高海寧，林旭霞

(1. 福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350007；2. 福建省高級人民法院，福建 福州 350003)

在我國，自然資源特許權(quán)被《物權(quán)法》規(guī)定為用益物權(quán)后，自然資源用益物權(quán)生成于行政許可還是所有權(quán)人出讓的意思表示，就成為理論和實(shí)務(wù)中的突出問題。理論上，關(guān)系行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利有無立法依據(jù)。如果自然資源用益物權(quán)由行政權(quán)創(chuàng)設(shè)，那么，自然資源國家所有權(quán)將何以構(gòu)建及派生出自然資源用益物權(quán)。實(shí)務(wù)中，關(guān)系自然資源用益物權(quán)人的平等保護(hù)問題。用益物權(quán)由行政權(quán)創(chuàng)設(shè)，意味著行政權(quán)有能力控制自然資源用益物權(quán)的產(chǎn)生、變更和消滅，在強(qiáng)大的行政權(quán)面前，用益物權(quán)人處于被支配地位，其財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏穩(wěn)定的預(yù)期。因此，要實(shí)現(xiàn)市場主體的平等保護(hù)，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，有必要重新考量自然資源用益物權(quán)的生成機(jī)制問題。

一、現(xiàn)狀檢視：現(xiàn)行法對自然資源用益物權(quán)生成規(guī)定存在的問題及原因剖析

(一)現(xiàn)行法規(guī)定存在的問題

自然資源用益物權(quán)的規(guī)定見于《民法典》對海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等的規(guī)定，但是，《民法典》并未進(jìn)一步明確上述權(quán)利如何取得和設(shè)立。要探究我國自然資源用益物權(quán)的生成機(jī)制，需著眼于自然資源各單行法及其相關(guān)配套規(guī)定。通過查考幾類主要自然資源單行法及其配套規(guī)定，發(fā)現(xiàn)自然資源各單行法對自然資源用益物權(quán)的規(guī)定存在不統(tǒng)一，給自然資源用益物權(quán)生成機(jī)制的規(guī)范識別帶來困難，具體表現(xiàn)如下：

1.對自然資源用益物權(quán)取得方式的不同規(guī)定導(dǎo)致無法識別自然資源用益物權(quán)的生成機(jī)制。根據(jù)《行政許可法》第2條、第12條規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對人的申請，依法準(zhǔn)予其從事特定活動的行為，而有限自然資源開發(fā)利用的市場準(zhǔn)入，可以設(shè)定行政許可。行政許可的程序表現(xiàn)是申請審批，自然資源各單行法均規(guī)定自然資源用益物權(quán)經(jīng)申請審批取得，因此，自然資源用益物權(quán)是經(jīng)行政許可生成。與此同時(shí)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定，司法實(shí)務(wù)中又有關(guān)于自然資源各職能部門在出讓自然資源用益物權(quán)時(shí)與使用權(quán)人簽訂出讓協(xié)議的情形?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬裁鞔_規(guī)定招標(biāo)、拍賣、掛牌等海域使用權(quán)取得方式，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)通知書發(fā)出后30日內(nèi)訂立書面合同。實(shí)務(wù)中大量存在的自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議，又告示著自然資源用益物權(quán)生成于所有權(quán)的出讓。

2.各自然資源用益物權(quán)能否轉(zhuǎn)讓及是否需要經(jīng)審批的規(guī)則不一。一是某類自然資源內(nèi)部相關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一，與現(xiàn)實(shí)發(fā)展不相適應(yīng)。比如，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)原則不得轉(zhuǎn)讓，且禁止倒賣謀利。但這與礦業(yè)權(quán)的市場化發(fā)展不符，《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》的主旨是規(guī)范礦業(yè)權(quán)發(fā)展，釋放出要解除《礦產(chǎn)資源法》對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)束縛的信號。二是自然資源各單行法之間規(guī)定不一。《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定礦業(yè)權(quán)原則上不轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓為例外，且規(guī)定禁止倒賣謀利，可見其導(dǎo)向是不轉(zhuǎn)讓。《海域使用管理法》《森林法》則明確規(guī)定海域使用權(quán)、森林、林木使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，《水法》未規(guī)定水權(quán)流轉(zhuǎn)，《草原法》未規(guī)定草原使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?？梢?，各類自然資源的流轉(zhuǎn)規(guī)則并不統(tǒng)一。在自然資源集中統(tǒng)一管理的背景下，立法規(guī)則的不統(tǒng)一導(dǎo)致執(zhí)法中的不統(tǒng)一將有損政府的公信力。

3.各自然資源使用權(quán)證書及其登記與自然資源用益物權(quán)取得的關(guān)系不明。依照我國民法典物權(quán)編的相關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)自登記時(shí)發(fā)生法律效力，登記事項(xiàng)包括不動產(chǎn)權(quán)屬狀況，不動產(chǎn)權(quán)屬證書是不動產(chǎn)物權(quán)的證明，證書上記載的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與登記事項(xiàng)保持一致。根據(jù)自然資源各單行法規(guī)定，除水權(quán)外，礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)、草原使用權(quán)、森林、林木使用權(quán)均規(guī)定需辦理登記。該登記是行政登記還是物權(quán)登記，性質(zhì)不明?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā访鞔_規(guī)定自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起取得海域使用權(quán)，該規(guī)定與登記取得不動產(chǎn)物權(quán)的一般規(guī)定不符?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)取得時(shí)間是批準(zhǔn)之日，批準(zhǔn)時(shí)是否辦理登記，批準(zhǔn)是否就是登記，均不明確。《森林法》規(guī)定森林、林木使用權(quán)“要經(jīng)登記造冊”，但是，并未明確自此取得森林、林木使用權(quán)。關(guān)于取得證書與自然資源用益物權(quán)取得之間的關(guān)系，只有《草原法》《海域使用管理法》予以明確。《海域使用管理法》規(guī)定“領(lǐng)取”證書時(shí)取得海域使用權(quán)，《草原法》規(guī)定“核發(fā)”證書是確認(rèn)草原使用權(quán)。而“領(lǐng)取”是權(quán)利人取得證書的時(shí)間，“核發(fā)”是有關(guān)部門制作證書的時(shí)間，兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)并不完全一致。

