何 娟

（長沙縣道路運輸服務(wù)中心，湖南省長沙縣 410100）

引言

2012 年12 月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64 號），提出優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質(zhì)、提高政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略選擇。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，城鄉(xiāng)差距縮小，公共交通成為城鄉(xiāng)間有效溝通的橋梁，城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展需求增加。本文從全國百強縣湖南省長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展近十年的經(jīng)驗中探討如何實現(xiàn)公共交通優(yōu)先發(fā)展，怎樣確立公共交通在交通運輸中的主體地位。

1 長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化概況

長沙縣地處湖南省長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)核心地帶，是全國18 個改革開放典型地區(qū)之一，也是湖南首家國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。

“十二五”開局，長沙縣把握了構(gòu)建“兩型社會”契機，圍繞新型工業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)、新型城市化目標(biāo)，搶抓中部崛起機遇，進一步轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟增長方式，縣域綜合實力得到提升，這其中城市公交對長沙縣城區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展起到了重要支撐和促進作用。隨著縣內(nèi)城鄉(xiāng)的不斷融合，城市化水平不斷提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化過程中同樣也對公共交通運輸提出要求，因此長沙縣開始探索城鄉(xiāng)公交一體化并逐步取得了較好的發(fā)展。

目前長沙縣城鄉(xiāng)公交體系主要由城際公交、城區(qū)公交、城鄉(xiāng)公交、旅游公交四部分組成，縣域內(nèi)共有公交線路105 條（城際公交27 條、城區(qū)公交39 條、城鄉(xiāng)公交37 條、旅游專線2 條），保有公交車輛2259 臺，線路總里程約2323.55 公里。長沙縣率先在湖南省內(nèi)實現(xiàn)了公交通村率100%的目標(biāo)，公交站場、公交專用道、候車亭、獨立站牌等基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，城區(qū)實現(xiàn)平均500 米站點間距，鄉(xiāng)村實現(xiàn)平均一千米站點間距；新能源車應(yīng)用成效顯著，縣屬線路節(jié)能與新能源公交車占比達90%以上，報廢更新車輛將逐步更換為新能源車。

由于起步較晚、底子偏薄等先天不足，與先進城市相比，長沙縣公共交通仍有一定的差距，但通過近10 年努力，長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化工作也形成了自己的特色，主要包括如下幾個方面。

（1）堅持規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一是出臺一系列規(guī)劃政策。2009 年，以建設(shè)城鄉(xiāng)公交一體化試點縣為契機，成立了“長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。2011 年，開通了4 條城鄉(xiāng)公交試點線路，公交線路由長沙縣星沙城區(qū)向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。2012年，出臺了《長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃》，制定了縣域內(nèi)公交線路統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，明確縣內(nèi)公交發(fā)展“三步走”原則，即第一階段開通城鄉(xiāng)公交試點線路，第二階段開通縣城主干道公交，第三階段全面實現(xiàn)公交縣域村村通。2014 年，發(fā)布《長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化全面推進方案》，進一步明確縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公交一體化項目推進的時間節(jié)點。2019 年，縣政府發(fā)布《長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化工作實施辦法》，全面實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，明確城鄉(xiāng)公共交通在規(guī)劃用地、建設(shè)投資、路權(quán)分配、政策扶持、資金保障等方面享有優(yōu)先權(quán)；促進城鄉(xiāng)公共交通二元均衡發(fā)展，全面推廣新能源公交車輛，引導(dǎo)公眾綠色出行；建立健全公共交通補貼機制，構(gòu)建普惠城鄉(xiāng)的長沙縣公共交通體系。二是堅持“優(yōu)先發(fā)展、城鄉(xiāng)一體、普惠民生”的整體原則。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，貫穿“填空白、優(yōu)接駁、疏主干、接園區(qū)”的思路，構(gòu)建政策統(tǒng)一、運作高效、可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化公共交通服務(wù)體系，在公共交通線路走向、站點設(shè)置過程中充分考慮城鄉(xiāng)線路接駁、居住人口數(shù)量等因素，讓線路設(shè)置更加高效、合理。

