馮善偉

特殊需要人群的終身照顧和家庭財產(chǎn)安全監(jiān)護使用問題一直是家長尤其老年家長最痛最難解的心結(jié)，他們期待政府能夠著力解決這個群體的最直接最現(xiàn)實的利益問題。2010年，中國殘聯(lián)聯(lián)合其他部委發(fā)布《關(guān)于加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，首次提出“對無民事行為能力或者限制民事行為能力的殘疾人實行財產(chǎn)信托等保護措施”。此后殘疾人事業(yè)相關(guān)政策頻頻提及鼓勵開發(fā)特殊需要財產(chǎn)信托服務(wù)和產(chǎn)品。2013年全國孤獨癥家長需求調(diào)查顯示，我國有65.1%的家長希望有財產(chǎn)信托服務(wù)[1]。2021年9月，孤獨癥公益組織星星雨創(chuàng)辦者田慧萍公開簽署了第一份特殊需要信托協(xié)議，其中光大信托承擔財產(chǎn)管理的受托人，熟悉孤獨癥孩子的5個自然人作為監(jiān)護人，北京曉更助殘基金會和薛曉路導(dǎo)演作為遺囑監(jiān)察人，監(jiān)督信托機構(gòu)是否按照遺囑來支付費用[2]，由此特殊需要信托引起眾多家長關(guān)注，并期待政府和社會在特殊需要信托方面更有作為。特殊需要信托20世紀80年代起源于美國，主要保障殘疾人既可享受政府補助又可借助信托財產(chǎn)填補生活不足，后逐漸為新加坡、中國香港特區(qū)等地借鑒并建立了適合本地區(qū)的信托制度。發(fā)達國家和地區(qū)的特殊需要信托實踐被認為是破解特殊需要人群在監(jiān)護、財產(chǎn)管理和社會福利服務(wù)精準遞送等方面難題的綜合解決之道[3]。

黨的二十大報告強調(diào)要緊緊抓住人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，著力解決好人民群眾急難愁盼的問題；提出要完善殘疾人社會保障制度和關(guān)愛服務(wù)體系，促進殘疾人事業(yè)全面發(fā)展。特殊需要信托制度的建立不僅有助于特殊需要人群及其家庭過上有尊嚴的美好生活，也是完善殘疾人社會保障制度和關(guān)愛服務(wù)體系的重要手段，是增進民生福祉的有效措施。本文闡述特殊需要信托制度相關(guān)概念及功能分類，探討在我國建立這一信托制度的必要性和可行性，并借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的做法，提出可實施路徑。

1.特殊需要信托制度相關(guān)概念和分類

1.1 信托基本概念

根據(jù)2001年頒布實施的《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》），信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。信托作為財產(chǎn)傳承的重要手段，其最大的優(yōu)勢在于信托財產(chǎn)的獨立性不受委托人破產(chǎn)、訴訟、死亡等影響，也獨立于受托人財產(chǎn)，在信托存續(xù)期間可以完全按照委托人意愿執(zhí)行，為受益人提供服務(wù)。

1.2 特殊需要信托概念與功能

特殊需要信托是信托的特別表現(xiàn)形式，符合信托的基本制度安排?！疤厥狻痹谟谑芤嫒硕酁樾闹钦系K者、失能失智老年人和其他生活不能自理的人，除需要提供信托的專業(yè)財務(wù)管理支持外，還需要提供終身監(jiān)護和托養(yǎng)照護。特殊需要信托是指以滿足和服務(wù)特殊需要人群的生活需求為主要信托目的的一種特別的信托制度安排[4]。特殊需要信托主要體現(xiàn)兩方面的核心功能，一是利用受托人的專業(yè)財產(chǎn)管理能力進行財產(chǎn)保值增值，并按委托人意愿進行管理或處分；二是與第三方評估機構(gòu)及托養(yǎng)照料機構(gòu)或個人合作，為受益人提供個性化支持服務(wù)。此處第三方評估機構(gòu)主要負責特殊需要對象和服務(wù)機構(gòu)的評估，并協(xié)助選擇服務(wù)機構(gòu)。除此之外，執(zhí)行特殊需要信托還要配合遺囑監(jiān)護和意定監(jiān)護等，需要有公證機構(gòu)、律師及監(jiān)察人參與，以保障受益人的利益。因此，特殊需要信托服務(wù)鏈條明顯延長，使其具有長期性、特定性和復(fù)雜性等綜合特征[4]。

1.3 特殊需要信托分類

根據(jù)信托財產(chǎn)來源和服務(wù)模式不同[5]，特殊需要信托可分為私益信托和公益信托。私益信托又包括自益信托、他益信托和集合信托3種類型。

1.3.1 自益信托。自益信托是指委托人以自己的財產(chǎn)為自己設(shè)立信托，即委托人和受益人為同一人。特殊需要信托以特殊需要人群的自有財產(chǎn)設(shè)立，如失能失智老年人在具有行為能力且擁有自有財產(chǎn)時，可將全部或部分自有財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)而設(shè)立特殊需要自益信托，或特殊需要人群以其獲得的侵權(quán)行為人給付的損害賠償金作為信托財產(chǎn)而設(shè)立信托，將信托財產(chǎn)及收益作為自己未來生活贍養(yǎng)、日常照料的費用。若特殊需要人群擁有財產(chǎn)，雖然本人不能獨立簽署有效的信托合同，但其監(jiān)護人可以以法定代理人的身份代為意思表達，助其簽署信托合同[6]。

