邱 實，楊 爽

(1.南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京 210023； 2.中國共產(chǎn)黨江蘇省委員會宣傳部，江蘇 南京 210000)

一、問題的提出

基層治理是國家治理的基石，其直接關(guān)系到國家發(fā)展與社會穩(wěn)定。2021年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出基層治理是“實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的基礎(chǔ)工程”。2022年10月，黨的二十大報告對基層治理的要求進一步細化，明確提出“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽階段”的要求，并以此“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，進而達到完善社會治理體系的目標[1]。因此，基層治理的有效性直接關(guān)系到國家發(fā)展與社會穩(wěn)定，更是中國式現(xiàn)代化深入推進的重要要素。同時，基層治理處于國家治理體系的“末梢”，直接關(guān)聯(lián)人民群眾的切身利益，也是各項治理措施能否實際落實的“最后一公里”，因此關(guān)于基層治理的研究不僅是一個學術(shù)問題，更是一個現(xiàn)實的治理問題。

當前，我國基層治理面臨多種問題，較為典型的如：一是基層治理中負擔較重?；鶎诱袚母黝愔卫硎聞?wù)越來越多，除了本職性的工作事務(wù)外，還需要處理上級政府交辦的大量其他各類事務(wù)，使得基層政府不堪重負。如“上面千把錘，下面一顆釘”“上面千根線，下面一根針”等就是對基層治理事務(wù)壓力性和繁重性的深刻描述?；诖耍醒雽掖翁岢鲆獮榛鶎訙p負。二是基層治理中的權(quán)責失衡。當前基層政府承擔了大量的事權(quán)和職責，但卻沒有賦予其相應(yīng)的治理權(quán)限及資源，造成基層政府“只承擔責任，不掌握資源”，引發(fā)基層治理的矛盾和困境。三是基層治理效率降低?；鶎诱挥谖覈w系的“末端”，直接面向人民群眾，雖然經(jīng)過數(shù)次改革調(diào)整，但依然存在治理效率低下的問題，特別是在出現(xiàn)突發(fā)事件時，基層政府往往會暴露更多的治理效率問題。同時，我國基層治理中還面臨形式主義、官僚主義和“小官貪腐”等直接關(guān)系到基層治理效能的其他問題。針對基層治理中存在的一系列問題，通過調(diào)研走訪和資料分析，可以概括為是基層治理屬地管理機制發(fā)生困境所致，或可以將其稱為屬地管理在基層治理中發(fā)生異化，進而造成基層治理“超載”，這是基層負擔過重、權(quán)責失衡、效率降低及形式主義等問題發(fā)生的重要原因。

關(guān)于化解基層治理中屬地管理異化問題，學界進行了廣泛的探討，并取得了豐富的研究成果。如有學者認為可以跳出自上而下的視角，通過增加基層政府的自主性來解決基層政府有責無權(quán)的問題，進而消解基層治理屬地管理的困境[2]。同時，進一步釋放基層的活力和動力，提高基層治理效能，推進基層治理的現(xiàn)代化[3]。針對屬地管理的異化和向基層“甩鍋”的問題，有學者從理性選擇主義的視角出發(fā)，認為屬地管理內(nèi)在權(quán)責平衡機制被打破后，基層治理才發(fā)生“責大而權(quán)小”的問題，由此引發(fā)更深層次的“避責”現(xiàn)象[4]。因而，可以從“賦權(quán)”和“減負”兩個方面共同推進基層治理屬地管理問題的解決[5]。從實務(wù)角度來看，可以嘗試通過建立組織協(xié)調(diào)體系、數(shù)據(jù)平臺體系、人員力量體系和督導考核體系來解決基層治理屬地管理異化所產(chǎn)生的困境[6]。還有學者提出屬地管理是依托行政區(qū)劃生成的一種管理模式，因此也可以從行政區(qū)劃入手對其存在的問題進行優(yōu)化[7]。已有的研究對屬地管理進行了深入的剖析，也找到了各類癥結(jié)所在，但對于屬地管理為何在基層治理中發(fā)生異化并產(chǎn)生困境，目前還沒有一個總體性的歸納和分析。

基于現(xiàn)實分析和已有研究，可以將當前基層治理中屬地管理異化及其困境發(fā)生的原因總結(jié)為在屬地管理的不斷擴張下，基層治理的發(fā)生“失序”問題?；诖?，本研究主要解決如下問題：一是基層治理的屬地管理機制是如何生成的，其在治理過程中發(fā)揮了什么作用？二是屬地管理為何會發(fā)生擴張，且對基層治理產(chǎn)生了何種影響？三是屬地管理擴張下基層治理的現(xiàn)實困境為何，優(yōu)化進路在哪里？

