■本刊記者余璇/ 編輯劉光林

黨的二十大報(bào)告指出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。這為我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和指明了前進(jìn)的方向，如何認(rèn)識(shí)“雙控”轉(zhuǎn)變？在碳排放“雙控”指標(biāo)頂層設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該注意什么？對(duì)此，記者采訪了國(guó)網(wǎng)能源研究院有限公司能源戰(zhàn)略與規(guī)劃所所長(zhǎng)魯剛。

《中國(guó)電業(yè)與能源》：如何認(rèn)識(shí)能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的大環(huán)境與整體特點(diǎn)？

魯剛：黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度調(diào)控，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”制度。這是“雙碳”戰(zhàn)略背景下國(guó)家宏觀調(diào)控方式的重大變化。能耗“雙控”與碳排放“雙控”兩種模式既有緊密聯(lián)系，也各有側(cè)重點(diǎn)和作用特點(diǎn)，其過(guò)渡過(guò)程對(duì)治理提出了很大挑戰(zhàn)，需要頂層設(shè)計(jì)。作為一個(gè)全新的制度設(shè)計(jì)，關(guān)系到國(guó)家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)布局、“雙碳”路徑規(guī)劃、市場(chǎng)設(shè)計(jì)、央地關(guān)系等各方面，非常復(fù)雜，需要系統(tǒng)的理論研究和創(chuàng)造性的實(shí)踐探索。

“雙控”制度變遷需要放到“兩個(gè)大局”中去理解認(rèn)識(shí)，其中一個(gè)重點(diǎn)是我國(guó)“經(jīng)濟(jì)—能源—環(huán)境”三者關(guān)系正同步發(fā)生長(zhǎng)期、深刻調(diào)整，戰(zhàn)略目標(biāo)就是向“新發(fā)展格局—新型能源體系—碳達(dá)峰碳中和”邁進(jìn)。因此，“雙控”的變化首先意味著協(xié)調(diào)三者關(guān)系的宏觀調(diào)控方式改變，及其背后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與要素投入關(guān)系的調(diào)整。

第一，調(diào)控抓手轉(zhuǎn)向“碳”。能耗“雙控”重在推動(dòng)能效提升，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與優(yōu)化，碳排放“雙控”則重在控碳，在用能排放上就是控制利用化石能源。2030 年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰后，隨著碳排放在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需基本環(huán)境要素中稀缺性的進(jìn)一步突出，控碳的焦點(diǎn)性和全局性位置將凸顯。

第二，能耗“雙控”向碳排放“雙控”制度轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控有內(nèi)在一致性。根據(jù)國(guó)網(wǎng)能源研究院有限公司有關(guān)分析，“十四五”“十五五”期間，預(yù)計(jì)我國(guó)全社會(huì)通過(guò)能效提升可減少二氧化碳排放30億噸。同時(shí)，由于能源領(lǐng)域排放在碳排放總量中占比最大，控碳也會(huì)顯著推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型。從這一層面上看，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，有推動(dòng)綠色發(fā)展的內(nèi)在一致性。

第三，“雙控”制度轉(zhuǎn)變需要保持調(diào)控格局的連續(xù)性，保證宏觀調(diào)控方向、節(jié)奏、力度能夠有效銜接，不會(huì)在個(gè)別地區(qū)、個(gè)別行業(yè)出現(xiàn)大起大落的錯(cuò)配。這有兩個(gè)重心：