(二)原因剖析

出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的，其中，主要有以下兩個(gè)方面：

1.長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致市場化資源配置改革推進(jìn)緩慢。新中國成立后，我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，即用經(jīng)濟(jì)計(jì)劃來指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改造。在自然資源配置上，體現(xiàn)為自然資源歸屬國家所有，由國家進(jìn)行集中統(tǒng)一配置，形成行政審批的自然資源配置模式。各自然資源單行法也呈現(xiàn)出濃厚的公法色彩，基本都是管理性規(guī)定，對自然資源權(quán)屬尤其是使用權(quán)的規(guī)定基本沒有，改革開放之前對自然資源的實(shí)際占有者、使用者的權(quán)利，基本沒有什么說法[1]。改革開放后，中國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，認(rèn)識到計(jì)劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段，越來越重視市場在資源配置中的作用，先后強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和決定性作用。立法上也開始出現(xiàn)自然資源使用權(quán)的規(guī)定，并重視各市場主體的平等保護(hù)。盡管如此，政府職能轉(zhuǎn)變依然面臨種種壁壘，“放管服”改革依然任重道遠(yuǎn)。長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制伴生的制度慣性、社會觀念和利益糾葛給國有自然資源的市場化配置帶來不少挑戰(zhàn)。

2.立法分散化和碎片化導(dǎo)致法律規(guī)則的不統(tǒng)一和相互背離?！渡址?試行)》于1979年通過，《森林法》于1984年通過，后經(jīng)過1998年、2009年兩次修正，2019年修訂?！端ā酚?988年通過，2002年修訂，2009年、2016年兩次修改?！兜V產(chǎn)資源法》于1986年通過，1996年、2009年兩次修正?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā酚?001年通過。《草原法》于1985年通過，2002年修訂，2009年、2013年兩次修正?？梢?，各自然資源單行法制訂時(shí)間先后不一，且由不同政府部門主導(dǎo)發(fā)布，主要解決各自領(lǐng)域內(nèi)問題，導(dǎo)致自然資源各單行法間規(guī)則不統(tǒng)一。我國《物權(quán)法》于2007年通過，首次規(guī)定自然資源用益物權(quán)，《民法典》于2020年通過，吸納了《物權(quán)法》關(guān)于自然資源用益物權(quán)的規(guī)定。然而，自然資源各單行法中關(guān)于自然資源用益物權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定并未與《物權(quán)法》《民法典》進(jìn)行有機(jī)銜接，導(dǎo)致規(guī)則上的背離甚至沖突，最典型的是對自然資源使用權(quán)的行政許可和民法上所有權(quán)-用益物權(quán)派生機(jī)制的沖突。

二、理論探源：自然資源用益物權(quán)生成于國家所有權(quán)而非行政權(quán)

在我國，國家所有權(quán)歸屬于私法調(diào)整，行政權(quán)是公法調(diào)整，二者運(yùn)行規(guī)則完全不同。理論歸屬上，自然資源用益物權(quán)不可能既生成于國家所有權(quán)，又生成于行政權(quán)，而只能擇其一。

(一)行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利沒有依據(jù)

從民事權(quán)利概念考察，民事權(quán)利不應(yīng)由行政法規(guī)(或行政權(quán))創(chuàng)設(shè)。何謂民事權(quán)利，一般認(rèn)為是由民事法律所規(guī)定的權(quán)利，等同于民法權(quán)利。也有人認(rèn)為“雖然民法是專門確定和調(diào)整民事權(quán)利的，但是，民事權(quán)利卻不是專門由民法來確定和調(diào)整的”[2]11，存在更廣義的超出民法之外的法哲學(xué)視域下民事權(quán)利概念，包括憲法、行政法、刑法及其他部門法中的民事權(quán)利，其本質(zhì)都是民事利益[2]10。“廣義說”混淆了民事利益與民事權(quán)利，將民事利益等同于民事權(quán)利，進(jìn)而泛化民事權(quán)利的概念。權(quán)利的本質(zhì)雖然是利益，但是，利益卻并不一定是權(quán)利，利益要轉(zhuǎn)化為權(quán)利，需要法律的明確規(guī)定。在我國成文法背景下，法律沒有規(guī)定的利益很難稱之為權(quán)利，對于某些新興權(quán)利的研究，實(shí)際上是對新興利益納入權(quán)利保護(hù)而進(jìn)行的權(quán)利化論證和構(gòu)造，如被遺忘權(quán)、個(gè)人信息權(quán)、生活安寧權(quán)等。在未被民法規(guī)定為權(quán)利的情況下，冒然定性為民事權(quán)利，會破壞民事權(quán)利的體系結(jié)構(gòu)。如果存在行政法上的民事權(quán)利，或行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利，會得出私權(quán)由公權(quán)創(chuàng)設(shè)的結(jié)論，而這與自然權(quán)利的觀點(diǎn)相悖，也與我國人民民主專政的政治體制不相適應(yīng)。