1.3.2 他益信托。他益信托是指委托人以自己的財產(chǎn)為特殊需要子女或其他親屬設(shè)立的信托，即委托人和受益人是兩個相互獨立的人。委托人可通過信托文件或遺囑信托的方式，將其財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)，以特殊需要人群為受益人成立他益信托，以解決監(jiān)護人由于體能衰退而逐漸失去照顧能力的擔憂[6]。

1.3.3 集合信托。集合信托主要為中低收入家庭服務(wù)，多由政府或非營利機構(gòu)作為公共受托人。公共受托人將信托資金集中管理用于投資，但為每一位受益人設(shè)立單獨的信托賬戶，以獲取最大的回報為目的來投資和管理集合資源。信托財產(chǎn)可以是委托人的私人財產(chǎn)，也可以是財政補貼資金、公共救助財產(chǎn)等。公共受托人承擔特殊需要人群兜底保障角色，可以解決委托人對信托公司缺乏信任的難題。除此之外，共同受托人在信托財產(chǎn)數(shù)額、收費、服務(wù)等方面有特殊的支持制度，政府在其中可以起到監(jiān)督作用及為其正常運營提供補貼支持[6]。新加坡和中國香港特區(qū)主要采用集合信托方式為特殊需要人群服務(wù)。新加坡政府在非營利性機構(gòu)運營和特殊需要賬戶開立等方面提供補貼，并承擔公共受托人職責；中國香港特區(qū)政府直接由福利署署長擔任受托人，并由董事會負責相應(yīng)投資服務(wù)審查工作。特殊需要集合信托符合家庭財產(chǎn)管理實際，增強了特殊需要家庭集合信托服務(wù)的信心[4]。

1.3.4 公益信托。公益信托是以社會捐贈的助殘資金為信托財產(chǎn)，由信托公司或慈善組織擔任受托人，以不特定特殊需要人群為受益人，通過公益基金會或社會福利機構(gòu)設(shè)立。作為公益信托，其設(shè)立與運行都應(yīng)當遵守《信托法》關(guān)于公益信托的相關(guān)規(guī)定[7]。公益信托由于事關(guān)社會公共利益，《信托法》要求須經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機構(gòu)批準方可設(shè)立。2020年9月，深圳市殘聯(lián)和深圳市地方金融監(jiān)督管理局發(fā)布《關(guān)于促進身心障礙者信托發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》明確規(guī)定，作為公益信托模式，其設(shè)立及受托人的確定應(yīng)經(jīng)深圳市殘聯(lián)批準。

2.建立特殊需要信托制度的必要性

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和醫(yī)療技術(shù)進步，特殊需要人群數(shù)量逐年增多，以老養(yǎng)殘家庭和老殘一體家庭也逐年增多，家庭小型化日益普遍，單純依靠家庭提供照護等服務(wù)已變得越來越困難，特殊需要子女的生活質(zhì)量成為老年父母的心頭之患，國家在社會保障和社會服務(wù)方面也同樣承擔巨大壓力。因此，建立特殊需要信托制度的必要性越來越彰顯。

2.1 我國特殊需要人群數(shù)量持續(xù)攀升

我國有8500多萬殘疾人，其中心智障礙者有1200余萬；還有4000余萬失能及1000余萬失智老年人。雖然殘疾人與失能失智老年人有部分重疊，但仍構(gòu)成了數(shù)量龐大的特殊需要人群。我國特殊需要人群數(shù)量進一步增多主要原因有三：一是孤獨癥發(fā)生率不斷攀升。根據(jù)《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于印發(fā)0～6歲兒童孤獨癥篩查干預(yù)服務(wù)規(guī)范（試行）的通知》（國衛(wèi)辦婦幼發(fā)〔2022〕12號）數(shù)據(jù)，我國孤獨癥發(fā)生率現(xiàn)約為7‰，而根據(jù)2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)測算的發(fā)生率約為1‰，發(fā)生率增長了約7倍。二是老齡化導(dǎo)致老年認知障礙發(fā)生率越來越高。2021年中國老齡協(xié)會發(fā)布《認知癥老年人照護服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展報告》指出，60歲及以上老年癡呆患者約有1507萬，預(yù)計2030年將達2220萬[8]。三是特殊需要人群預(yù)期壽命不斷增長。隨著人口預(yù)期壽命越來越長，特殊需要人群預(yù)期壽命也呈現(xiàn)相同的增長趨勢。以智力殘疾人為例，國外研究發(fā)現(xiàn)，近三十年來智力殘疾人預(yù)期壽命從51歲上升到了60歲，雖然與普通人群仍有15-20年的差距，但隨著生活水平、受教育水平和醫(yī)療照護服務(wù)水平的提升，這種差距將進一步縮小[9]。與此相對應(yīng)，以老養(yǎng)殘家庭和老殘一體家庭等現(xiàn)象越來越普遍。