（2）堅持科學(xué)創(chuàng)新開啟PPP 模式。一是創(chuàng)新體現(xiàn)在對公共交通服務(wù)質(zhì)量的提高上，通過健全公共交通服務(wù)質(zhì)量考評機制，引入第三方中介機構(gòu)對公交企業(yè)的車輛設(shè)施、營運服務(wù)、安全生產(chǎn)、經(jīng)營管理等方面進行綜合服務(wù)質(zhì)量考評。考評結(jié)果與補貼金額掛鉤，有效地強化了縣內(nèi)的公共客運行業(yè)管理，提高了公共交通服務(wù)質(zhì)量。二是創(chuàng)新體現(xiàn)在社會資本參與上，2015 年長沙縣創(chuàng)新成立了縣內(nèi)第一個PPP 項目公司——長沙星通公交發(fā)展有限公司，按照一縣一域一公司的目標(biāo)管理要求，采用公交運營和站場建設(shè)相結(jié)合的方式，利用站場綜合開發(fā)的盈利反哺公交運營，維護市場秩序，緩解公共服務(wù)行業(yè)資金壓力。

（3）堅持政策扶持加大投入。長沙縣將城市公共交通發(fā)展資金納入公共財政體系，依據(jù)《長沙市人民政府關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的實施意見》，按縣公共財政收入一定比例設(shè)立公共交通發(fā)展資金，重點用于公共交通系統(tǒng)、綜合交通樞紐、場站建設(shè)、車輛設(shè)備購置和更新，以及公交企業(yè)因價格因素、承擔(dān)社會福利、完成政府指令性運輸任務(wù)等造成支出增加或政策性虧損的補貼。據(jù)此先后出臺了《長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化工作實施辦法》、《長沙縣城鄉(xiāng)公交補貼資金管理辦法》等政策性文件，明確了城鄉(xiāng)公交發(fā)展思路、目標(biāo)、保障措施和扶持獎勵政策，建立健全公共交通補貼機制，持續(xù)加大政府財政投入，豐富了公共交通補貼類別，補貼項包括營運補貼、IC 卡票價補貼、車輛購置補貼等，為城鄉(xiāng)公交運營支出兜底，引導(dǎo)行業(yè)良性發(fā)展。

（4）堅持質(zhì)量考評獎優(yōu)罰劣。長沙縣通過健全公共交通服務(wù)質(zhì)量考評機制，采取行業(yè)主管部門、第三方機構(gòu)和社會層面三種維度對公交企業(yè)服務(wù)質(zhì)量進行定期考評，每月按公司、公交線路、扣分類目進行總結(jié)，每季度通報考評情況?？荚u結(jié)果與補貼掛鉤，有效提高公共交通服務(wù)質(zhì)量。

2 長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的經(jīng)驗

長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化給群眾出行帶來極大便利，形成了縣域內(nèi)公共交通發(fā)展特色，在改革過程中獲得了許多經(jīng)驗。

2.1 公交優(yōu)先規(guī)劃先行

公交事業(yè)與人民群眾的日常出行和生產(chǎn)生活密切相關(guān)，是群眾關(guān)注的熱點和焦點。長沙縣高度重視公共交通發(fā)展，在落實國務(wù)院《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》時并不局限于城市而是普惠至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將公交優(yōu)先放在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略地位，不斷探索城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展之路，除增開和優(yōu)化城鄉(xiāng)公交線路外，同步推進公交候車站亭、公交專用道、公交停保站場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣應(yīng)用新能源公交車，力求實現(xiàn)公共交通綠色低碳化。

公共交通要持續(xù)高效發(fā)展就要制定好公共交通發(fā)展規(guī)劃。2009 年以來，長沙縣加強與國內(nèi)前沿規(guī)劃設(shè)計單位合作，依據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃，循序漸進編制了多部城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃，確立了城鄉(xiāng)公交建設(shè)工作思路，明確“公益性事業(yè)，政策性補助，集團化經(jīng)營，市場化運作，低價位運行，高水平服務(wù)”的理念，構(gòu)建市縣對接公交、縣城城市公交、縣域城鄉(xiāng)公交、鄉(xiāng)鎮(zhèn)循環(huán)公交四級公交網(wǎng)絡(luò)，清晰的規(guī)劃脈絡(luò)為長沙縣近十年的城鄉(xiāng)公交一體化指引了方向。