行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利，不符合政治國家的邏輯。根據(jù)社會契約理論，聯(lián)合體(或國家)是由每一個(gè)個(gè)人讓渡自己的權(quán)利集合而成。之所以要“讓渡”，是因?yàn)椤霸谧匀粻顟B(tài)下危及他們的生存的障礙之大，已經(jīng)超過了每一個(gè)人為了在這種狀態(tài)下繼續(xù)生存所能運(yùn)用的力量”[3]?？梢姡緵]有公權(quán)，是私權(quán)讓渡而產(chǎn)生公權(quán)，且公權(quán)存在的目的是保護(hù)私權(quán)的安全。應(yīng)該是私權(quán)先于公權(quán)而存在，是私權(quán)創(chuàng)設(shè)公權(quán)，而非公權(quán)創(chuàng)設(shè)私權(quán)。根據(jù)我國人民民主專政的政治理論，何謂人民民主專政，毛澤東指出“就是要?jiǎng)儕Z反動派的發(fā)言權(quán)，只讓人民有發(fā)言權(quán)?！盵4]1475雖然因時(shí)代環(huán)境該觀點(diǎn)帶有明顯的階級立場，但權(quán)力的基礎(chǔ)是人民卻固定為我國政治體制的底層邏輯。人民才是國家的主人，一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使人民賦予的權(quán)力?！叭嗣竦膰沂潜Ｗo(hù)人民的”[4]1476，國家權(quán)力用于保護(hù)人民，行政權(quán)等國家權(quán)力的存在目的是保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，而非統(tǒng)御人民。人民的權(quán)利由人民代表大會行使立法權(quán)進(jìn)行法律創(chuàng)設(shè)，而不該由行政權(quán)創(chuàng)設(shè)。

行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利，不符合行政權(quán)的屬性。一般認(rèn)為，行政權(quán)包括兩個(gè)層面：一個(gè)是“存在于行政法之中”[5]3，本質(zhì)上是執(zhí)行權(quán)，表現(xiàn)為依法行政，為應(yīng)然狀態(tài)；一個(gè)是“行政管理學(xué)以及不受行政法制約和規(guī)制的行政管理同樣存在行政權(quán)”[5]3，已經(jīng)超出行政法規(guī)定的范圍，為實(shí)然狀態(tài)。就實(shí)然狀態(tài)而言，是行政權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)施和運(yùn)行狀態(tài)，行政權(quán)是公權(quán)力的表現(xiàn)之一，如上所述，公權(quán)力不應(yīng)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利。就應(yīng)然狀態(tài)而言，行政法如能創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利，則作為執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)就能創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利。但是行政法律和行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利沒有理論和法律依據(jù)。從我國憲法、立法法的相關(guān)規(guī)定看，無論是有關(guān)“民事基本法律”的事項(xiàng)還是有關(guān)“一般民事法律”的事項(xiàng)，其立法權(quán)均不屬于國務(wù)院[6]。由此，國務(wù)院無權(quán)通過制定行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利。行政法律不是行政法規(guī)，由全國人大制定，不受立法法的上述約束，似乎可以制定民事權(quán)利。但是，根據(jù)形式主義解釋方法，“只有民事法律明確規(guī)定的權(quán)利才是民事權(quán)利，其他的都是利益保護(hù)的問題?！盵7]換言之，民事權(quán)利應(yīng)由民事法律予以規(guī)定，其他法律規(guī)定的都不是民事權(quán)利，而是民事權(quán)益。比如，自然資源各單行法規(guī)定的采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)、取水權(quán)等，經(jīng)行政特許而設(shè)立，雖然具有民事利益或權(quán)益，但是，在《物權(quán)法》之前并無民事法律將其民事權(quán)利化，只有在《物權(quán)法》對其“特許的物權(quán)化”[8]規(guī)定之后，才確立其用益物權(quán)的法律地位。

(二)自然資源用益物權(quán)派生于國家所有權(quán)