2.2 特殊需要信托制度有助于提升生活質(zhì)量

特殊需要家庭普遍存在照料者年老或去世以后，特殊需要人群由誰監(jiān)護、能否維持生活質(zhì)量、家庭財產(chǎn)如何監(jiān)管等現(xiàn)實問題的困擾[7]。對特殊需要人群而言，信托制度具有較多優(yōu)勢。第一，信托財產(chǎn)具有獨立性、安全性，可以被長期專業(yè)化管理，實現(xiàn)保值增值目的，并不受委托人或受托人去世或破產(chǎn)等影響。第二，特殊需要信托可以確保財產(chǎn)能依照委托人的意愿使用，避免他人爭奪該財產(chǎn)或損害受益人的利益，有效解決父母或監(jiān)護人“身后事難題”。第三，將財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移至特殊需要信托，可不列入家庭經(jīng)濟調(diào)查范圍，從而不影響特殊需要人群享受社會福利的資格。第四，特殊需要信托受托人作為樞紐節(jié)點，可以廣泛鏈接律師事務(wù)所、公證處、公益組織、監(jiān)督機構(gòu)、托養(yǎng)照護服務(wù)機構(gòu)或個人等利益相關(guān)方，共同保障特殊需要人群的生活質(zhì)量。因此，建立特殊需要信托制度有助于父母或監(jiān)護人及時規(guī)劃好特殊需要人群的生活，提升其特殊需要人群的生活質(zhì)量。如前述65.1%的孤獨癥家長希望有信托服務(wù)就充分反映了這種期待。

2.3 特殊需要信托是殘疾人事業(yè)全面發(fā)展的重要手段

改革開放以來尤其是近十年來，我國殘疾人事業(yè)取得舉世矚目的成就，但距離滿足殘疾人及家庭美好生活目標仍有較大差距，特殊需要信托制度可促進殘疾人社會保障制度和關(guān)愛服務(wù)體系進一步完善，保障特殊需要人群及家庭的基本權(quán)益，推動殘疾人事業(yè)的全面發(fā)展。第一，特殊需要人群家庭多為中低收入家庭，與全國普通居民收入水平相比，殘疾人家庭人均年收入始終不足其60%。顯然，僅依靠社會保障的兜底作用，難以實現(xiàn)美好生活的愿望。特殊需要人群家庭可通過財產(chǎn)信托補充社會保障的不足，減輕社會負擔。第二，特殊需要信托可促進遺囑監(jiān)護和意定監(jiān)護進一步細化實施，保障特殊需要人群的監(jiān)護權(quán)與財產(chǎn)處置權(quán)[7]。第三，特殊需要信托有利于激發(fā)社會組織活力，催生并逐步完善與信托服務(wù)配套的監(jiān)察機構(gòu)和服務(wù)評估機構(gòu)服務(wù)等。第四，目前我國殘疾人托養(yǎng)照料服務(wù)機構(gòu)比較短缺，大約僅能覆蓋10%有特殊需要的人群，而且服務(wù)質(zhì)量參差不齊，特殊需要信托有利于國家、社會、市場和家庭等主體資源協(xié)同促進其健康發(fā)展[10]。

3.我國建立特殊需要信托制度的可行性

我國在法律政策保障、組織基礎(chǔ)和實踐探索等方面為建立特殊需要信托制度提供了較好的基礎(chǔ)，使特殊需要信托制度的建立具有很強的現(xiàn)實可行性。

3.1 《信托法》提供了特殊需要信托的基本框架

《信托法》規(guī)范了信托和信托當事人的基本概念和邊界，為建立特殊需要信托制度提供了基本框架。根據(jù)《信托法》規(guī)定，信托財產(chǎn)獨立于委托人、受托人和受益人財產(chǎn)，可以按照委托人設(shè)定的時間和方式支出，不受委托人破產(chǎn)、訴訟、繼承等影響。受托人在信托活動中處于核心地位?！缎磐蟹ā穼κ芡腥瞬⑽丛O(shè)定特別限制，既可以由自然人擔任，也可以由法人擔任，這為設(shè)立多個特殊需要信托受托人提供了依據(jù)?！缎磐蟹ā芬?guī)定，如若更換受托人，應(yīng)依法由其監(jiān)護人代行選任。深圳市殘聯(lián)和深圳市地方金融監(jiān)督管理局發(fā)布的《指導(dǎo)意見》就是依據(jù)《信托法》為有一定資產(chǎn)的父母或監(jiān)護人提供信托計劃。《指導(dǎo)意見》促進了市場主體間供給與服務(wù)需求有效對接，建立了財產(chǎn)管理加社會服務(wù)的服務(wù)模式[11]。