首先是保證統(tǒng)籌發(fā)展與安全基本調(diào)控格局的連續(xù)性。較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，保障能源安全是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，節(jié)能優(yōu)先仍是最佳方針。雖然新增可再生能源一定時(shí)間內(nèi)不納入能源消費(fèi)總量控制統(tǒng)計(jì)，充分利用可再生能源可以實(shí)現(xiàn)在碳排放“雙控”下容納更大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間，但節(jié)能仍必須堅(jiān)持，也是削減碳排放的重要途徑。因此，能源消費(fèi)總量管控的退出，要避免形成“敞開(kāi)口供應(yīng)”的誤導(dǎo)，避免新能源發(fā)展節(jié)奏失序，進(jìn)而影響能源安全，應(yīng)有制度性的保證來(lái)實(shí)現(xiàn)能源先行于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其次是保證促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展力度的連續(xù)性。未來(lái)，在一定生產(chǎn)力水平下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間將由能耗“雙控”約束逐步轉(zhuǎn)為碳排放“雙控”約束，產(chǎn)業(yè)升級(jí)壓力將由用能問(wèn)題向碳減排問(wèn)題轉(zhuǎn)移?？紤]到控制碳排放有圍繞產(chǎn)品碳足跡實(shí)施技術(shù)進(jìn)步和更多采用低碳用能兩個(gè)選擇，因此，“雙控”變化前后，產(chǎn)業(yè)升級(jí)壓力存在向能源低碳轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移的可能，不合適的過(guò)渡方式一定程度會(huì)影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展預(yù)期。壓力變大或者變小主要取決于碳強(qiáng)度控制水平、低碳能源供應(yīng)能力與能耗控制水平之間的對(duì)比。有必要科學(xué)推進(jìn)能耗強(qiáng)度控制與碳強(qiáng)度考核控制的銜接，在充分發(fā)揮能源強(qiáng)度控制提升產(chǎn)業(yè)能效作用的歷史使命后，通過(guò)碳強(qiáng)度控制進(jìn)一步調(diào)整用能形態(tài)及優(yōu)化產(chǎn)品碳足跡，即由能耗強(qiáng)度考核向能耗強(qiáng)度、碳強(qiáng)度聯(lián)合考核，再進(jìn)一步向碳強(qiáng)度管控轉(zhuǎn)變。

第四，“雙控”制度轉(zhuǎn)變更需要關(guān)注調(diào)控格局的轉(zhuǎn)折性，即把握好“經(jīng)濟(jì)—能源—環(huán)境”之間脫鉤進(jìn)程帶來(lái)的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。一個(gè)基本問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)、能源、碳排放三者之間彼此的逐步解耦關(guān)系，這是“雙控”制度轉(zhuǎn)變需要考慮的重要條件。初步測(cè)算表明，隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)、能源低碳轉(zhuǎn)型，預(yù)計(jì)2035 年前經(jīng)濟(jì)與能源實(shí)現(xiàn)強(qiáng)脫鉤、2030 年后經(jīng)濟(jì)與碳排放強(qiáng)脫鉤、2030 年后能源與碳排放強(qiáng)脫鉤；在2030 至2040 年間能耗強(qiáng)度下降慢于碳排放強(qiáng)度下降?？傮w上，3 個(gè)強(qiáng)脫鉤依次出現(xiàn)，最遲的將是經(jīng)濟(jì)與能源的完全脫鉤，因此依然需要發(fā)揮能耗強(qiáng)度控制作用，從能耗“雙控”到碳排放“雙控”過(guò)渡過(guò)程中可考慮“多控”局面，具體過(guò)渡期設(shè)計(jì)與策略選擇需要綜合考量2035 年和2040 年關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及脫鉤背后深層次的原因。而且，考慮到地區(qū)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的差異，可不實(shí)施一刀切的“雙控”過(guò)渡模式。當(dāng)然，由于能源消費(fèi)總量下降幅度遠(yuǎn)低于碳排放下降幅度，碳強(qiáng)度控制將愈發(fā)關(guān)鍵。