1.自然資源用益物權(quán)派生于國家所有權(quán)有理論依據(jù)。用益物權(quán)作為他物權(quán)，是“在他人所有之物上設(shè)定的物權(quán)”[9]896，是從他人所有權(quán)派生出來的物權(quán)。根據(jù)上下位概念規(guī)則應(yīng)保持一致的原則，作為下位概念的自然資源用益物權(quán)自然派生于國家所有權(quán)。用益物權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系層次包括：(1)用益物權(quán)與所有權(quán)是平等關(guān)系。一般認(rèn)為，用益物權(quán)雖然是他物權(quán)，但是，同樣具有物權(quán)的排他效力，包括對抗所有權(quán)。因此，用益物權(quán)與所有權(quán)是平等關(guān)系。主流物權(quán)理論在對二者平等關(guān)系的認(rèn)識上也肯定物權(quán)二元理論的觀點(diǎn)。根據(jù)物權(quán)二元理論，物權(quán)的支配力包括最終的支配力和現(xiàn)實(shí)的支配力，分別指向所有權(quán)和占有權(quán)，并認(rèn)為所有權(quán)人并未轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)，而是與使用權(quán)人協(xié)商設(shè)定了一個(gè)新物權(quán)。新的使用權(quán)是獨(dú)立產(chǎn)生，具有獨(dú)立性，因此，所有權(quán)人的占有和非所有權(quán)人的占有是平等的，所有權(quán)和占有權(quán)是平等的[10]。該平等關(guān)系也得到其他民法學(xué)者的認(rèn)可，認(rèn)為“堅(jiān)持所有權(quán)與他物權(quán)的平等地位及各自的獨(dú)立性，這是正確的”[11]。(2)用益物權(quán)由所有權(quán)派生而來。根據(jù)《民法典》第323條規(guī)定，用益物權(quán)是對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，而他人所有之物在權(quán)利上體現(xiàn)為他人所有權(quán)，故他人所有權(quán)構(gòu)成本人用益物權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利。用益物權(quán)是以所有權(quán)為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的權(quán)利，是“由所有權(quán)派生出來的物權(quán)”[12]。至于派生的依據(jù)，一般認(rèn)為是“根據(jù)法律或合同的具體規(guī)定”[13]或“法律規(guī)定或合同約定”[9]896。(3)所有權(quán)派生用益物權(quán)的機(jī)理。目前關(guān)于該機(jī)理的學(xué)說主要是權(quán)能分離說和權(quán)利行使說。權(quán)能分離說認(rèn)為用益物權(quán)是所有權(quán)的部分權(quán)能脫離本體形成的限制物權(quán)。既然部分權(quán)能已經(jīng)與所有權(quán)分離，所有權(quán)已經(jīng)不再享有占有、使用、收益權(quán)能，那么，與其堅(jiān)持的所有權(quán)的完整性觀點(diǎn)相沖突，且與所有權(quán)人依然可以行使物權(quán)請求權(quán)的現(xiàn)實(shí)存在矛盾，鑒于“權(quán)能分離說”存在理論上的自我矛盾及與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，該說為多數(shù)學(xué)者所摒棄。“權(quán)利行使說”認(rèn)為“用益物權(quán)生成于所有權(quán)人對所有權(quán)的行使，而不是所有權(quán)的部分權(quán)能與其分離”[14]97。根據(jù)“權(quán)利行使說”的邏輯，所有權(quán)的行使生成了用益物權(quán)，而權(quán)利行使“旨在使主體享有之權(quán)利中包含的行為可能性成為現(xiàn)實(shí)，由此該權(quán)利發(fā)生實(shí)效，權(quán)利主體現(xiàn)實(shí)享有權(quán)利所承載之利益”[14]96。有人將權(quán)利運(yùn)行分為三個(gè)階段，即權(quán)利形成、權(quán)利賦予和權(quán)利行使。權(quán)利形成是權(quán)利的應(yīng)有階段，是自在狀態(tài)，屬社會道德、習(xí)慣范疇；權(quán)利賦予是可有權(quán)利或明定權(quán)利，屬于法定狀態(tài)；權(quán)利行使是實(shí)有狀態(tài)，是法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[15]7。權(quán)利的內(nèi)核是利益，權(quán)利的行使實(shí)際是權(quán)利人通過權(quán)利的實(shí)施以實(shí)現(xiàn)自己的利益。用益物權(quán)是限定物權(quán)，權(quán)利人可以讓渡自己的權(quán)利以換取利益，但是，讓渡以致限定(排除)自己的權(quán)利，卻不是權(quán)利行使的應(yīng)有之義，而是基于法律的設(shè)定。法律對受讓渡人的權(quán)利設(shè)定了排他性效力，而所有權(quán)人僅對權(quán)利讓渡進(jìn)行設(shè)定，并不對讓渡后權(quán)利的排他效力進(jìn)行設(shè)定，事實(shí)上所有權(quán)人也沒有該權(quán)力和能力。因此，與其說用益物權(quán)是所有權(quán)人權(quán)利行使的結(jié)果，不如說是法律規(guī)定的結(jié)果。所有權(quán)人的權(quán)利行使只是用益物權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提，如果沒有法律的規(guī)定，讓渡后的權(quán)利不產(chǎn)生對抗他人包括所有權(quán)人的法律效果。根據(jù)物權(quán)法定原則，設(shè)定用益物權(quán)，必須滿足法律規(guī)定的要件，即設(shè)立物權(quán)的意思表示加必要的行為，此為用益物權(quán)的生成機(jī)制。如果不是法律明確規(guī)定的物權(quán)種類，且辦理登記手續(xù)，單純憑意思表示，不能說設(shè)立了用益物權(quán)。

2.自然資源用益物權(quán)派生于國家所有權(quán)有法律依據(jù)。(1)用益物權(quán)由所有權(quán)人依法設(shè)立是派生基礎(chǔ)。《民法典》第241條規(guī)定“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”，此為對所有權(quán)人權(quán)能的規(guī)定，是積極權(quán)能，系法律規(guī)定的所有權(quán)人“可為”權(quán)利。但是，該法條不意味著所有權(quán)人可以任意設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，因?yàn)椤睹穹ǖ洹返?16條規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，故所有權(quán)人設(shè)定的物權(quán)必須是法律有明確規(guī)定的物權(quán)種類，超出法律規(guī)定種類范圍的不是法定物權(quán)；且《民法典》第208條規(guī)定“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記。動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定交付?！睋?jù)此，即便所有權(quán)人作出設(shè)立物權(quán)的意思表示，也不意味著真的設(shè)立了物權(quán)，只有履行法律規(guī)定的登記或交付要件，才算物權(quán)設(shè)立完成。(2)自然資源國家所有到自然資源國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)變是派生前提。我國《憲法》第9條規(guī)定各自然資源屬國家所有，有學(xué)者認(rèn)為該條規(guī)定了憲法上的自然資源國家所有權(quán)，全民所有(國家所有)“是一項(xiàng)政治及經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，須轉(zhuǎn)化為權(quán)利概念，才能具備法律保護(hù)的正當(dāng)性”[16]。因此，需要轉(zhuǎn)化為憲法上國家所有權(quán)。但是，從用詞上，該條并無國家所有權(quán)的表達(dá)，也不宜直接解釋為對國家所有權(quán)的規(guī)定。直至《物權(quán)法》第五章將礦產(chǎn)、水流、海域等自然資源納入國家所有權(quán)的規(guī)定之后，才從立法上完成了自然資源國家所有到自然資源國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)變。(3)民法對自然資源用益物權(quán)的規(guī)定標(biāo)志派生的最終確立?！段餀?quán)法》第十章用益物權(quán)一般規(guī)定首次將海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等自然資源特許使用權(quán)納入用益物權(quán)進(jìn)行規(guī)定，《民法典》物權(quán)編對此進(jìn)行了承繼，該自然資源用益物權(quán)的民法規(guī)定從立法上完成了自然資源國家所有權(quán)對自然資源用益物權(quán)的派生。