3.2 成年監(jiān)護制度為特殊需要信托保駕護航

特殊需要人群尤其心智障礙者常被認定無民事行為能力或者限制民事行為能力，根據(jù)《民法典》規(guī)定，對無民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人應(yīng)實施成年監(jiān)護制度，做好財產(chǎn)監(jiān)護和人身監(jiān)護。根據(jù)《民法典》第二十八條，擔任監(jiān)護人的順序依次為配偶、父母及子女、其他近親屬、其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或者組織。第二十九條還規(guī)定了“被監(jiān)護人的父母擔任監(jiān)護人的，可以通過遺囑指定監(jiān)護人”，為父母通過遺囑指定監(jiān)護人提供了法律依據(jù)。

在監(jiān)護心智障礙者財產(chǎn)方面，《民法典》第三十五條規(guī)定“監(jiān)護人應(yīng)當按照最有利于被監(jiān)護人的原則履行監(jiān)護職責。監(jiān)護人除為維護被監(jiān)護人利益外，不得處分被監(jiān)護人的財產(chǎn)”“成年人的監(jiān)護人履行監(jiān)護職責，應(yīng)當最大限度地尊重被監(jiān)護人的真實意愿，保障并協(xié)助被監(jiān)護人實施與其智力、精神健康狀況相適應(yīng)的民事法律行為。對被監(jiān)護人有能力獨立處理的事務(wù)，監(jiān)護人不得干涉”，確定了尊重被監(jiān)護人真實意愿和最有利于被監(jiān)護人的基本原則?！睹穹ǖ洹返谝磺б话偎氖粭l規(guī)定：“遺囑應(yīng)當為缺乏勞動能力又沒有生活來源的繼承人保留必要的遺產(chǎn)份額”，也為心智障礙者特殊需要信托的建立提供了法律依據(jù)。

3.3 特殊需要信托已具備組織基礎(chǔ)

從美國、新加坡和中國香港特區(qū)政府特殊需要信托實踐來看，發(fā)達國家和地區(qū)即使信托產(chǎn)業(yè)較為繁榮，但特殊需要家庭仍然需要由政府所提供或支持的信托服務(wù)，體現(xiàn)了政府強有力的經(jīng)濟支持或監(jiān)督支持有助于提升特殊需要家庭對信托服務(wù)的信心。

在我國，民政系統(tǒng)是負責殘疾人權(quán)益保護、養(yǎng)老服務(wù)等事務(wù)管理的行政部門，具有發(fā)達的組織系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。殘聯(lián)作為全國各類殘疾人的統(tǒng)一組織，具有代表、服務(wù)、管理三種職能，即維護殘疾人合法權(quán)益、服務(wù)殘疾人及代表政府管理和發(fā)展殘疾人事業(yè)。目前，全國省、市、縣均已成立殘聯(lián)，并且除殘聯(lián)外，還有殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的各類殘疾人專門協(xié)會和殘疾人福利基金會。其中，專門協(xié)會負責代表、聯(lián)系、團結(jié)、服務(wù)本類別殘疾人，2021年省、地、縣級各類專門協(xié)會已建比例分別為98.8%、97.5%和91.5%。中國殘疾人福利基金會是以服務(wù)殘疾人為主的全國性公募基金會，全部省級殘聯(lián)及部分市級殘聯(lián)也都建立了殘疾人福利基金會。殘聯(lián)及其殘疾人服務(wù)機構(gòu)的非營利性人民團體或社會組織性質(zhì)及其強大的網(wǎng)絡(luò)，符合特殊需要信托受托人或監(jiān)察人的特征要求。

除殘聯(lián)組織外，我國還有在民政部門依法登記的助殘社會組織，包括以開展殘疾人所需的各項服務(wù)為主要業(yè)務(wù)的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。2021年我國共有助殘社會組織2997個。這類助殘社會組織多為殘疾人組織或家長組織，最了解特殊需要人群及其家庭的需要，可以擔任第三方中介機構(gòu)或監(jiān)察機構(gòu)，監(jiān)督受托人的行為，維護受益人的人身安全和財產(chǎn)安全。

3.4 實踐探索

信托是我國四大金融支柱之一。中國信托業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，全國共有68家信托機構(gòu)，主要服務(wù)于高收入人群，在特殊需要人群權(quán)益保障領(lǐng)域涉足較少，信托制度所特有的功能和作用還沒有得到充分重視[6]。近年來，萬向信托、光大信托等信托公司開始關(guān)注特殊需要人群的現(xiàn)實需求，設(shè)立了特殊需要信托，進行了有意義的實踐探索。目前特殊需要信托主要有3種服務(wù)模式。