二、國家治理中權(quán)威與有效的平衡：屬地管理的生成發(fā)展

針對“屬地管理”，不同領(lǐng)域?qū)τ趯俚毓芾淼睦斫庖泊嬖诓町?，如學者更多是將屬地管理視為與垂直管理相對應(yīng)的一種行政管理體制，而政府的實務(wù)工作者則更多將其視為一種責任落實與追究機制[8]。屬地管理是一個既有人為設(shè)計特征，又有客觀發(fā)展內(nèi)涵的地方管理機制，其可以說是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并根據(jù)國家治理的現(xiàn)實需要逐步發(fā)展?！皣液团f的氏族組織不同的地方，第一點就是它按地區(qū)來劃分它的國民……并允許公民在他們居住的地方實現(xiàn)他們的公共權(quán)利和義務(wù)，不管他們屬于哪一個氏族或哪一個部落?！盵9]這標志國家的出現(xiàn)打破了以血緣關(guān)系為紐帶的氏族社會結(jié)構(gòu)，進而原有的管理方式也需要進行調(diào)整，即國家開始以地區(qū)而不是以血緣來劃分管轄范圍了。在歐洲，以“宗族血親”為標志的身份識別逐步被以地區(qū)人群為標志的區(qū)域識別所取代。在中國，先秦時期就以“天子”為中心進行逐層分封，形成屬地管理的雛形。秦統(tǒng)一六國后，建立集權(quán)的中央政府并推行郡縣制，將全國領(lǐng)土劃分為不同層級的行政管理區(qū)域，在各個區(qū)劃內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的地方政府，并分配或授予地方政府以一定的行政、軍事、財政、司法等權(quán)力[10]，以“體國經(jīng)野”的方式既保證中央政府的權(quán)威性，又實現(xiàn)國家有效治理。國家治理的權(quán)威性體現(xiàn)為保證中央政府在人、財、物方面的調(diào)控權(quán)限，并且政令暢通，決策能夠得到地方的貫徹執(zhí)行。而國家治理的有效性則要使地方政府“在不同的領(lǐng)域或?qū)俚毓芾碇刑幚斫鉀Q具體問題的可行性和有效性，尤其體現(xiàn)在基層政府解決實際問題的能力?！盵11]在屬地管理模式下，中央政府可以通過資源管理權(quán)限有效調(diào)控地方，而地方政府也能夠在各自屬地的范圍內(nèi)依托所享有的相應(yīng)權(quán)限進行多樣化的治理，形成國家治理的權(quán)威性與有效性的平衡。基于此，可以認可一個論斷：屬地管理是出于對國家治理權(quán)威性和有效性的平衡而生成的一種治理模式。

屬地管理在延續(xù)歷史因素的同時，也開始具有全新的組織結(jié)構(gòu)元素。新中國成立后，在社會主義制度的框架下，結(jié)合歷史發(fā)展和現(xiàn)實需求，我國建立了縱向逐級管理的政府體制，期間雖因多種原因發(fā)生過調(diào)整，但在1982年現(xiàn)行憲法頒布后，中央到地方的五級政府體系結(jié)構(gòu)正式確立至今。政府體系的確立標志著我國政府間縱向關(guān)系的建構(gòu)，形成“以塊為主”的分級屬地管理模式。同時，因為我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義國家，黨政體制是重要特征，黨和國家機構(gòu)體系必然穿插于各“塊”之中，因此我國的屬地管理可以概括為“以塊為主、條塊結(jié)合”的分級管理模式。雖然經(jīng)過多輪不同程度的行政體制改革，但是屬地管理的模式一直保持著基本的框架，其作用不僅沒有減弱，反而在基層治理中不斷增大。中央政府為了保證權(quán)威性會增強“條”，加強縱向指導和垂直管理，而要保證地方治理的有效性就要擴大屬地管理的范疇，加強“塊”在資源配置上的權(quán)限，具體到現(xiàn)實中就是如何通過屬地管理的調(diào)整來實現(xiàn)中央和地方的“兩個積極性”。這從本質(zhì)上來說也是國家治理權(quán)威性和有效性的平衡，只是其以“條塊關(guān)系”的形成呈現(xiàn)。

改革開放后，國家與社會、市場的關(guān)系發(fā)生變化，社會治理和市場監(jiān)管就開始成為國家治理的重要任務(wù)和政府管理的核心職能。在改革開放前，很多治理性事務(wù)都是由“條”來承擔并實施的。隨著經(jīng)濟體制的變化及機構(gòu)改革，將諸如社會治理和市場監(jiān)督等事務(wù)的相關(guān)職責全部壓到“條線”上也是不現(xiàn)實的。因此，就開始嘗試通過“屬地責任”的方式“分配”任務(wù)，社會安全、環(huán)境保護、計劃生育、安全生產(chǎn)等都可以進行屬地化的責任分配。如在環(huán)境保護方面，省級政府根據(jù)中央的統(tǒng)一要求和部署將相關(guān)任務(wù)下達到各市級政府，市級政府結(jié)合本地情況后將相關(guān)任務(wù)轉(zhuǎn)化為具體指標下達到各縣區(qū)市，在這個過程中治理事務(wù)逐步指標化，這為屬地職責的量化考核提供了條件。其后，各縣區(qū)再將具體的任務(wù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居，形成逐級的屬地責任“發(fā)包”。為了保證任務(wù)的完成，上級政府通過考核的方式對相關(guān)事務(wù)完成情況進行監(jiān)督，用以“壓實”屬地責任。由此看來，治理任務(wù)在這個過程中被轉(zhuǎn)為為政府職責并逐步下沉到基層，形成國家治理事務(wù)的基層治理性轉(zhuǎn)化。各類事務(wù)在誰的地盤上就由誰來負責，辦好了獎勵，辦差了追責，本質(zhì)上就是政區(qū)空間的“職責化”。通過治理事務(wù)“屬地職責化”的方式，很多治理目標都順利完成，且治理效能進一步提升。但是隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，特別是城市化進程的加快，國家治理事務(wù)越來越多，基層的屬地責任壓力也越來越大。因為我國的政府體系決定了越往基層，政府治理的權(quán)限越小，但在屬地責任不斷增加的情況下，相應(yīng)的權(quán)限卻不能及時匹配，這就造成了基層治理負擔過重。因此，有學者指出當前基層負擔過重與屬地責任及資源的不合理配置相關(guān)，是條塊矛盾的另一種呈現(xiàn)[12]。其實從根本來看，這是屬地管理職責化無限性的一種體現(xiàn)，上級政府及職能部門都不斷地將治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為政府職責并進行分解下壓，這為基層治理及屬地管理都埋下了發(fā)生困境的隱患。要解決相關(guān)問題，首先要明確屬地管理為什么會出現(xiàn)這種職責無限化的現(xiàn)象，在平衡國家治理的權(quán)威性和有效性下基層治理應(yīng)該如何發(fā)展。