三、機(jī)制厘清：自然資源用益物權(quán)由出讓行為設(shè)立而非行政許可

行政許可和出讓行為有本質(zhì)上不同，行政許可與自然資源用益物權(quán)之間存在著理論鴻溝和制度裂隙，用益物權(quán)是私權(quán)，應(yīng)遵循私權(quán)的取得規(guī)則和運(yùn)行邏輯。

(一)國有自然資源行政許可與出讓行為的區(qū)別

1.行為性質(zhì)不同。行政許可是單方法律行為，而出讓是雙方法律行為。行政許可是行政機(jī)關(guān)依法作出的準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予從事某種活動的意思表示。而自然資源使用權(quán)出讓是所有人將自然資源使用權(quán)出讓給使用人的雙方法律行為，通常通過出讓協(xié)議實(shí)現(xiàn)。

2.雙方主體地位不同。行政許可是具體行政行為，行政主體與相對人是行政管理的不平等法律關(guān)系。而出讓協(xié)議是以民事協(xié)議的形式達(dá)行政之目的，出讓人與受讓人之間處于相對平等的法律地位。

3.行為過程不同。行政許可由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，相對人處于被動地位，是否獲得許可完全由行政機(jī)關(guān)決定。而出讓行為中雙方對協(xié)議相關(guān)條款可以協(xié)商確定，出讓人可以選擇受讓人，受讓人也有權(quán)決定是否簽訂協(xié)議。

4.流轉(zhuǎn)性上的不同。根據(jù)《行政許可法》第9條規(guī)定，行政許可原則不得轉(zhuǎn)讓，除非法律、行政法規(guī)規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓。而出讓行為基于意思表示一致而成立，實(shí)際上是合同行為，出讓后的權(quán)利應(yīng)以可轉(zhuǎn)讓為原則，不得轉(zhuǎn)讓為例外。

(二)自然資源用益物權(quán)由出讓行為設(shè)立

1.自然資源用益物權(quán)的創(chuàng)設(shè)是所有人出讓的意思表示，而非行政機(jī)關(guān)的許可。由行政許可搭建起來的自然資源歸屬及利用制度目前運(yùn)行中存在“自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等問題”[17]，導(dǎo)致“產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重”[17]。對此，國家推出自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，提出“探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度，法律授權(quán)省級、市(地)級或縣級政府代理行使所有權(quán)的特定自然資源除外”[17]。由此，不管是委托代理還是法律授權(quán)，省級和市(地)級或縣級政府行使的都是自然資源所有權(quán)，而非管理權(quán)，意味著市場主體從各級政府取得自然資源用益物權(quán)是由所有權(quán)人出讓而創(chuàng)設(shè)，并非行政許可獲得。此外，自然資源開發(fā)利用市場化運(yùn)行的日漸鋪開，也使得自然資源行政許可應(yīng)逐漸退出歷史舞臺?！缎姓S可法》第13條對可以不設(shè)行政許可規(guī)定了四種情形，包括市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)和行政機(jī)關(guān)采用其他行政管理方式能夠解決的。在我國強(qiáng)調(diào)市場對資源配置起決定作用的背景下，應(yīng)逐步擴(kuò)大市場機(jī)制的作用，而市場主體的平等性、競爭性和自決性必然要求以所有權(quán)人出讓的意思表示來構(gòu)建自然資源用益物權(quán)取得制度，從而弱化政府行政許可的作用。

2.自然資源用益物權(quán)由出讓行為設(shè)立具有現(xiàn)行法依據(jù)。我國《民法典》將海域使用權(quán)等自然資源用益物權(quán)規(guī)定在第三分編“用益物權(quán)”的“一般規(guī)定”之中，其規(guī)范邏輯是自然資源用益物權(quán)與一般用益物權(quán)無異，均是由所有權(quán)派生而來。而一般用益物權(quán)派生的主要方式是所有權(quán)人出讓的意思表示。如果說《民法典》對自然資源用益物權(quán)“出讓”只是從所有權(quán)人設(shè)立用益物權(quán)的意思表示之中推演而來，有不夠確定之嫌，然而，司法實(shí)務(wù)中已經(jīng)出現(xiàn)對“出讓”的明確規(guī)定，成為印證該推演的有力證據(jù)。以礦業(yè)權(quán)為例，《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第二條明確規(guī)定自然資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同這種自然資源用益物權(quán)的出讓方式，是對現(xiàn)實(shí)中普遍運(yùn)行的法律事實(shí)的確認(rèn)和提煉。至于是出讓合同還是行政許可設(shè)立自然資源用益物權(quán)，《解釋》的相關(guān)條款也進(jìn)行了明確?！督忉尅反_認(rèn)出讓合同效力的獨(dú)立性?！督忉尅返?條規(guī)定出讓合同自成立時(shí)生效，未經(jīng)行政審批不影響出讓合同的效力。至于礦業(yè)權(quán)取得的時(shí)間，《解釋》第3條第1款規(guī)定許可證載明的有效期起始日為確權(quán)日，但是，并未明確許可證載明的有效期起始日是行政許可批準(zhǔn)之日、發(fā)證之日還是領(lǐng)證之日。根據(jù)該條第2款規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓合同生效后，許可證頒發(fā)前，已實(shí)際占有礦區(qū)的受讓人，取得排他的權(quán)利。可見，如果礦業(yè)權(quán)出讓合同生效時(shí)已占有礦區(qū)，礦業(yè)權(quán)自礦業(yè)出讓合同生效時(shí)取得。