3.4.1 殘聯(lián)起主導(dǎo)作用的信托模式。2020年9月，深圳市殘聯(lián)和深圳市地方金融監(jiān)督管理局發(fā)布《指導(dǎo)意見》，內(nèi)容包括出臺背景、信托關(guān)系的建立、信托設(shè)立基本流程、信托監(jiān)督管理、信托終止財產(chǎn)處理與爭議解決及實施的時間等6個部分，建立了比較完善的財產(chǎn)信托框架。《指導(dǎo)意見》突出了殘聯(lián)的主導(dǎo)作用，其設(shè)立及受托人的確定應(yīng)經(jīng)深圳市殘聯(lián)批準，明確了信托的公益屬性。深圳市殘聯(lián)通過建立第三方中介組織數(shù)據(jù)庫加強對中介組織及社會服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管，由委托人、受托人、受益人協(xié)商選定后報深圳市殘聯(lián)備案。受托人可根據(jù)第三方中介組織推薦，會同委托人、受益人、監(jiān)察人等利益相關(guān)方，確定專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、制定照料計劃、簽訂服務(wù)合同，并納入信托文件。深圳市殘聯(lián)率先設(shè)立的“財產(chǎn)管理+公益”服務(wù)模式延伸了公益信托服務(wù)鏈條，促進了市場主體間供給與服務(wù)需求有效對接。盡管《指導(dǎo)意見》后續(xù)并沒有落地實施，但它為特殊需要信托制度的構(gòu)建提供了思路。

2022年8月，江蘇省殘疾人福利基金會作為委托人，光大信托作為受托人，設(shè)立了心智障礙群體服務(wù)信托。受托人為委托人和受益人提供賬戶管理和財產(chǎn)保值增值等服務(wù)，按照委托人指令進行款項撥付，借助賬戶獨立性等優(yōu)勢為受益人提供保障。該信托還結(jié)合遺囑、監(jiān)護協(xié)議、監(jiān)察協(xié)議等法律文件提供服務(wù)，確保家長去世后，特殊需要人群的人身監(jiān)護與財產(chǎn)監(jiān)管有效分離。此服務(wù)信托設(shè)立后，信托公司將收取一定的管理費，并按照委托人的要求為受益人支付托養(yǎng)費用、康復(fù)醫(yī)療費用等，保障委托人的意愿得到妥善實施。據(jù)報道，南京已有6位家長參與該服務(wù)性信托。未來，基金會還將建立家長監(jiān)督組織，探索殘疾人養(yǎng)老模式以及托養(yǎng)機構(gòu)評級制度，惠及更多殘疾人家庭[12]。

3.4.2 信托機構(gòu)、社會組織及家長合作建立信托模式。在這一模式中，除殘聯(lián)及政府功能未明確體現(xiàn)外，信托服務(wù)模式采納深圳《指導(dǎo)意見》框架，前述田慧萍簽署的特殊需要信托即這一類型。在該模式中，社會組織、信托機構(gòu)與家長緊密合作，參與信托從設(shè)立到關(guān)閉的全過程。社會組織發(fā)揮3個方面的功能：一是信托監(jiān)察。二是提供第三方中介服務(wù)，包括定期提供對受益人能力及需求的評估，協(xié)助受托人遴選能夠滿足委托人和受益人需求的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。三是提供專業(yè)的服務(wù)。從目前來看，負有監(jiān)察職能的社會組織與第三方中介組織及專業(yè)服務(wù)機構(gòu)原則上不能為同一主體，否則可能難以發(fā)揮監(jiān)察作用。但第三方中介組織和專業(yè)服務(wù)機構(gòu)可以為同一主體。

3.4.3 信托機構(gòu)直接與家長合作設(shè)立信托模式。這一模式的典型為萬向信托。萬向信托于2020 年、2021 年專門針對孤獨癥等心智障礙者設(shè)立“星愛”“星語”兩大系列特殊需要信托。其中，星愛系列信托服務(wù)于 2020 年推出并落地，從信托設(shè)立到信托實際運行管理和分配有間隔期，因此暫無服務(wù)機構(gòu)介入。萬向信托在前期僅收取信托設(shè)立費，到觸發(fā)相應(yīng)條款進入正式財產(chǎn)管理階段后才收取信托管理費。

2021年7月，中航信托推出“航殊恒愛”特需信托，設(shè)立門檻為300萬元。委托人為心智障礙者的監(jiān)護人或近親屬。中航信托擔任受托人，通過多元資源整合為委托人指定的受益人提供日常生活、醫(yī)療、護理等服務(wù)。受益人包括但不限于孤獨癥或失能失智等特殊需要人群。委托人可以根據(jù)自己的意愿設(shè)立保護人、監(jiān)察人等角色。同時，設(shè)立管理委員會為失智老人做好受托管理工作。管理委員會由受托人、公益組織、專業(yè)護理機構(gòu)、保險經(jīng)紀顧問及律師等機構(gòu)代表組成，對醫(yī)療護理機構(gòu)篩選、服務(wù)標準等事項進行決策和監(jiān)督[13]。

