(xiàn)象依然時有發(fā)生。適合殘疾人特點的就業(yè)崗位開發(fā)較少，在崗殘疾人待遇偏低且相當部分人處于不穩(wěn)定狀態(tài)。殘疾人就業(yè)保障金的制度效用出現(xiàn)異化，企業(yè)內(nèi)部殘疾人就業(yè)掛靠現(xiàn)象屢見不鮮，部分黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)也未能帶頭落實按比例安排殘疾人就業(yè)的職責，這直接導致我國加快出臺了《機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)帶頭安排殘疾人就業(yè)辦法》《關于完善殘疾人就業(yè)保障金制度更好促進殘疾人就業(yè)的總體方案》等相關政策法規(guī)。

3.2 殘疾人基本公共服務不平衡不充分，殘疾人實現(xiàn)共同富裕的可行能力提升水平受限

建立健全多層次全周期的殘疾人公共服務體系是增強殘疾人實現(xiàn)共同富裕的可行能力的重要制度舉措，但是當前我國殘疾人公共服務體系建設依然面臨諸多短板，承載能力、服務內(nèi)容及服務標準與殘疾人多層次、個性化需求之間存在較大差距。受到資源配置不足、隊伍建設滯后、專業(yè)基礎薄弱以及發(fā)展理念陳舊等多方面因素的影響，康復服務、托養(yǎng)照護、融合教育、支持性就業(yè)、文化體育生活、無障礙環(huán)境建設等殘疾人基本公共服務尚不能完全滿足目標人群的需求。這其中，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間殘疾人基本公共服務不平衡不充分的問題表現(xiàn)得更為明顯，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其農(nóng)村地區(qū)的殘疾人服務能力較為薄弱，成為制約殘疾人實現(xiàn)共同富裕的關鍵環(huán)節(jié)。與此同時，當前我國殘疾人服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)化建設水平總體偏低，尚未形成高效的開發(fā)、設計、制造、銷售全鏈條，殘疾人非基本公共服務尤其更高層次的生活服務難以得到有效滿足。

3.3 殘疾人共同富裕的整體性治理機制有待繼續(xù)完善，殘疾人共同富裕的社會基礎較為薄弱

這首先表現(xiàn)為地方政府殘疾人工作委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用還未能充分發(fā)揮，同級政府相關職能部門與殘疾人聯(lián)合會的協(xié)同治理效能較為有限，尤其在殘疾預防與康復、社會保障、無障礙環(huán)境建設、文化體育服務等方面缺乏更為常態(tài)和高效的數(shù)據(jù)共享和工作協(xié)同機制。其次是殘疾人社會組織總體規(guī)模和發(fā)展水平較為有限。慈善事業(yè)在促進殘疾人共同富裕中更好發(fā)揮第三次分配作用的基礎制度建設尚未正式落地，疫情期間殘疾人社會組織抒困幫扶政策也未能全面鋪開，部分殘疾人社會組織的生存舉步維艱。殘疾人社會組織內(nèi)部就業(yè)輔導員的基礎保障和能力建設尚處于起步階段，工作整合型社會企業(yè)的資質(zhì)認定和配套保障措施同樣不夠健全[19]，殘疾人支持性就業(yè)的發(fā)展相對滯后。此外，殘疾人專門協(xié)會和基層殘疾人組織在內(nèi)部治理、人才培養(yǎng)、能力提升、經(jīng)費保障等方面面臨較大挑戰(zhàn)，殘聯(lián)系統(tǒng)的群團改革工作也有待進一步扎實推進。最后是社會公眾甚至殘疾人家屬對殘疾人全面發(fā)展的偏見根深蒂固，殘疾人支持性就業(yè)和融合教育中依然存在不少家長式作風，阻礙了殘疾人的自主表達和自主選擇。