三、職責同構(gòu)下的模糊治理：基層治理中屬地管理擴張的動因

屬地管理的初衷是為了在保證中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，通過職責明晰，最大限度地促進地方的積極性，進而實現(xiàn)國家治理的有效性。但在現(xiàn)實治理任務(wù)的壓力下，以屬地管理的邊界和范疇為依托，治理事務(wù)被不斷的職責化并下沉到基層政府，造成基層治理負擔過重，引發(fā)治理效率降低等問題，這種屬地管理無限度的職責化的現(xiàn)象就稱之為“屬地管理的擴張”。屬地管理的擴張是引發(fā)基層治理無序性的重要原因。如上級政府及職能部門將本應(yīng)由其負責履行的職責轉(zhuǎn)化為基層政府考核指標，進而實現(xiàn)職責下沉。還有上級政府及職能部門的“條塊”職責均壓實到基層政府，但同時卻未給予基層政府相應(yīng)的職責履行資源，包括經(jīng)費、編制等，使基層政府疲于應(yīng)付，進而衍生出以考核權(quán)重為治理事務(wù)處理先后的依據(jù)，忽視客觀現(xiàn)實需要。與此同時，形式主義和應(yīng)付任務(wù)的現(xiàn)象也在基層治理中出現(xiàn)。屬地管理的擴張不僅降低基層政府的治理效率，也使人民群眾的利益受到不同程度的損害。因此，屬地管理擴張的內(nèi)涵特征主要呈現(xiàn)為：一是不根據(jù)縱向政府職責的客觀要求，以屬地管理為名將治理任務(wù)逐級劃歸到基層政府的職責范疇中。二是在治理任務(wù)下移的過程中，基層政府所需履行的治理職責與治理資源不匹配。三是基層政府治理壓力增加，引起基層治理的失序。值得注意的是，并不是說當前基層治理中凡涉及屬地管理及職責下沉的都屬過度擴張，大部分的屬地管理是合理合規(guī)的。本部分主要分析研究的是屬地管理在基層治理中的過度擴張是如何生成的。

屬地管理在基層過度擴張的原因主要是“職責同構(gòu)”下國家治理體系的模糊性。從政府體系及職責關(guān)系的角度來看，我國縱向政府間具有“職責同構(gòu)”的特征，即不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致[13]。這就使各級政府的機構(gòu)基本按照同樣的職責“模塊”進行設(shè)置，形成上下對口、左右對齊的樣態(tài)。在職責同構(gòu)的影響下，國家治理體系出現(xiàn)模糊性，即治理主體分工不清，治理職責邊界重疊交叉及治理責任推諉糾纏等問題，其造成基層治理面臨諸如權(quán)責失衡、非正式化治理等問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，治理事務(wù)日益復雜化，在機構(gòu)間出現(xiàn)職責重疊與職責交叉等問題的同時，我國地方和基層的治理目標也呈現(xiàn)出多元化的趨勢，這加劇了治理的模糊性，并引發(fā)基層治理中條塊矛盾加深[14]。在職責同構(gòu)造成的模糊治理下，我國地方和基層的有效治理是通過“加強協(xié)調(diào)”來實現(xiàn)的，即通過實踐性的協(xié)調(diào)能力建構(gòu)來解決治理問題，同時彌補“模糊治理體系”的缺陷[15]。為此，政府各部門會嘗試通過各種方式以求最大限度的實現(xiàn)職責協(xié)同，如建立權(quán)責清單制度、推進大部門體制改革、加強歸口管理等。但是無論如何協(xié)調(diào)，在“職責同構(gòu)”的大框架下部門間總會出現(xiàn)協(xié)調(diào)障礙。因此，在具體實踐中，上級政府部門面臨難以化解的條塊矛盾和協(xié)調(diào)問題，往往采用避重就輕的方式將其轉(zhuǎn)化為屬地責任，這就造成了基層治理中屬地管理的過度擴張。在我國政府體系下，越往基層的治理分工反而越模糊，治理事務(wù)的職責邊界及承擔者往往更加難以區(qū)分，形成一種治理“大雜燴”的局面。屬地管理過度擴張不斷增加基層治理事務(wù)的繁雜程度和治理壓力，使基層治理出現(xiàn)困境。

屬地管理在基層的過度擴張還需要具體的“觸發(fā)條件”：政區(qū)空間的固定性、職能部門的資源調(diào)控性和基層政府的治理直接性。

第一，政區(qū)空間的固定性是屬地管理在基層治理中擴張的“物理”條件。政區(qū)的劃定是以國家治理有效性為目的，對自然地理空間進行行政性劃分，建立不同層級不同區(qū)域的治理單位。政區(qū)一旦確立，原則上是不會輕易調(diào)整的，這就為屬地的劃定提供了條件。依托政區(qū)實行的屬地管理有利于將治理職責固定化，即屬地管理可以明晰職責的承擔者與負責人，真正將“誰主管、誰負責”落實到位?；鶎诱膶俚芈氊熤饕撠熖峁┹爡^(qū)內(nèi)的公共服務(wù)，即承擔各類直接面向人民群眾的基礎(chǔ)性治理事務(wù)。同時，基層政府往往是各類事務(wù)匯集的“終端”，同時還需要承接上級政府交辦的事情，治理任務(wù)繁雜。上級政府借助政區(qū)的“剛性”邊界，將治理事務(wù)職責化并下放到基層政府，一方面可以借助屬地管理的方式細化、壓實治理責任，另一方面也可以有效界定最終的責任承擔人。這樣既方便量化考核，又可以在出現(xiàn)問題時精準問責。如上級政府下達查處違規(guī)燃燒秸稈的要求，各基層政府根據(jù)自己的屬地分片管理，一旦出現(xiàn)違規(guī)燃燒秸稈，不管是哪里的人，只認在哪里燒的；又如河長制也是以政區(qū)為依托，實行的屬地管理化的流域管理。漫長的河流根據(jù)政區(qū)進行“硬劃分”，出現(xiàn)了問題就從屬地來追究責任。因此，可以看出政區(qū)空間的劃定成為了屬地管理在基層治理擴張的“物理”條件。