以上實踐探索為我國建立特殊需要信托制度提供了基本的框架。從已公開報道的為數(shù)不多的案例中可以看到，目前的信托模式主要有以下特征：第一，特殊需要信托由光大信托、萬向信托等商業(yè)信托公司作為受托人，設(shè)立不同的資金門檻，首期交付財產(chǎn)可為現(xiàn)金或保險金等。第二，信托多為他益信托，委托人主要為受益人父母或祖父母。在信托合同中除明確委托人、受托人和受益人外，還包括監(jiān)察人、第三方中介組織、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，建立了“財產(chǎn)管理+社會服務(wù)”服務(wù)模式。第三，特殊需要信托從設(shè)立到實際運行管理可以設(shè)立間隔期，在實際運行前只收取賬戶開立費，實際運行后收取管理費等。但是，目前的信托模式也有較多缺陷，主要有以下幾點：第一，政府介入較少或基本沒有介入，信托公信力嚴重不足，大部分家長對財產(chǎn)安全仍持懷疑態(tài)度。第二，商業(yè)信托模式較高的資金門檻阻擋了大部分中低收入家庭，尚沒有嘗試通過集合信托模式為更多的中低收入家庭服務(wù)。第三，雖然設(shè)立了監(jiān)察人制度，但是對于監(jiān)察人的選任和職能尚缺少具體執(zhí)行標準。第四，雖然設(shè)立了第三方中介組織，但是我國目前尚沒有開展對殘疾人的能力評估和服務(wù)機構(gòu)評估，有公信力的第三方中介組織較少，致使信托合同執(zhí)行時可能會由于缺少專業(yè)的中介組織而使服務(wù)質(zhì)量打折扣。

4.對我國建立特殊需要信托制度的建議

發(fā)達國家和地區(qū)建立了相對完善的特殊需要信托制度，能提供系統(tǒng)的特殊需要信托產(chǎn)品和服務(wù)，主要有4點值得借鑒：第一，特殊需要信托制度使特殊需要人群既可獲得社會福利資格，又可通過信托獲得家庭幫助。第二，特殊需要信托體現(xiàn)了政府強有力的經(jīng)濟支持或監(jiān)督支持，尤其新加坡和中國香港特區(qū)政府分別直接由公共受托人和福利署署長擔任受托人，并由董事會負責相應(yīng)投資服務(wù)審查，提升了家庭對信托服務(wù)的信心。第三，為中低收入家庭服務(wù)的特殊需要信托經(jīng)營者均為政府或政府支持的非營利組織，屬于集合信托，該服務(wù)從長遠看，可減少政府用于社會福利的支出。第四，特殊需要信托尊重委托人意愿，根據(jù)信托協(xié)議允許信托資金用于為殘疾人改裝車、提供優(yōu)質(zhì)的護理、治療和康復(fù)、購買電子設(shè)備甚至休閑娛樂等，滿足特殊需要人群更高質(zhì)量生活的需要。發(fā)達國家和地區(qū)的實踐經(jīng)驗和我國的實踐探索為我國特殊需要信托制度的建立明確了方向。

4.1 特殊需要信托設(shè)立的基本原則

特殊需要信托主要發(fā)揮兩個方面的功能：一是利用信托公司專業(yè)的資產(chǎn)管理能力做到信托財產(chǎn)的依法管理和資產(chǎn)保值增值，二是信托財產(chǎn)能夠為特殊需要人群遞送所需的服務(wù)?；谶@兩個方面的功能，本文認為構(gòu)建財產(chǎn)信托制度需堅持以下基本原則。第一，以特殊需要人群為中心。信托要解決好特殊需要人群及其父母最關(guān)心、最現(xiàn)實的財產(chǎn)安全和終身照顧等利益問題，增強其獲得感和安全感。第二，滿足基本需要與滿足特殊需要相結(jié)合。一方面充分利用現(xiàn)有的殘疾人社會福利制度和關(guān)愛服務(wù)體系為特殊需要人群提供基本的社會福利服務(wù)，另一方面通過財產(chǎn)信托滿足其特殊需要，雙方合力改善其生活品質(zhì)，促進其共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和社會力量、市場主體協(xié)同作用，集成政策、整合資源、優(yōu)化服務(wù)，促進信托制度健康有序發(fā)展。第四，建立多種信托形式，服務(wù)特殊需要人群?？山⒆砸嫘磐?、他益信托、集合信托和慈善信托等供特殊需要家庭選擇。

4.2 推動完善特殊需要信托相關(guān)法律法規(guī)

4.2.1 支持家庭以保險或房產(chǎn)等財產(chǎn)設(shè)立特殊需要信托。建議在修訂《信托法》時，參考發(fā)達國家和地區(qū)的做法設(shè)立特殊需要財產(chǎn)信托，解決信托財產(chǎn)登記、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移時稅收（如贈予稅、遺產(chǎn)稅、所得稅）等方面的難題，支持家庭以保險或房產(chǎn)等更多樣的財產(chǎn)設(shè)立特殊需要信托。同時規(guī)定將特殊需要信托財產(chǎn)排除在社會福利資格認定的可計量財產(chǎn)之外。另外，建議減免信托機構(gòu)稅負，鼓勵機構(gòu)以更低的費用從事特殊需要信托業(yè)務(wù)。

4.2.2 完善遺囑監(jiān)護和意定監(jiān)護制度。《民法典》遺囑監(jiān)護和意定監(jiān)護仍缺乏具體的實施細則，諸如遺囑執(zhí)行人以及遺囑信托的受托人的權(quán)利實現(xiàn)尚無明確的法律路徑，無法滿足部分家庭通過遺囑設(shè)立特殊需要信托的愿望[14]。應(yīng)細化成年意定監(jiān)護的實體規(guī)范和程序規(guī)范，引入特殊需要信托的路徑選擇[15]。遺囑監(jiān)護、意定監(jiān)護制度的搭建，需要明確公證處、律師事務(wù)所、社會監(jiān)護機構(gòu)等在特殊需要信托制度構(gòu)建中的功能定位。