4.促進殘疾人共同富裕的對策建議

面對我國殘疾人共同富裕所面臨的上述現(xiàn)實挑戰(zhàn)，中國殘疾人事業(yè)亟須綜合上述殘疾人事業(yè)發(fā)展的不同層面和維度，實現(xiàn)整體性治理。整體性治理理論是21世紀初葉由希克斯等學者提出的新理論。它被認為是繼傳統(tǒng)官僚體制、新公共管理之后公共行政學的第三波典范[20]，旨在回應新公共管理對政府運作所帶來的部門化、碎片化和裂解性問題。不同于前兩種公共行政學典范，整體性治理將政府運作的核心聚焦于解決人民的生活問題而非解決政府的行政問題，即以人民生活需求為中心。而解決人民的生活問題不僅需要單一政府職能部門的努力，更需要政府各職能部門的協(xié)作，以及公私部門的合作。傳統(tǒng)官僚制和新公共管理基于的是個體主義的方法論，容易導致公共服務領域出現(xiàn)嚴重的碎片化和部門自我中心主義，而整體性治理理論成為傳統(tǒng)的合作理論和整體主義思維方式的一種復興[21]?；谶@一整體性治理的理論視角，本文對促進殘疾人共同富裕提出如下對策建議：

4.1 確立以殘疾人發(fā)展性需求為中心的制度邏輯，構建殘疾人共同富裕的觀念基礎

需要推動殘疾人社會福利制度建設回歸以殘疾人生活事件為中心的發(fā)展路徑，把滿足殘疾人美好生活需要作為殘疾人工作的落腳點。在全社會樹立以平等、參與、共享為內(nèi)核的新殘疾人觀，并基于此構建促進殘疾人共同富裕的制度邏輯。在兼顧殘疾人生存性需求和經(jīng)濟性需求的同時進一步聚焦殘疾人的發(fā)展性需求，將持續(xù)提升殘疾人實現(xiàn)共同富裕的可行能力作為相關制度設計的出發(fā)點。

4.2 推動政府部門從分散管理轉(zhuǎn)向整體性治理，完善殘疾人共同富裕的領導體制

殘疾人共同富裕是一項復雜性治理問題，這決定了其無法依靠單一功能性政府部門單打獨斗，而必然要走向整體性治理的發(fā)展道路。整體性治理主張各級各類政府部門從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，推動政府部門的運作以社會問題而非管理過程為導向，公共服務的供給以公民需求而非管理職責為導向，從而從根本上解決政府管理碎片化和公共服務空心化的問題[22]。因而，在促進殘疾人共同富裕的過程中，應當健全黨委領導、政府負責的殘疾人工作領導體制，進一步明確政府有關部門的殘疾人工作職責，以人民政府殘疾人工作委員會為樞紐、以殘疾人生活事件為中心打造多種類型的跨部門聯(lián)席會議機制、專門工作小組以及數(shù)據(jù)信息共享平臺，不斷提升政府部門的協(xié)同治理效能。

4.3 推進多元參與的殘疾人公共服務體系建設，培育殘疾人共同富裕的社會基礎

要加快推進殘疾人事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，支持和引導市場主體、社會力量、殘疾人家庭在殘疾人公共服務體系建設中發(fā)揮更大作用。一方面需要加大助殘社會組織扶持力度，通過實施擴大政府購買助殘服務范圍和規(guī)模、健全財政性資金扶持機制、落實財稅優(yōu)惠政策等措施，鼓勵社會力量興辦殘疾人服務機構和設施，為更多殘疾人提供醫(yī)療救助、康復服務、特殊教育、托養(yǎng)照料、社會工作等社會服務；另一方面需要加快發(fā)展殘疾人服務業(yè)，推動各類市場主體參與殘疾人服務業(yè)中的輔助器具、無障礙產(chǎn)品研發(fā)與制造以及其他生活服務，加快制定殘疾人服務業(yè)行業(yè)規(guī)范和技術標準，更好地滿足殘疾人對美好生活的需求。

4.4 提升殘疾人事業(yè)發(fā)展中的信息化應用水平，強化殘疾人共同富裕的技術支撐

要貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強化殘疾人服務中的新科技應用。一方面，要推進生命健康、人工智能等科學技術應用于殘疾人服務領域的基礎性研究，大力扶持智能化輔助器具、康復設備、無障礙終端設備、盲文數(shù)字出版等領域新技術推廣；另一方面，要進一步落實將殘疾人基本公共服務項目納入各地政務服務平臺，實現(xiàn)殘疾人基本公共服務事項在線辦理。與此同時，還要通過建設殘疾人服務數(shù)據(jù)協(xié)同平臺，推動相關政府部門、殘疾人聯(lián)合會、社會組織以及市場主體實現(xiàn)殘疾人服務大數(shù)據(jù)的聯(lián)通共享。