2.2 財政保障有的放矢

作為公益性服務(wù)事業(yè)，公共交通的運營不是以盈利為目的，而是一項利民的福利，高成本和低票價讓資金投入壓力增大。而公交企業(yè)經(jīng)營模式相對單一，造血功能不足，在沒有其它創(chuàng)收渠道的情況下，公交企業(yè)的正常運營需要政府扶持甚至兜底經(jīng)營。長沙縣在城鄉(xiāng)公交一體化推進中，公交補貼的名目包括燃油補貼、城鄉(xiāng)公交營運補貼、車輛購置補貼、公交IC 卡票價優(yōu)惠補貼、線路延時延線服務(wù)補貼、優(yōu)質(zhì)服務(wù)獎勵性補貼等，這些補貼的核算結(jié)合了線路里程、趟次、車輛排放量、客流量、運營時間、服務(wù)質(zhì)量等多方面因素，較為客觀完備地對公交企業(yè)運營進行補貼。

2.3 妥善安置原有客運班線

在城鄉(xiāng)公交一體化過程中，需要對原有農(nóng)村客運車輛進行公交化改造，而農(nóng)村客運大多是公司經(jīng)營個人承包的模式，存在一臺車就是一個家庭全部收入的情況，安置過程中部分車主、駕駛員無法理解非常抗拒，在人車處置方式和安置費用等方面難與政府達成一致意見，繼而出現(xiàn)群體性上訪和非法聚集情況。2015 年，長沙縣成立PPP項目公司長沙星通公交發(fā)展有限公司，規(guī)劃縣內(nèi)所有城鄉(xiāng)公交線路由該公司統(tǒng)一運營，同時對縣域范圍內(nèi)農(nóng)村客運車輛（中巴車）進行下線安置，對原有客運線路進行公交化改造。長沙縣政府在安置原有客運線路和車輛時，一直堅持與營運公司和車主之間保持溝通協(xié)調(diào)，明確補償標(biāo)準(zhǔn)，按各客運線路經(jīng)營許可時間逐步推進，依據(jù)到期不續(xù)簽許可和不新批許可的原則，循序漸進避免“一刀切”，較好地化解了矛盾，順利完成了私營客運公交化改造。

2.4 嚴格監(jiān)管落實責(zé)任

長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組中，相關(guān)縣直單位均為小組成員單位，其中交通運輸部門負責(zé)日常行業(yè)管理，財政部門負責(zé)補貼審核，審計部門負責(zé)補貼資金審計監(jiān)督，各部門單位各司其職，共同推進公交優(yōu)先發(fā)展。在公交運輸行業(yè)日常管理、安全生產(chǎn)方面，交警、城管、交通、安全應(yīng)急、行政執(zhí)法等職能部門結(jié)合自身職能職權(quán)，常采取聯(lián)合執(zhí)法督查等方式開展監(jiān)管工作，提高辦事效率，避免了監(jiān)管漏洞和重復(fù)檢查加重企業(yè)負擔(dān)。

隨著公交線路、車輛和從業(yè)人員逐漸增多，公交行業(yè)的體量越來越大，而監(jiān)管部門無法對每個運營環(huán)節(jié)進行細致把控，如公交排班、發(fā)班間隔、值班值守、車輛檢修等涉及公交公司運營的情況，多是由公交公司根據(jù)營運實際自行決定、隨時調(diào)整，這些恰恰是發(fā)生安全生產(chǎn)風(fēng)險和群眾投訴的焦點。對此制定了行業(yè)管理制度和公交服務(wù)質(zhì)量考評細則，從完善制度著手加強對城鄉(xiāng)公交一體化運營的行業(yè)監(jiān)管，同時引入第三方中介機構(gòu)輔助主管部門的考核考評，確保監(jiān)管落實。

2.5 合理配置優(yōu)化線路

目前公交運載率在許多城市越來越低，一是群眾出行需求各異，不同線路客流量分布不一樣，如途經(jīng)城郊及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的線路較“冷門”，而經(jīng)過城市商區(qū)和人流集中的站點客流多，“冷門”線路運載率自然低。二是客流不穩(wěn)定也造成運載率低，客流量差異不僅體現(xiàn)在區(qū)域和站點之間，還體現(xiàn)在時間段上，具有明顯的年和月、晝和夜的律動性特征，一般情況學(xué)生寒暑假時段是公交運營淡季，上下班期間是客運高峰，尤以早高峰客流量最大，大約占到全日客運總量的三分之一，而中午時段客流最少。三是隨著公交線網(wǎng)日趨完善，地鐵、城市BRT、城際輕軌等不受外界環(huán)境影響的出行方式吸引了不少客流，公交客流量被分流。