4.2.3 完善信托監(jiān)察人制度。《信托法》和《慈善信托管理辦法》對信托監(jiān)察人的規(guī)定較為簡單，規(guī)定“監(jiān)察人對受托人的行為進行監(jiān)督，依法維護委托人和受益人的權(quán)益”，而對監(jiān)察人的選任、資格、變更及失職行為責任與責任性質(zhì)沒有具體的規(guī)定，應(yīng)該予以完善。除此之外，建議增加民政部門、殘聯(lián)、具有良好社會聲譽的殘疾人或殘疾人組織作為信托監(jiān)察人，以便更好地保障特殊需要人群的權(quán)益。

4.3 建立政府主導(dǎo)、市場和社會組織廣泛參與的特殊需要信托制度

發(fā)達國家和地區(qū)即便信托業(yè)發(fā)達，但特殊需要人群仍然需要由政府成立或參與的作為受托人所提供的信托服務(wù)，主要原因在于私人信托機構(gòu)提供的服務(wù)價格高昂，設(shè)立的最低資產(chǎn)費和管理費相對較高，導(dǎo)致特殊需要家庭無力購買。另外，商業(yè)信托機構(gòu)常公信力不足，一旦破產(chǎn)則特殊需要人群將面臨失去定期金錢給付與協(xié)助決策的嚴重后果[16]。因此特殊需要家庭更信賴有政府公信力背書的特殊需要信托服務(wù)，尤其新加坡和中國香港特區(qū)提供了較好的范例。

在財產(chǎn)信托制度構(gòu)建過程中，尤其要關(guān)注以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.3.1 設(shè)立公共受托人。相較于委托人，受托人的身份則更需要慎重考慮，因為受托人的身份會直接關(guān)系到特殊需要家庭有多大意愿參與這項制度[16]。首先，政府出資成立的公共信托機構(gòu)或基金會適合擔任受托人?；饡m不符合《信托法》中的信托機構(gòu)資格，但可以與信托機構(gòu)合作，此時基金會為受托人，而信托機構(gòu)成為基金會的合作伙伴。政府背景的公共受托人具有強大公信力，更容易得到特殊需要家庭的信任，也體現(xiàn)了國家的義務(wù)與責任，能促使信托制度成為特殊需要人群及其家庭的保障制度。其次，成立非營利性的社會組織來擔任受托人?？梢杂蓺埪?lián)及其所屬機構(gòu)和社會組織具體運營，政府承擔監(jiān)管和購買服務(wù)責任。最后，具有良好聲譽的私營信托機構(gòu)也可以擔任受托人。由于不營利或低利潤，因此政府應(yīng)當為承接該業(yè)務(wù)的私人信托機構(gòu)提供財政支持、稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵私人信托機構(gòu)積極參與，同時加強政府監(jiān)管力度。無論誰作為公共受托人，都需要建立董事會或管理委員會，吸納政府部門、投資專家、律師、社會組織、特殊需要人群及其家屬代表等參與，形成多方合作的管理、服務(wù)及監(jiān)督體系。

4.3.2 建立多種形式的財產(chǎn)信托。財產(chǎn)信托根據(jù)資金來源不同分為自益信托、他益信托、集合信托和慈善信托。各種類型的信托都應(yīng)設(shè)立最低資金門檻，特殊需要人群及其家庭可以根據(jù)家庭經(jīng)濟狀況及期望有選擇地購買。對于低中收入家庭，建議設(shè)立集合信托，由非營利機構(gòu)作為受托人提供服務(wù)，但每一位受益人都應(yīng)設(shè)立單獨的信托賬戶，并由政府在賬戶開立費及管理費等方面提供適當補貼。受益人去世后，剩余信托資金可在委托人指示的剩余遺產(chǎn)受益人中進行分配。當無其他遺產(chǎn)受益人時，可以轉(zhuǎn)到慈善信托，幫助其他有需要的特殊需要人群。

4.3.3 受托人與監(jiān)察人的監(jiān)督義務(wù)。在我國實踐探索的案例中，基本都設(shè)置了監(jiān)察人，承擔財產(chǎn)信托的監(jiān)察義務(wù)。但在財產(chǎn)信托合同中，為保證受益人最大利益，仍應(yīng)規(guī)定受托人與監(jiān)察人定期互相監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)。受托人可以通過委派個案經(jīng)理等方式，定期上門訪談，與受益人交流溝通；要求監(jiān)護人書面列明受益人在一定時間段內(nèi)各方面的消費情況。信托合同也應(yīng)要求受托人負擔定期報告義務(wù)，向監(jiān)察人說明信托財產(chǎn)的現(xiàn)狀與投資情況，報告期限可由當事人協(xié)商確定。如果存在受托人違法或者違約使用信托財產(chǎn)、沒有履行其他法定或者約定義務(wù)的情況，監(jiān)護人有撤銷信托的權(quán)利。監(jiān)護人的撤銷權(quán)須以向法院起訴的方式行使，不得擅自撤銷財產(chǎn)信托[16]。