第二，職能部門的資源調(diào)控性是屬地管理在基層治理中擴張的外在條件。當前我國政府結(jié)構(gòu)和治理體系決定了上級政府的職能部門掌握著基層治理中大部分的資源調(diào)控權(quán)限，如財政經(jīng)費、政策支持、人員編制等。從這個角度來看，基層治理中的“條”占有更大的主導性，甚至可以對“塊”進行不同程度的干預，將各類職責通過正式和非正式的方式轉(zhuǎn)移到基層的“塊”中?！霸诼毮懿块T‘條’主導的專項治理中，條通過事權(quán)分配和過程管理將目標壓力有效傳到至下一級屬地‘塊’，并通過介入式過程管理實現(xiàn)壓力傳到的動態(tài)控制。”[16]由此可見，職能部門因為掌握著治理的資源調(diào)控權(quán)限，所以可以將這種調(diào)控性轉(zhuǎn)化為屬地職責，使基層政府承擔更多來自職能部門的治理事務(wù)及相應(yīng)壓力，進而從外部使屬地管理在基層治理中得以擴張。

第三，基層政府的治理直接性是屬地管理在基層治理中擴張的內(nèi)在條件?；鶎诱闹卫碇苯有允侵富鶎诱幱谡w系的“末梢”，其職責基本直接面對人民群眾，因而治理事務(wù)多為基礎(chǔ)性和公共性的，且“條線”上的很多治理事務(wù)在基層政府“匯集”。同時，基層政府對于其屬地內(nèi)的信息掌握較為全面、及時，可以“發(fā)揮基層政府‘在地’的信息、時間和空間優(yōu)勢，實現(xiàn)‘問題發(fā)現(xiàn)在基層、矛盾解決在基層’?！盵17]這就使基層政府的治理直接性更加突出。基于此，上級政府及職能部門就會將相關(guān)事務(wù)直接放置到基層政府的職責范疇之中，希望借助基層政府的治理直接性來提升治理有效性。一方面，上級政府及職能部門認為基層政府對其屬地內(nèi)的情況充分了解、信息獲取及時，且具有人情等非正式制度的影響，可以有效提升治理效能；另一方面，基層政府也希望通過任務(wù)下達獲取一定的治理資源，使屬地得到進一步發(fā)展。兩者相互作用使基層政府的治理直接性在屬地管理中被激發(fā)，成為屬地管理擴大化的內(nèi)在因素。但是基層政府畢竟只是政府層級中的一級且掌握的治理資源非常有限，雖然其具有治理直接性這一特性，但并不能代表著其能夠?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)的治理目標。所以，屬地管理擴大化在此情況下就會引發(fā)各類基層治理的現(xiàn)實問題，除了前文所述的基層治理負擔過重外，還會產(chǎn)生諸如條塊矛盾、形式主義、尋租腐敗等問題。

當前，屬地管理在基層治理中的過度擴張已經(jīng)是一個不爭的事實。從理論上說，屬地管理的擴張未必就一定是負面的、消極的。隨著城市化進程的加快和鄉(xiāng)村振興進程的推進，越來越多的事務(wù)需要增強屬地化管理，進而實現(xiàn)治理資源的合理配置及治理效能提升，甚至很多治理事務(wù)天生就需要通過屬地管理實現(xiàn)，比如基層的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等。但屬地管理的擴張也具有另一面，即屬地管理在基層治理中的無序擴張和過度擴張，這會造成基層治理中出現(xiàn)一系列的困境，并引發(fā)治理效能降低、治理成本上升等問題。因此，我們需要關(guān)注和探討的是屬地管理在基層治理中的無序擴張或過度擴張，以及由其引發(fā)的基層治理中的各類困境?；诖耍瑢俚毓芾頂U張的批判性研究應(yīng)該聚焦于引發(fā)治理問題的過度性擴張，如果不加區(qū)分地對屬地管理及其正常擴張進行批判是有失偏頗的。

四、治理失序：屬地管理擴張下基層治理的現(xiàn)實困境

屬地管理的過度擴張給基層治理造成了諸多困境，其最為核心的影響就是治理失序?；鶎又卫硎蛑饕w現(xiàn)為基層政府負擔不斷增加但相關(guān)權(quán)限卻無法匹配，治理成本上升的同時治理效能不斷降低，人民群眾對于公共服務(wù)供給的滿意度出現(xiàn)波動，直接影響基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程。屬地管理擴張下，基層治理失序的現(xiàn)實困境可以歸納為3個方面：基層政府“無限”兜底下的負擔超載、基層治理權(quán)責失衡下的條塊矛盾和治理效能架空造成的基層功能弱化。