《中國(guó)電業(yè)與能源》：在進(jìn)行碳排放“雙控”指標(biāo)頂層設(shè)計(jì)時(shí)，哪些地方值得關(guān)注？

魯剛：開(kāi)展碳排放“雙控”指標(biāo)頂層設(shè)計(jì)需要處理好三個(gè)關(guān)系。

第一，需要處理好經(jīng)濟(jì)布局與碳排放“雙控”指標(biāo)地方布局的平衡關(guān)系。碳排放“雙控”指標(biāo)在地區(qū)間的分配、調(diào)整優(yōu)化是服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的重要調(diào)控手段。從全國(guó)布局來(lái)看，碳達(dá)峰后，東部地區(qū)碳排放總量逐步壓減的過(guò)程，就是綠電增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，西部地區(qū)則是利用綠電承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。碳排放“雙控”在地區(qū)間的分配本質(zhì)是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、協(xié)同降碳，以及相應(yīng)能源資源的優(yōu)化配置關(guān)系。

第二，需要處理好行業(yè)間協(xié)同減碳與地區(qū)間協(xié)同減碳的平衡關(guān)系。碳配額分配是頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，涉及行業(yè)和地方兩個(gè)維度。碳配額在行業(yè)間的分配及碳市場(chǎng)作用的發(fā)揮，調(diào)整著行業(yè)間碳達(dá)峰碳中和進(jìn)程；碳排放“雙控”指標(biāo)在地區(qū)間分配調(diào)整著地區(qū)間梯次碳達(dá)峰與碳中和進(jìn)程。從全國(guó)來(lái)看，行業(yè)的碳達(dá)峰碳中和路徑與地方碳排放“雙控”指標(biāo)分配實(shí)際是“下棋與布子”的關(guān)系，各有功能，協(xié)同作用下實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)?？偭颗c結(jié)構(gòu)、布局的最優(yōu)配置。碳配額與碳市場(chǎng)這只手解決行業(yè)減碳與協(xié)同，碳排放“雙控”這只手解決地方減碳與協(xié)同。行業(yè)主體和地方主體的特點(diǎn)各異及責(zé)任不同，協(xié)同的交匯點(diǎn)聚焦于地方，統(tǒng)籌協(xié)同的重要基礎(chǔ)是要處理好一個(gè)地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)力水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、碳排放“雙控”指標(biāo)、能源發(fā)展水平等的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是能夠通過(guò)制度設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)從地區(qū)指標(biāo)間不平衡（不足/充裕）到再平衡的過(guò)程。

第三，需要處理好碳排放“雙控”調(diào)整方向、力度與能源轉(zhuǎn)型路徑間的同步平衡關(guān)系。碳排放“雙控”將進(jìn)一步促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型，將推動(dòng)包括新能源在內(nèi)的可再生能源更多使用。顯然，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變過(guò)程中，將帶來(lái)能源安全性—清潔性—經(jīng)濟(jì)性“不可能三角”的多目標(biāo)統(tǒng)籌挑戰(zhàn)。因此，需要預(yù)判潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)、成本上升壓力，通過(guò)動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)盡量釋放平衡空間。需要注意的是，要強(qiáng)化這種平衡的同步性，而不應(yīng)讓能源轉(zhuǎn)型成為碳指標(biāo)調(diào)控過(guò)程中的追隨者和兜底者，需要同步統(tǒng)籌優(yōu)化。在安全剛性約束、碳達(dá)峰碳中和有一定優(yōu)化空間、用能成本彈性不大的局面下，需要頂層設(shè)計(jì)一條合適的“雙碳”路徑。在這一過(guò)程中，能源發(fā)展在支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中向兼具提供安全可靠用能和環(huán)境容量的更多元功能方向邁進(jìn)。