(三)自然資源用益物權(quán)非由行政許可設(shè)立

1.行政許可創(chuàng)設(shè)自然資源用益物權(quán)沒有現(xiàn)行法依據(jù)?！睹穹ǖ洹返?28條規(guī)定“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”，第329條規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”。根據(jù)最高人民法院的理解與適用，上述規(guī)定中的“依法”指的是各自然資源單行法，因?yàn)椤睹穹ǖ洹返纳鲜鲆?guī)定只是對《海域使用管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》規(guī)定權(quán)利類型的重申，并未創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)類型[18]。但是，這依然不能得出行政許可創(chuàng)設(shè)了民事權(quán)利。從時(shí)間順序上看，行政許可的探礦權(quán)等并非一開始就定性為民事權(quán)利，只是后來經(jīng)民事法律規(guī)定才確立為民事權(quán)利。從邏輯上看，如果一開始就定性為民事權(quán)利，就無需后來民事法律的規(guī)定。自然資源特許權(quán)的用益物權(quán)屬性需要民事法律來定性，恰說明行政許可不可能創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利。行政許可創(chuàng)設(shè)的是允許為一定行為的資格，該資格具有財(cái)產(chǎn)屬性，有利益內(nèi)核，但是，其系不平等主體之間的行政法律關(guān)系，有別于平等主體之間的民事法律關(guān)系。

2.行政許可并非賦權(quán)，只是對行政相對人能否獲得自然資源使用資格的驗(yàn)證。根據(jù)《行政許可法》第2條對行政許可的定義，行政許可雖冠名“許可”，但其前置程序是對行政相對人申請的依法審查，審查的依據(jù)是法律的規(guī)定，“合乎資格與條件的就許可，否則就不許可”[15]8。因此，行政許可實(shí)際包含許可和不許可兩種情形。而且，行政許可是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定的要件作出審查，故行政許可只是在執(zhí)行法律，實(shí)際“賦權(quán)”的是行政法律，“行政許可只是對權(quán)利人行使權(quán)利的資格與條件加以驗(yàn)證，并給予合法性的證明，而非權(quán)利(包括享有與行使權(quán))的賦予”[15]8。在驗(yàn)證過程中，只有依法驗(yàn)證通過的權(quán)利人才能獲得自然資源使用資格。比如，《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定，從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的主體必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。該資質(zhì)條件是行政許可的必要條件，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可前必須對勘查或采礦人的資質(zhì)進(jìn)行審查，如果不具備規(guī)定的資質(zhì)，則不能被許可從事礦產(chǎn)資源的勘查和開采。

3.獲得行政許可，只是獲得使用國有自然資源的資格，許可證上的記載是對自然資源的特定化描述，是對權(quán)利義務(wù)對象的確認(rèn)，而非具體權(quán)利義務(wù)的記載，與作為權(quán)利的自然資源用益物權(quán)存在較大差別。行政許可只是對資格的確認(rèn)，確認(rèn)相對人取得對特定自然資源開發(fā)利用的資格，但該資格還很難稱之為權(quán)利，因?yàn)槠洳痪哂胁僮餍浴Ｒ官Y格可操作，必須賦予其權(quán)利內(nèi)涵，即需要通過出讓協(xié)議對操作中的權(quán)利主體、內(nèi)容、客體、邊界、限制、轉(zhuǎn)讓、登記、有償取得、違約責(zé)任等進(jìn)行具體明確。因此，獲得自然資源使用資格不等于獲得自然資源用益物權(quán)。實(shí)務(wù)中，自然資源許可證不等于自然資源使用權(quán)證，自然資源行政許可的登記與自然資源用益物權(quán)的登記也存在很大差別。以礦業(yè)權(quán)登記為例：許可登記重點(diǎn)審查“申請人的資金、資質(zhì)及相關(guān)礦產(chǎn)勘查計(jì)劃、開采計(jì)劃、報(bào)告等會對將來探采行為產(chǎn)生影響的因素”[19]150，而用益物權(quán)登記審查的重點(diǎn)是“權(quán)利人的身份是否真實(shí)、物權(quán)變動的原因與事實(shí)是否相符等涉及交易安全的事項(xiàng)”[19]150。行政許可登記審查的主要是資質(zhì)性相關(guān)事項(xiàng)，而用益物權(quán)登記審查集中于財(cái)產(chǎn)屬性部分相關(guān)事項(xiàng)。

四、解決思路：自然資源用益物權(quán)生成機(jī)制的規(guī)范重構(gòu)

既然自然資源用益物權(quán)生成于所有人出讓的意思表示，而非行政許可，那么，應(yīng)依據(jù)該思路進(jìn)行規(guī)范重構(gòu)。

(一)自然資源用益物權(quán)取得方式的規(guī)范重構(gòu)

1.應(yīng)調(diào)整“申請+審批”的行政許可方式為“出讓+登記”的用益物權(quán)取得方式?，F(xiàn)行法上的“申請+審批”的行政許可方式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代立法的產(chǎn)物，無法適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和“放管服”改革的深入推進(jìn)。隨著招拍掛等競爭性出讓方式的推廣和普及，需要改變“申請+審批”的行政許可方式，代之以“出讓+登記”的用益物權(quán)取得方式。所謂“出讓+登記”，即自然資源國家所有權(quán)人通過競爭性方式出讓自然資源用益物權(quán)，既保證參與人的廣泛性，又有利于自然資源的合理開發(fā)利用，通過公平競爭確定自然資源用益物權(quán)人，簽訂出讓協(xié)議以確定雙方權(quán)利義務(wù)。該協(xié)議對雙方均具有拘束力，同時(shí)，辦理自然資源物權(quán)登記，確認(rèn)自然資源用益物權(quán)。