1.基層“兜底”：基層治理的負擔超載

我國國家治理的基本原則是“屬地管理，分級負責”。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第一百一十條的規(guī)定，“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院?！?1)中華人民共和國憲法(2018年3月11日修正文本)由此可見，我國地方政府行政權(quán)限來源于中央人民政府，地方各級政府實際是在中央政府的行政授權(quán)下管理一定屬地內(nèi)的行政事務(wù)，地方政府之間也是下級政府服從上級政府，這是“屬地管理，分級負責”的法理來源。但是在職責同構(gòu)下，各級政府的職責實際上并沒有進行縱向上的劃分，只是根據(jù)各級政府的屬地管理權(quán)限進行了范疇性的區(qū)分。因為基層政府是我國地方政府層級的“末端”，各級政府的治理事務(wù)可以在職責同構(gòu)的框架下逐級向下轉(zhuǎn)移，最終落到基層政府的頭上。在屬地管理無序擴張的影響下，治理事務(wù)會進一步增多，這就使基層政府在完成其本身職責基礎(chǔ)上，又會增加很多額外的任務(wù)。從這個角度來看，基層政府實際具有一種無限職責的“兜底”作用。上級政府可以通過諸如考核、任務(wù)或直接命令等方式使基層政府承擔很多職責外的事務(wù)。同時，對于其職責內(nèi)的事務(wù)也會以“層層加碼”的形式增加，進而引發(fā)嚴重的形式主義問題[18]?；鶎诱倪@種“兜底”作用，在屬地管理過度擴張下造成基層治理負擔超載。

在屬地管理過度擴張下，基層治理負擔超載的主要表現(xiàn)有：

a.基層治理事務(wù)不斷增加，而相應(yīng)的治理資源卻沒有增加。屬地管理過度擴張下，基層政府承擔的各類治理事務(wù)越來越多，其中屬于原有本職工作的事務(wù)層層加碼，同時還有各種臨時性、任務(wù)性的事務(wù)被增加到基層政府身上，基層政府屬地管理的壓力巨大。但在職責下沉和事務(wù)增加的過程中，相應(yīng)的治理資源(如人員編制、財政經(jīng)費等)卻沒有增加，甚至一些治理事務(wù)的具體管理權(quán)或執(zhí)法權(quán)也不在基層政府手中，但卻需要基層政府承擔相應(yīng)職責，引發(fā)了基層治理的權(quán)責不匹配。如在農(nóng)村基層治理中，“燒秸稈”是每年基層政府必須要抓的環(huán)保任務(wù)，而在執(zhí)法上因為落實“一支隊伍管執(zhí)法”后，執(zhí)法隊伍的調(diào)度權(quán)在縣級政府，基層政府往往需要通過其他的方式來落實相應(yīng)的任務(wù)。再如城市垃圾分類被納入到基層政府的屬地職責，因為涉及垃圾分類的居民小區(qū)和公共場所很多，街道沒有足夠的人員進行有效監(jiān)督參與，就將相應(yīng)任務(wù)繼續(xù)分配給社區(qū)(居委會)，乃至小區(qū)物業(yè)，使垃圾分類變成基層的主要工作，且實際效果并不好。

b.基層治理成本逐步增多，而治理效能卻沒有明顯提升?；鶎又卫沓杀驹黾記]有治理事務(wù)負擔加重那么顯性，容易成為被忽視的部分。隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，基層治理也越來越具體化。如城市基層精細化管理、鄉(xiāng)村振興配套設(shè)施建設(shè)等，都成為基層治理新的任務(wù)。以城市治理中的精細化管理為例，很多城市都出臺了具體政策，如上海出臺加強基層建設(shè)的“1+6”文件，南京在江蘇省“1+4”基層治理模式整體布局下進一步細化基層建設(shè)任務(wù)等都使基層治理的任務(wù)和標準不斷細化，這雖然對城市發(fā)展具有重要作用，但同時也增加了治理成本。前文所述，基層治理中相應(yīng)職責的增加并不一定會配套相應(yīng)的資源，財政經(jīng)費無法有效跟上，使得本就增加的治理成本負擔更重。甚至部分街道干部認為當前很多事務(wù)實際是街道自己在“貼錢辦事”。加之，很多城市進行了財政管理制度改革，基層政府的一些額外“創(chuàng)收”路徑，如自主招商等被收到上級政府統(tǒng)籌，使得基層政府的資金靈活性降低。因此，實際治理效能可能并沒有得到較多提升，甚至出現(xiàn)形式主義應(yīng)付考核的現(xiàn)象。

2.條塊矛盾：基層治理的權(quán)責失衡

屬地管理過度擴張還使基層治理中的條塊矛盾進一步加劇，原本就不平衡的權(quán)責更加失衡。我國屬地管理的基本原則是“條塊結(jié)合，以塊為主”，屬地管理就是要以基層政府為主，在上級政府職能部門和垂直管理部門協(xié)同下完成治理目標?；诖耍瑢俚毓芾碓瓌t就需要細化為“職責屬地”與“權(quán)限屬地”，基層政府在履行屬地治理職責的同時也要具備相應(yīng)的治理權(quán)限，這才是與上級職能部門和垂直管理部門協(xié)同配合的核心。但是在屬地管理過度擴張下，基層政府卻只有“職責屬地”，并沒有“權(quán)限屬地”。治理權(quán)限和資源主要還是集中在上級政府的職能部門或垂直管理部門手中，基層政府承擔治理責任卻沒有治理資源，那就會通過其他非正式或非制度化的方式獲取治理權(quán)限和資源，這就又會衍生出很多其他的治理問題。這個現(xiàn)象可以概括為在基層治理中，“條”掌握了治理權(quán)限和資源，“塊”承擔治理職責和任務(wù)，但是“條”卻未能將相應(yīng)的治理權(quán)限和資源賦予“塊”，造成條塊矛盾，進而使基層政府出現(xiàn)“有責無權(quán)”的權(quán)責失衡狀態(tài)。