《中國(guó)電業(yè)與能源》：在您看來(lái)，碳排放“雙控”制度建設(shè)還需要如何推進(jìn)完善？

魯剛：“雙控”制度變遷是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，但不合適的設(shè)計(jì)將帶來(lái)新問(wèn)題和新矛盾，需要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、逐步實(shí)施。個(gè)人認(rèn)為，要以系統(tǒng)觀，立足“經(jīng)濟(jì)—能源—環(huán)境”關(guān)系向“新發(fā)展格局—新型電力系統(tǒng)—碳達(dá)峰碳中和”同步重構(gòu)進(jìn)程，圍繞“碳”這個(gè)抓手，統(tǒng)籌把握“一致性、連續(xù)性、轉(zhuǎn)折性”，以頂層設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，以良好的治理體系，充分發(fā)揮有為政府與有效市場(chǎng)，依據(jù)歷史、現(xiàn)實(shí)與戰(zhàn)略目標(biāo)，做好“三個(gè)關(guān)系平衡”，建立完善“雙控”制度。

第一，重點(diǎn)解決頂層設(shè)計(jì)基本制度框架問(wèn)題。建立有效制度，科學(xué)規(guī)劃國(guó)家“雙碳”路徑（分地區(qū)、分行業(yè)）。這是第一步，也是最關(guān)鍵一步，將基本框定碳排放“雙控”指標(biāo)設(shè)計(jì)。

第二，重點(diǎn)解決“雙控”制度變遷過(guò)渡銜接問(wèn)題。統(tǒng)籌把握“雙控”制度調(diào)整的“一致性、連續(xù)性、轉(zhuǎn)折性”，逐步由能耗“雙控”，向能源消費(fèi)總量、能耗強(qiáng)度、碳排放總量、碳排放強(qiáng)度“多控”，能源消費(fèi)總量控制和能耗強(qiáng)度控制依次退出，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)碳排放“雙控”。

第三，重點(diǎn)解決年度碳排放指標(biāo)供需匹配與價(jià)值發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。探索利用市場(chǎng)配置方式實(shí)現(xiàn)碳排放“雙控”宏觀調(diào)控與地方需求的精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)對(duì)接（年度）。市場(chǎng)配置過(guò)程就是推動(dòng)不同地區(qū)間、市場(chǎng)主體間對(duì)指標(biāo)進(jìn)行交易，也就是用腳投票的指標(biāo)價(jià)值發(fā)現(xiàn)過(guò)程。

第四，重點(diǎn)解決適應(yīng)中長(zhǎng)期碳排放需求結(jié)構(gòu)性突變的制度性保障問(wèn)題。基于中長(zhǎng)期各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及省際綠電交易、碳指標(biāo)交易等數(shù)據(jù)，建立碳排放“雙控”指標(biāo)地區(qū)間布局結(jié)構(gòu)性大幅調(diào)整啟動(dòng)機(jī)制，以適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局重大調(diào)整、不平衡不充分問(wèn)題新變化、區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略新需求等大局要求?？紤]產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級(jí)需要較長(zhǎng)時(shí)期和穩(wěn)定信號(hào)預(yù)期，動(dòng)態(tài)調(diào)整需要間隔一定周期。

第五，重點(diǎn)解決促進(jìn)地方主動(dòng)統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)與短期的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。理論上，短期最佳方案是將碳排放配置給生產(chǎn)力水平最高的地區(qū)。顯然，不能如此簡(jiǎn)單，還需要發(fā)揮“雙控”的擠出效應(yīng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)推力作用，以促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級(jí)，解決發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題。因此，“雙控”制度設(shè)計(jì)應(yīng)立足服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的綜合價(jià)值最大化。但各地區(qū)均有爭(zhēng)取指標(biāo)的內(nèi)生動(dòng)力，需要建立激勵(lì)約束相容制度，探索設(shè)計(jì)涵蓋碳排放“雙控”指標(biāo)、能源發(fā)展結(jié)構(gòu)布局指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量與結(jié)構(gòu)指標(biāo)等在內(nèi)的高質(zhì)量發(fā)展成效科學(xué)評(píng)估與考核體系，因地制宜地促進(jìn)各地區(qū)主動(dòng)尋求協(xié)調(diào)發(fā)展平衡點(diǎn)?！?/p>