2.自然資源用益物權(quán)出讓由自然資源主管部門主動啟動?！吧暾?審批”與“出讓+登記”的區(qū)別在于“申請+審批”的程序是由當(dāng)事人提出申請啟動，而后行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。先申請后審批，審批的對象是申請，沒有申請就沒有審批。而“出讓+登記”的程序是由行政機(jī)關(guān)主動啟動，而后相關(guān)市場主體參與進(jìn)來。因是行政機(jī)關(guān)主動啟動，相關(guān)的審批等內(nèi)部手續(xù)已辦理在先，在啟動時(shí)已完成，出讓環(huán)節(jié)只是考察市場主體是否具備主體資質(zhì)，以及在公開競爭的狀態(tài)下選擇簽訂出讓協(xié)議的主體。以礦業(yè)權(quán)出讓為例：自然資源主管組織出讓礦業(yè)權(quán)，要根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)市場監(jiān)測情況，結(jié)合地質(zhì)調(diào)查等相關(guān)地質(zhì)工作成果，制定科學(xué)可行的礦業(yè)權(quán)出讓方案[20]。競得人與自然資源主管部門簽訂出讓協(xié)議后，經(jīng)過登記手續(xù)，即取得自然資源用益物權(quán)，無需再履行審批程序。在自然資源所有權(quán)與管理權(quán)一體的現(xiàn)行體制下，再由同一機(jī)構(gòu)履行審批程序，是累贅；且簽訂出讓合同后，如審批手續(xù)不通過，是對前面出讓程序的否定，有損政府的公信力。因此，同一自然資源用益物權(quán)不能既出讓又審批。

3.“出讓+登記”不等于放棄政府監(jiān)管。政府監(jiān)管包括事前、事中和事后監(jiān)管。“出讓+登記”讓審批程序在出讓前完成，實(shí)際上把監(jiān)管環(huán)節(jié)前置，有利于主動發(fā)現(xiàn)并解決問題，避免社會資源不必要的浪費(fèi)?！俺鲎?登記”的監(jiān)管特色在于將政府監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容予以契約化，化強(qiáng)制性為義務(wù)性，把外在的行政強(qiáng)制內(nèi)化為當(dāng)事人主動自我約束。相關(guān)管制性要求和條件可以寫入出讓合同，作為協(xié)議的一部分，要求受讓方遵守和履行，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任。仍以礦業(yè)權(quán)為例：自然資源主管部門在擬定礦業(yè)權(quán)出讓方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)將勘查開采要求、探轉(zhuǎn)采要求等相關(guān)管制性要求和條件“一攬子”寫入礦業(yè)權(quán)出讓公告和合同，給予社會投資主體充分的信息和預(yù)期[20]。此外，“出讓+登記”模式下開展的自然資源開發(fā)利用活動，依然要接受資源合理利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)維護(hù)等政府監(jiān)管，在事后監(jiān)管上與“申請+審批”模式無異。

(二)自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范重構(gòu)

1.自然資源用益物權(quán)應(yīng)以轉(zhuǎn)讓為原則，不允許轉(zhuǎn)讓為例外。自然資源用益物權(quán)是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，且為私權(quán)，用益物權(quán)人對其財(cái)產(chǎn)享有自由處分權(quán)，為滿足社會財(cái)富的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)允許其轉(zhuǎn)讓。自然資源用益物權(quán)的限制轉(zhuǎn)讓存在兩種情形：一是所有權(quán)人在出讓用益物權(quán)時(shí)明確不允許轉(zhuǎn)讓，則轉(zhuǎn)讓要經(jīng)所有權(quán)人的同意才可以；二是自然資源其上承載著生態(tài)利益和公共利益，構(gòu)成對自然資源用益物權(quán)利用上的合理限制，亦可構(gòu)成對自然資源用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，并且通過法律、行政法規(guī)明確規(guī)定予以實(shí)現(xiàn)。在此狀況下，需要平衡的是生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益。二者一旦沖突，生態(tài)利益居于優(yōu)位時(shí)，可以構(gòu)成對自由轉(zhuǎn)讓的限制。但是，生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益并不總是沖突，二者可以相互融合和轉(zhuǎn)化，可以既要綠水青山，又要金山銀山。

2.自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力不受審批影響。用益物權(quán)流轉(zhuǎn)合同首先是合同，應(yīng)遵循《民法典》合同編的一般規(guī)定，即原則上成立即生效，但是，法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。關(guān)鍵在于用益物權(quán)流轉(zhuǎn)合同是否需要辦理批準(zhǔn)手續(xù)，及辦理審批手續(xù)與合同效力的關(guān)系如何。用益物權(quán)具有兩個(gè)特性：一方面具有限制性，是對他人所有不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的占有、使用和收益權(quán)利；另一方面具有獨(dú)立性，所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利。其獨(dú)立性決定了用益物權(quán)人可以處分自己的權(quán)利，但限制性決定了所有權(quán)人的同意對轉(zhuǎn)讓具有限制作用?，F(xiàn)行法規(guī)定的“行政審批”不影響自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力，只會影響合同的履行。

3.轉(zhuǎn)化用益物權(quán)流轉(zhuǎn)的行政審批為物主審批，且本質(zhì)上是物主同意。在“出讓+登記”模式下，自然資源所有權(quán)和管理權(quán)分離，自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)的審批并非“行政審批”，而是“物主審批”(1)“物主審批”“行政審批”的提法見李永軍《民法典編纂中的行政法因素》，《行政法學(xué)研究》2019年第5期，第3頁。，轉(zhuǎn)化為所有權(quán)人的同意。強(qiáng)調(diào)“物主審批”或“物主同意”，理論上，一方面，可以避免行政權(quán)與民事法律關(guān)系之間的糾纏不清；另一方面，可以與民法上的理論相銜接，有利于法體系的穩(wěn)定和可預(yù)期。在實(shí)踐中，可以為后續(xù)的所有權(quán)與管理權(quán)的分離改革埋下伏筆，有利于市場化改革的順利推進(jìn)。