這種條塊矛盾下的權(quán)責失衡主要表現(xiàn)為：一是基層政府以不完備的政府體系和治理權(quán)限承擔擴大化的治理職責。我國的基層政府實際是一級“不完全”的政府：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成部門很多都是上級職能部門或垂直管理部門的派出機構(gòu)，與其他層級政府相比機構(gòu)體系并不完整，而街道從本質(zhì)上來說只是市轄區(qū)的派出機關(guān)。基于此，基層政府在治理權(quán)限上就受到諸多限制，很多具體的治理權(quán)限和資源都由上級職能部門掌握，如執(zhí)法就是最為典型的。以環(huán)保為例，這是我國基層政府重要的治理任務(wù)和考核指標，但是絕大部分的基層政府卻都不具有執(zhí)法權(quán)或完整的執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法隊伍多由縣級政府統(tǒng)一設(shè)置?；鶎诱趫?zhí)法中需要通過與上級職能部門的協(xié)調(diào)來獲取執(zhí)法支持，要么就通過非正式的“人情關(guān)系”來協(xié)調(diào)執(zhí)法。但是在這種權(quán)責失衡的情況下，基層政府如果無法完成相應(yīng)的環(huán)保任務(wù)，則會以屬地管理為由進行問責，這顯然會加劇條塊矛盾。值得注意的是，如果基層政府過多通過非正式的方式來彌補權(quán)責失衡以求完成治理任務(wù)，有時會造成違規(guī)或違法行為的發(fā)生。如基層政府過多使用所謂的“人情”關(guān)系，通過經(jīng)濟交換來做通工作就容易引發(fā)經(jīng)濟問題。還有基層政府動用強制手段完成治理任務(wù)，很有可能會造成輿情事故或直接涉嫌違法。這無疑使基層治理中的條塊矛盾在屬地管理擴大化的情況下不斷加劇，引起更大程度的權(quán)責失衡。二是基層政府以有限的治理權(quán)限承擔無限的治理任務(wù)?；鶎诱顺袚罅康谋韭毿灾卫硎聞?wù)外，還需要承擔上級政府及職能部門下達的臨時性、任務(wù)性的事務(wù)，即使一些任務(wù)被納入硬性考核指標，但仍然會出現(xiàn)落實不到位或履職不利等情況。這并非完全是基層政府主觀上的推諉不作為，而是相關(guān)的資源沒有完全賦予基層政府，如人員編制、財政經(jīng)費、專項協(xié)同等，使基層政府在繁雜的治理事務(wù)中“有心無力”。究其本質(zhì)，基層政府缺乏用以執(zhí)行治理職責的相關(guān)資源。但治理資源并不會完全以治理任務(wù)的需要為配置標準，而是根據(jù)上級政府及職能部門的需要來分配的，這就造成基層政府有限的治理權(quán)限與無限的治理任務(wù)之間的矛盾，這也是條塊矛盾的另一種體現(xiàn)，更是基層治理權(quán)責失衡的集中呈現(xiàn)。現(xiàn)實中，不少地方存在縣級政府將財權(quán)上收，而將事權(quán)下放的現(xiàn)象，造成事權(quán)與支出責任不匹配。這固然有政府間財政關(guān)系問題，但是從基層治理的整體視角來看，這實際上是屬地管理過度擴張的一種反映。面對屬地管理的過度擴張，基層政府權(quán)責失衡的治理困境越發(fā)明顯。

3.功能弱化：基層治理的效能架空

屬地管理過度擴張的另一個結(jié)果就是造成基層治理的功能弱化，使基層治理效能架空。所謂基層治理效能架空就是指看上去基層政府非常忙碌，每天都在“連軸轉(zhuǎn)”，做了很多的事情，但實際效能并沒有明顯的提升，這本質(zhì)上就是基層治理功能弱化了。這是一個非常需要重視的問題，基層干部付出了巨大的艱辛和努力，地方政府支出了國家財政，但最終的治理效能卻沒有達到預期目的。從一定程度上來說，這也是對治理資源的一種浪費，同時也會造成人民群眾對國家治理現(xiàn)代化認識的偏差。引起這種情況的原因主要有：一是屬地管理的過度擴張使基層干部過度聚焦于各類事務(wù)處理，減少了基層治理中的“群眾性”。屬地管理的擴張使基層政府事務(wù)迅速增加，使基層干部開始圍繞考核“打轉(zhuǎn)”，因為各類事務(wù)完成情況的考核直接關(guān)系到基層政府的績效、個人的晉升等。同時，為了有效完成各種事務(wù)，幾乎沒有時間與人民群眾進行細致的交流溝通，而群眾性恰恰又是基層政府之所以稱之為“基層”的重要原因?；鶎诱侵苯用嫦蛉嗣袢罕姷?，關(guān)鍵要深入群眾，與群眾進行細致深入的溝通，充分了解人民群眾對美好生活的訴求，同時有效傳達黨的政策精神，并使其在基層落實，但這些都需要付出大量的時間精力。而在屬地管理過度擴張造成基層事務(wù)不斷增多的情況下，基層干部的這些時間和空間都被考核的“指揮棒”給擠壓了，用通俗的話說就是幾乎沒有時間去和人民群眾交流，去和群眾“打成一片”。這不僅與黨的群眾路線不符，也使得很多基層治理中的工作發(fā)生偏差，無法及時有效地獲悉人民群眾的想法和訴求?？梢哉f，這對于新時代基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是非常不利的。另一方面，屬地管理過度擴張使基層政府逐步變?yōu)橐环N任務(wù)型組織，基層治理中的“自治性”被削減?；鶎诱苯用嫦蛉嗣袢罕姡芑鶎诱芾淼拇?、社區(qū)(居委會)等更是自治性組織。基層治理中的很多事務(wù)從本質(zhì)上來說都是人民群眾的“家務(wù)事”，需要通過基層政府及基層自治組織以協(xié)商的方式來開展。而屬地管理過度擴張使基層政府和基層自治組織逐步變?yōu)橐环N上級政府及職能部門指令落實的任務(wù)型組織，與原本的設(shè)置理念發(fā)生偏差。甚至一些地方的縣級政府就是將基層政府及基層自治組織視為其任務(wù)落實的執(zhí)行者和在基層的“觸手”，完全忽視了“自治性”，造成基層治理中的各項工作一直在做“減法”，嚴重制約了基層治理現(xiàn)代化的推進。