城鄉(xiāng)公交是資源投入的事業(yè)，合理配置線路、提高公交運載率、將資源最優(yōu)化尤其重要。長沙縣在公交線路規(guī)劃、公交站點設(shè)置前，均進行有效性分析和充分征求意見，了解公交線路沿線人口居住分布特點、出行需求、道路通行情況等，以保證線路走向科學(xué)、站點設(shè)置合理。

3 發(fā)展公共交通的建議

長沙縣抓好“城鄉(xiāng)公交一體化”示范創(chuàng)建、大力推進公共交通發(fā)展仍然任重道遠。城鄉(xiāng)公交只是公共交通的一個縮影，各地城市的公共交通發(fā)展應(yīng)該因地制宜，下面筆者結(jié)合長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的經(jīng)驗提出發(fā)展公共交通的建議。

3.1 重視公共交通

公共交通的發(fā)展可以緩解交通擁堵壓力、節(jié)約能源減少污染、便利群眾促進經(jīng)濟發(fā)展，目前我國公共交通發(fā)展還遠遠不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾出行需要，將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置非常有必要。從制度建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計、財政保障等方面推進公共交通發(fā)展勢在必行。各級政府及行政職能部門要按照方便群眾、綜合銜接、綠色發(fā)展的原則，重視公共交通發(fā)展，加快構(gòu)建以公共交通為主的城市機動化出行系統(tǒng)。

3.2 完善相關(guān)政策

政府要在公共交通行業(yè)市場化進程中加強監(jiān)管和宏觀調(diào)控，制定規(guī)章制度，保證優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的落實，特別是在財政補貼、公交線路優(yōu)化、公交服務(wù)質(zhì)量考核、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體操作上要完善政策細化規(guī)則，力求在財政支出和管理過程中有制度可循。同時隨著城市化進程加快、城鄉(xiāng)一體化融合，發(fā)展公共交通的政策也應(yīng)適合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行。

3.3 科學(xué)發(fā)展規(guī)劃

公共交通發(fā)展規(guī)劃應(yīng)包括目標(biāo)和思路、計劃和投入，具體包括樞紐場站布局規(guī)劃、公共交通線網(wǎng)規(guī)劃、管理與運營體制規(guī)劃、政策保障規(guī)劃等，規(guī)劃要符合地域?qū)嶋H性，具有現(xiàn)實可操作性。

3.4 財政有效投入

公共交通是一項需要巨大投入的民生項目，政府需制定績效目標(biāo)，進行績效考核，為確保公共交通持續(xù)健康發(fā)展提供資金支持。也可以借鑒PPP 做法，給予運輸企業(yè)綜合業(yè)務(wù)開發(fā)機會，讓其自身創(chuàng)造一定的經(jīng)濟效益，以增強企業(yè)的自主能力，調(diào)動企業(yè)的積極性，破解入不敷出的難題。

3.5 政府有力監(jiān)管

明確企業(yè)責(zé)任，明晰職能部門職責(zé)，特別是對涉及公交企業(yè)安全生產(chǎn)、服務(wù)質(zhì)量、財政補助等要加強政府監(jiān)督，為公共交通利民便民提供保障。

4 結(jié)語

隨著經(jīng)濟發(fā)展城市擴展，城鄉(xiāng)一體人口增長，資源浪費、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、交通擁堵問題越來越凸顯，而公共交通發(fā)展與這些問題息息相關(guān)，全國有很多城市已經(jīng)提出優(yōu)先公共交通發(fā)展的理念，但如何使公共交通順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展并使其效益最大化，如何保證公共交通優(yōu)先發(fā)展的落實，仍是值得研究的課題。本文僅是筆者在長沙縣城鄉(xiāng)公交一體化推進過程中的粗淺體會，還要不斷深化研究，以期對城鄉(xiāng)公共交通發(fā)展提出建設(shè)性意見。