4.3.4 第三方中介組織的培育。我國《信托法》已經(jīng)頒布20余年，有68家國家認可的商業(yè)信托服務(wù)機構(gòu)，為我國第二大金融服務(wù)機構(gòu)。但是特殊需要信托需要選擇能夠滿足委托人和受益人需求的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，并判斷哪些是特殊需要人群必須滿足的特殊需求，這對受托人來說是個很大的挑戰(zhàn)。目前我國缺乏具有公信力的第三方中介組織承擔該項工作，這也是阻礙特殊需要信托發(fā)展的一個因素。因此，如何培育與認定這些組織成了當下比較急迫的工作。比如，這些中介組織由誰負責認定、資質(zhì)要求、人員配備、職能定位、評估等都需要制定標準。建議由殘聯(lián)系統(tǒng)負責該類機構(gòu)的服務(wù)標準制定及相應(yīng)的認定工作，可以重點培育殘聯(lián)下屬的事業(yè)單位、社會組織、智力殘疾人及其親友協(xié)會、精神殘疾人及其親友協(xié)會、殘疾人社會組織及其他行業(yè)內(nèi)聲譽良好的社會組織承擔此類職能。

4.4 繼續(xù)完善我國托養(yǎng)照護服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

托養(yǎng)照護服務(wù)始終是特殊需要人群家長最關(guān)注的服務(wù)之一，也是我國殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系的重要一環(huán)，服務(wù)的可及性及服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到特殊需要人群的生活質(zhì)量。雖然我國逐步建立了以居家服務(wù)為基礎(chǔ)、以日間照料機構(gòu)為主體、以寄宿制托養(yǎng)機構(gòu)為依托的殘疾人托養(yǎng)照護服務(wù)體系，但目前我國殘疾人托養(yǎng)照護服務(wù)機構(gòu)仍然存在服務(wù)能力不足、服務(wù)機構(gòu)形式和服務(wù)內(nèi)容比較單一、服務(wù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量參差不齊、執(zhí)行標準與評價體系無明確規(guī)定等缺陷，制約了殘疾人托養(yǎng)照護服務(wù)的整體發(fā)展。殘疾人托養(yǎng)照護服務(wù)體系發(fā)展的困境，也成為阻礙特殊需要信托發(fā)展的重要因素。因此借助特殊需要信托制度的建立，可能會促進托養(yǎng)照護服務(wù)體系逐漸規(guī)范和完善，倒逼服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管制度、第三方評估制度建立實施及發(fā)展更多形式的服務(wù)機構(gòu)等，滿足特殊需要人群及其家庭對美好生活的需求?？刹捎觅徺I服務(wù)、民辦公助、公建民營、政府補貼等形式加大公共財政投入，并逐漸使其成為殘疾人托養(yǎng)照護服務(wù)資金最重要的來源，保障殘疾人托養(yǎng)照護服務(wù)機構(gòu)的持續(xù)運營，從而搭建省、市、縣、街道乃至社區(qū)的托養(yǎng)照護服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[17]。除了寄宿制機構(gòu)、日間照料和居家服務(wù)，集體生活家庭、短期照料機構(gòu)等小型社區(qū)機構(gòu)或基于社區(qū)的家庭型機構(gòu)、自立生活中心等，以及農(nóng)村地區(qū)的鄰里互助也值得進一步推廣，從而滿足不同層次、不同類別殘疾人的托養(yǎng)照料服務(wù)需求，為信托服務(wù)機構(gòu)提供更廣闊的選擇空間。

結(jié)語

特殊需要信托是大部分特殊需要家庭最關(guān)心的焦點問題之一，雖然在法律法規(guī)及制度規(guī)范方面還有較多需要完善之處，但我國現(xiàn)階段建立特殊需要信托的可行性已經(jīng)彰顯。物質(zhì)生活共同富裕和精神生活共同富裕已成為我國現(xiàn)階段的主要奮斗目標，信托的專業(yè)金融服務(wù)為殘疾人實現(xiàn)共同富裕提供了重要手段，這也為特殊需要信托制度構(gòu)建提供了政治和經(jīng)濟保障。殘聯(lián)作為代表、服務(wù)和管理殘疾人的組織，會同領(lǐng)導(dǎo)下的專門協(xié)會及基金會等均具有較發(fā)達的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐漸形成了自己的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，為信托制度構(gòu)建提供了較好的組織保障。發(fā)達國家和地區(qū)的先行先試經(jīng)驗為我國提供了發(fā)展的參考路徑，我國近幾年各地的實踐探索也為信托制度構(gòu)建打下了基礎(chǔ)，日益完善的托養(yǎng)照料服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為完善信托制度構(gòu)建提供了基本依托。同步發(fā)展多種形式的特殊需要信托模式，尤其非營利性質(zhì)的集合信托更能契合特殊需要家庭的經(jīng)濟狀況和實際需要。