五、縱橫協(xié)同：屬地管理擴張下基層治理的優(yōu)化進路

屬地管理的擴張雖然在基層治理中引發(fā)了很多問題，但是在當前政府組織結(jié)構(gòu)和治理體系下，要完全消弭屬地管理的擴張顯然是不太可能的。一方面，因為現(xiàn)有的“職責同構(gòu)”特征下無法突破屬地管理擴張的體系“隔膜”。另一方面，經(jīng)濟社會的發(fā)展使治理事務(wù)愈加增多，因此基層政府需要承擔的治理職責也會更多。因此，針對基層治理的現(xiàn)有困境，需要基于屬地管理擴張的現(xiàn)實來尋求具有可行性的優(yōu)化進路。具體而言，可以從縱向政府層級、橫向政府機構(gòu)及條塊結(jié)構(gòu)3個方面的協(xié)同入手，厘定屬地職責、搭建聯(lián)動機制和建構(gòu)協(xié)調(diào)系統(tǒng)，在既有屬地管理擴張下實現(xiàn)縱橫協(xié)同，優(yōu)化基層治理。

1.縱向協(xié)同：厘定基層政府的屬地職責

屬地管理是以行政區(qū)劃為邊界進行職責劃分的，這種基于地理空間的劃分使治理區(qū)域的邊界明確、責任清晰，因此上級政府可以便利地運用屬地管理下沉職責。但屬地管理從本質(zhì)上說是一種行政空間的縱向界定方式，現(xiàn)實中一個地區(qū)不可能僅存在一個屬地管理主體，縱向上會有多級政府，而其屬地又有行政空間重合。所以，要在屬地管理下實現(xiàn)基層治理的優(yōu)化，首先需要在縱向上厘定屬地職責，形成職責協(xié)同。前文所述，我國地方政府的治理原則之一就是“屬地管理，分級負責”，縱向上的政府職責厘定實際就是落實“分級負責”。我國縱向政府間具有職責同構(gòu)的特征，除國防、外交等重大職責外，各級政府職責只有范疇大小，沒有類別細分?？v向職責劃分不清是“職責同構(gòu)”長期固有的問題之一，也為行政權(quán)的無序擴張留下了空間[19]。從基層治理的現(xiàn)實出發(fā)，需要根據(jù)治理事務(wù)對縣級政府和基層政府的職責進行細化厘定，并基于清晰的職責劃分實現(xiàn)縱向協(xié)同。

目前，縣級政府是具有完備體系的一級政府，職能部門設(shè)置完整，而基層政府體系不完整，且具有較強的“派出”屬性。同時，基層政府在政府層級的“末梢”，與人民群眾直接接觸。基于此現(xiàn)實，可以將基層治理中的執(zhí)法監(jiān)管職責和統(tǒng)籌規(guī)劃職責界定在縣級政府層面，而具體的公共服務(wù)和社會治理職責可以放置在基層政府層面。在此基礎(chǔ)上，將具體職責細化，明確哪些職責應(yīng)該劃歸縣級政府，哪些應(yīng)該由基層政府履行，以及哪些職責需要由兩級政府共同履行，由此形成具體的基層治理職責清單。在職責清單形成后，縣級政府和基層政府實現(xiàn)職責有效銜接，建立治理協(xié)同。如北京市推動的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報道”就是典型的基層治理縱向協(xié)同。但是在基層治理復雜化的背景下，很多臨時性事務(wù)和新事務(wù)無法及時有效的放置到職責清單中，同時上級政府也可以通過任務(wù)下達的方式跳出“職責清單”進行職責轉(zhuǎn)嫁。所以，在職責清單實施中，既要保持動態(tài)的調(diào)整機制，也要建立職責下沉的準入機制，實現(xiàn)基層治理中屬地管理的規(guī)范性，保證兩級政府縱向協(xié)同的有效性。