(三)自然資源用益物權(quán)登記的規(guī)范重構(gòu)

1.自然資源用益物權(quán)生成于所有權(quán)人的意思表示，但是，取得時(shí)間應(yīng)自用益物權(quán)辦理登記之時(shí)。自然資源用益物權(quán)的生成機(jī)制包括自然資源用益物權(quán)的來源及取得。根據(jù)民法物權(quán)理論，用益物權(quán)來源于所有權(quán)，因此，自然資源用益物權(quán)生成于自然資源國家所有權(quán)，包含兩層意思：一是國家是所有權(quán)人而非管理權(quán)人；二是自然資源用益物權(quán)生成于自然資源國家所有權(quán)的行使，而非管理權(quán)的行政許可。根據(jù)民法區(qū)分理論，物權(quán)取得與物權(quán)轉(zhuǎn)讓合同相互獨(dú)立，物權(quán)自辦理登記時(shí)取得，簽訂轉(zhuǎn)讓合同不意味著物權(quán)轉(zhuǎn)移，相對人只是享有取得物權(quán)的請求權(quán)，而只有辦理登記才能實(shí)際取得物權(quán)。

2.現(xiàn)行法上應(yīng)更明確區(qū)分自然資源用益物權(quán)登記和行政登記?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā贰恫菰ā肪?guī)定登記后核發(fā)使用權(quán)證，《森林法》明確是對“森林、林木的所有權(quán)和使用權(quán)”進(jìn)行登記，上述三部單行法基本已經(jīng)完成用益物權(quán)的物權(quán)化登記?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定的登記是對探礦權(quán)、采礦權(quán)的登記，該探礦權(quán)、采礦權(quán)是以行政許可而取得，且登記后頒發(fā)的是許可證，而非權(quán)利證書。因此，雖然《民法典》已經(jīng)確認(rèn)其為用益物權(quán)，但是礦業(yè)權(quán)登記實(shí)際“兼具行政許可登記和物權(quán)登記的雙重功能”[21]?！端ā芬?guī)定用水主體可以申請取水許可證，但并未明確規(guī)定登記制度，類比《礦產(chǎn)資源法》，核發(fā)取水許可證之前也是要進(jìn)行登記，該登記應(yīng)主要是行政許可登記。綜上，從自然資源各單行法規(guī)定看，并不能當(dāng)然得出各自然資源使用權(quán)登記的屬性為物權(quán)登記，甚至個(gè)別單行法所規(guī)定登記的行政色彩更濃。但是，從統(tǒng)一自然資源用益物權(quán)登記規(guī)范角度，既然《民法典》確認(rèn)自然資源使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，作為配套的登記也應(yīng)回歸物權(quán)登記屬性，以與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革相銜接。

3.限縮行政許可為主體資質(zhì)許可，撤銷行為許可代之以用益物權(quán)登記進(jìn)行規(guī)范?！缎姓S可法》規(guī)定有限自然資源開發(fā)利用的市場準(zhǔn)入等，可以賦予特定權(quán)利。據(jù)此，自然資源特許使用可以理解為賦予主體特定資質(zhì)和賦予主體從事特定行為，分為主體許可和行為許可?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定礦業(yè)權(quán)人的主體資質(zhì)條件，申請勘查和開采需要提供相應(yīng)的資質(zhì)，即是主體許可。至于行為許可，《行政許可法》規(guī)定“市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”，可以不設(shè)行政許可。因此，市場主體的權(quán)利發(fā)生、變動和消滅相關(guān)的事項(xiàng)，屬于市場主體的行為事項(xiàng)，“相關(guān)利益主體能夠自主決定”“市場通過競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”，沒有必要設(shè)立行政許可。讓行政許可回歸到對市場主體資質(zhì)許可上來，讓有資質(zhì)的市場主體可以自行處分其民事權(quán)利，以充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。至于自然資源所承載的環(huán)境保護(hù)、行業(yè)規(guī)范等公共利益，可以通過環(huán)保等級、規(guī)模要求等主體資質(zhì)的設(shè)定來淘汰不符合規(guī)范要求的主體。當(dāng)然，在資質(zhì)條件的設(shè)定上，要兼顧公平與效率，自然資源歸根到底是全民所有，應(yīng)讓盡可能廣的主體參與開發(fā)利用自然資源，只是出于資源利用效益的考慮，要對主體進(jìn)行一定的資質(zhì)限制。

五、結(jié)語

自然資源種類繁多，除本文所列舉的水、海域、草原、森林、礦產(chǎn)之外，還存在無居民海島、野生動植物資源等。自然資源的不同特性決定其用益物權(quán)生成機(jī)制并不盡相同，僅就礦產(chǎn)資源而言，如放射性礦產(chǎn)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)等特定礦種，國家需要特別管控，其開采仍需特批，并非可通過市場化方式獲取。因此，本文所證成的自然資源用益物權(quán)生成機(jī)制是以市場化方式配置資源為前提， 而并非所有自然資源用益物權(quán)的取得都是通過市場化方式進(jìn)行，劃撥、協(xié)議、行政許可仍有存在必要，此客觀實(shí)際不能視而不見，而更應(yīng)予以充分重視。鑒于現(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革方興未艾，國家積極探索推行市場化方式配置資源，本文力求通過澄清理論迷霧，為自然資源用益物權(quán)的生成與民法用益物權(quán)理論的有效銜接架起橋梁，助力本輪市場化改革的扎實(shí)推進(jìn)，此為本文創(chuàng)作之時(shí)代背景和努力目標(biāo)。