2.橫向協(xié)同：搭建基層治理的聯(lián)動機制

基層治理中的事務(wù)有時并不局限于一個屬地之中，其具有較強跨區(qū)域性，單純的屬地管理無法滿足相應(yīng)要求。而在屬地管理擴張的背景下，各屬地之間經(jīng)常會出現(xiàn)相互推諉及責任重疊的問題。所以，需要通過橫向協(xié)同來推進基層治理的優(yōu)化?；鶎又卫淼臋M向協(xié)同實際上就是通過政府管理流程再造的方式提升政府治理效率[20]。聯(lián)動機制是實現(xiàn)基層治理橫向協(xié)同的有效方式。基層治理的聯(lián)動機制具有更強的屬地橫向包容性，同時兼顧縱向兩級政府的職責協(xié)同?；鶎又卫淼穆?lián)動機制主要是基于縣級政府和基層政府兩個層級展開，通過整合不同屬地之間的治理作業(yè)主體和執(zhí)法監(jiān)管隊伍，搭建一個跨區(qū)域的基層治理機制，其具有整體性、常態(tài)性、區(qū)域性和即時性的特征?；鶎又卫砺?lián)動機制的具體可以以基層綜合治理委員會的形式呈現(xiàn)，該委員會可設(shè)置在縣級政府，甚至市級政府。如在城市基層治理可以設(shè)置城市基層(綜合)治理委員會，在農(nóng)村則可以設(shè)置農(nóng)村基層治理(協(xié)調(diào))委員會。該委員會組織下設(shè)辦公室、聯(lián)動指揮部(中心)、聯(lián)動保障部(中心)和監(jiān)督考核部門。其中，辦公室負責日常工作和聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，聯(lián)動指揮部門負責具體治理事務(wù)的統(tǒng)籌指揮，聯(lián)動保障部負責屬地間各類治理資源的調(diào)配，監(jiān)督考核部門則以聯(lián)動治理成效進行綜合評價。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，要在新社會基層堅持和發(fā)展新時代的“楓橋經(jīng)驗”，用以完善正確處理新形勢下人民矛盾機制。跨區(qū)域協(xié)同的基層治理機制在一定程度上正是貫徹這一理念的實踐呈現(xiàn)。值得注意的是，基層聯(lián)動機制下的監(jiān)督考核是雙向性的，可以對“塊”進行考核評價，也可以對“條”進行評價，打破以往單向度的僅對“塊”考核的模式，使協(xié)同更加深入?；鶎又卫淼穆?lián)動機制打破了現(xiàn)有屬地的物理邊界，貫通治理職責，強化的橫向的屬地協(xié)同能力。同時，借助特定的聯(lián)動機構(gòu)和雙向考核方式，對屬地管理的過度擴張進行有效遏制，給予基層政府更多的自主性。最為重要的是，該方法可以將屬地本就“捉襟見肘”的人員編制進行雙層次整合：一是橫向各屬地之間的聯(lián)動整合，二是縣級政府與基層政府之間的上下整合，真正在協(xié)同中節(jié)約治理成本，提升治理效能。

3.條塊協(xié)同：建構(gòu)基層治理的綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)

解決屬地管理擴張下基層治理的困境需要建構(gòu)基于條塊協(xié)同的綜合協(xié)調(diào)體系?；鶎又卫碇械摹皸l”主要是指縣級政府及職能部門，而“塊”則是基層政府。基于條塊協(xié)同的綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)主要包括4個方面：第一，創(chuàng)新面向基層治理的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)具有較強的協(xié)調(diào)性，同時因為其臨時性的特點又能夠有效節(jié)約資源。有觀點認為在基層治理層面對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)下功夫是一種“殺雞用牛刀”的思維，但我國基層治理的復雜性和多樣性，恰恰需要這把“牛刀”。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)具有多種形式，如領(lǐng)導小組、指揮部、委員會等，但從基層治理的微觀性及復雜性來看，太大的名頭可能未必會有好的效果。因此，需要通過創(chuàng)新議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的方式來實現(xiàn)基層治理的優(yōu)化。目前，針對我國基層治理具有較為現(xiàn)實作用的是部門聯(lián)席機制，這主要是借鑒“部際聯(lián)席會議”的方式?！安侩H聯(lián)席會議”主要是橫向協(xié)同的一種形式，但是在基層治理中，因為縱橫事務(wù)交匯于此，所以基層中的部門聯(lián)席機制實際上是一個縱橫兼顧的條塊整合模式。部門聯(lián)席機制的組成人員可以包括縣級政府負責人、職能部門負責人、基層政府負責人、社區(qū)負責人及相關(guān)專家和群眾。通過開門議事的方式將基層的問題放到桌面上，以現(xiàn)場辦公的形式來解決問題。除此以外，還可以通過工作專班的方式來創(chuàng)新基層治理的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，即借助工作專班中周期性會商、現(xiàn)場處置、信息溝通和督導檢查等基本工作內(nèi)容，提高基層治理的協(xié)調(diào)效率，增強治理韌性，明確責任分解，真正將基層治理落到實處[21]。第二，完善基層治理的網(wǎng)格化。黨的二十大報告中突出強調(diào)要“完善網(wǎng)格化管理”，并借此“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。網(wǎng)格化是依托現(xiàn)代信息技術(shù)的一種基層治理創(chuàng)新方式。可以通過完善基層治理的網(wǎng)格化進一步打破屬地之間的隔閡，優(yōu)化條塊關(guān)系，特別是利用網(wǎng)格單元將基層治理中的條塊融合在一起，實現(xiàn)治理信息的共建共治共享，打破屬地信息壁壘，通暢上下資源交流，實現(xiàn)基層治理的條塊聯(lián)動、信息共享、流程再造和資源整合[22]。第三，提升項目制的運作能力。項目制是“條”向“塊”釋放資源的重要方式，并通過對“塊”的考核來實現(xiàn)資源利用反饋?；鶎又卫碇锌梢酝ㄟ^提升項目的運行能力，通過職能部門向基層政府轉(zhuǎn)移治理資源，推進基層治理的現(xiàn)代化。同時，利用項目制針對不同地區(qū)基層治理面臨的實際問題，實現(xiàn)資源“靶向”投放，進一步增加資源投入和利用的效能，實現(xiàn)治理資源的“帕累托”改進?；诖?，通過專項考核對基層治理進行專門監(jiān)督，有效反饋基層治理的現(xiàn)實情況，進而對后面項目制運行的改進提供經(jīng)驗。第四，嘗試推進“跨條塊”的動態(tài)治理機制?！翱鐥l塊”的動態(tài)治理機制主要是指在基層治理中，針對現(xiàn)實問題在一定限度內(nèi)突破既有的體系“隔膜”，實現(xiàn)治理資源的大跨度交流，如四川省實行的基層人員編制“片線結(jié)合”就是“跨條塊”治理機制的典型代表。在基層治理現(xiàn)代化進程中，可以鼓勵各地基層政府嘗試通過“跨條塊”的方式來探索推進基層治理現(xiàn)代化的思路和方法，勇于試錯，銳意探索，實現(xiàn)基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。