裴瑞敏 張 超 陳凱華* 魏雪梅

1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院 北京 100190

3 中國(guó)科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)中心 北京 100190

農(nóng)作物種子是基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是保障國(guó)家糧食安全的根本，是農(nóng)業(yè)的“芯片”。新形勢(shì)下，推進(jìn)農(nóng)作物種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)提升農(nóng)業(yè)發(fā)展效率和實(shí)現(xiàn)“自主可控”、將“中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”具有重要戰(zhàn)略意義。當(dāng)前，我國(guó)在農(nóng)作物種子科技發(fā)展，特別是重點(diǎn)科技領(lǐng)域（如生物育種方面的基礎(chǔ)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)）已取得突出進(jìn)展，論文發(fā)表和專利授權(quán)數(shù)量快速增長(zhǎng)。通過(guò)檢索 Web of Science 核心數(shù)據(jù)庫(kù)和 IncoPat 專利數(shù)據(jù)庫(kù)，從論文發(fā)表和專利授權(quán)的數(shù)量上看，美國(guó)和中國(guó)以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)處于第一梯隊(duì)。然而，我國(guó)農(nóng)作物種子核心技術(shù)仍明顯受制于人：一方面，表現(xiàn)為我國(guó)科研成果質(zhì)量不高，在全球高被引論文、全球有高價(jià)值核心專利及海外專利布局等方面，都與美國(guó)存在較大差距；另一方面，表現(xiàn)為美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已形成以跨國(guó)龍頭企業(yè)為主導(dǎo)，以育種、制種、銷售三大環(huán)節(jié)為主線的較為成熟的農(nóng)作物育種產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，而我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系不完善，具體體現(xiàn)在：我國(guó)農(nóng)作物育種創(chuàng)新體系和創(chuàng)新生態(tài)不完善，存在創(chuàng)新主體“小、散、亂”、育種體系創(chuàng)新效率低、種業(yè)企業(yè)創(chuàng)新能力弱、種業(yè)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈脫節(jié)及種業(yè)監(jiān)管體系不健全等突出問(wèn)題，嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。因此，加強(qiáng)農(nóng)作物種業(yè)創(chuàng)新體系和創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)，是促進(jìn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈深度融合、解決種業(yè)發(fā)展的“卡脖子”問(wèn)題、提升種業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)農(nóng)作物種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑，有助于滿足我國(guó)農(nóng)業(yè)用種量需求巨大且人均耕地面積不足的現(xiàn)狀，從而確保國(guó)家糧食安全。

1 全球化高效能農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系已形成

當(dāng)前，全球農(nóng)作物種業(yè)科技創(chuàng)新體系以跨國(guó)龍頭企業(yè)主導(dǎo)的創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合體系與國(guó)家農(nóng)作物種業(yè)科技創(chuàng)新體系之間相互嵌套的形式呈現(xiàn)，形成了全球化的高效能農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系。

1.1 全球已形成跨國(guó)龍頭企業(yè)主導(dǎo)的創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合體系

在全球范圍，農(nóng)作物種業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度不斷提高，種業(yè)企業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，龍頭企業(yè)發(fā)展日益國(guó)際化，種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈一體化態(tài)勢(shì)日趨明顯。全球種業(yè)企業(yè)正朝著多元化、集團(tuán)化和國(guó)際化方向發(fā)展。目前，全球排名前 20 的種子企業(yè)銷售額呈現(xiàn)“兩超四強(qiáng)、差異發(fā)展”態(tài)勢(shì)①王鶯. 他山之石，復(fù)盤全球種業(yè)巨頭成長(zhǎng)路徑看種業(yè)未來(lái). (2021-01-25). https://www.weihengag.com/Home/article/detail/id/8557.html.?！皟沙笔侵傅聡?guó)的拜耳（孟山都）公司和美國(guó)的科迪華農(nóng)業(yè)科技公司，“四強(qiáng)”是指先正達(dá)集團(tuán)、巴斯夫公司、利馬格蘭公司和科沃施公司。高度集中的產(chǎn)業(yè)態(tài)勢(shì)使得種業(yè)創(chuàng)新資源高度匯集在大型種業(yè)企業(yè)中，以種業(yè)龍頭企業(yè)牽動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合。全球前五大種業(yè)科技公司構(gòu)筑了種業(yè)研發(fā)技術(shù)的壁壘，在種業(yè)研發(fā)人才和研發(fā)能力、專利申請(qǐng)、種質(zhì)資源庫(kù)、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化等方面形成獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（1）構(gòu)建全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)基地，匯集全球研發(fā)力量。拜耳（孟山都）公司形成以研發(fā)戰(zhàn)略部為主的“項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)”，在全球范圍內(nèi)構(gòu)建研發(fā)網(wǎng)絡(luò)基地，雇傭大約 1.6 萬(wàn)名來(lái)自高校、科研院所等的科學(xué)家投入其研發(fā)項(xiàng)目中；同時(shí)，聚焦前沿?cái)?shù)據(jù)科學(xué)創(chuàng)新，尤其是人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)，以實(shí)現(xiàn)“高科技+大數(shù)據(jù)”的精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)研發(fā)戰(zhàn)略。

（2）研發(fā)全球先進(jìn)種業(yè)生物育種技術(shù)，建立全球最全種質(zhì)資源庫(kù)。生物育種的專利分析表明，全球生物育種研發(fā)的一個(gè)顯著特征是企業(yè)的創(chuàng)新主體地位愈加突出。從全球?qū)＠暾?qǐng)人的排名看，科迪華、原孟山都、先正達(dá)、拜耳、巴斯夫五大跨國(guó)公司占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，1926—2020 年合計(jì)專利申請(qǐng)數(shù)達(dá)到 14 060 件，占全球?qū)＠暾?qǐng)量的 14.3%②檢索截止日期為2021年1月8日，專利時(shí)間范圍為1926—2020年。。從創(chuàng)新資源上看，科迪華擁有全球最齊的全種質(zhì)資源庫(kù)，同時(shí)也有種子研發(fā)團(tuán)隊(duì)專攻農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，以及適用最廣泛的基因編輯技術(shù)和相關(guān)的賦能技術(shù)。

1.2 主要農(nóng)作物種業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)了國(guó)家創(chuàng)新體系與龍頭企業(yè)主導(dǎo)的全球產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系的嵌套

全球種業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家集中在歐美，以美國(guó)、德國(guó)為代表，呈現(xiàn)以跨國(guó)企業(yè)帶動(dòng)的“種質(zhì)收集和技術(shù)研發(fā)全球化、產(chǎn)品本土化”的態(tài)勢(shì)，并不斷在全球范圍內(nèi)拓展產(chǎn)業(yè)鏈，積極融合全球創(chuàng)新鏈，提升競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，主要種業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府從創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合的角度部署項(xiàng)目并給予政策支持，構(gòu)建以龍頭企業(yè)為主導(dǎo)的國(guó)家種業(yè)科技創(chuàng)新體系。政府圍繞創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合視角部署的研發(fā)項(xiàng)目具有 4 個(gè)特點(diǎn)：① 資助項(xiàng)目旨在促進(jìn)大學(xué)、政府研發(fā)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織之間的合作；② 以項(xiàng)目帶動(dòng)人才培養(yǎng)，人才根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求流入不同環(huán)節(jié)；③ 項(xiàng)目的選題大部分源自種植問(wèn)題或市場(chǎng)需求；④ 針對(duì)小麥、玉米等單個(gè)農(nóng)作物育種開(kāi)展項(xiàng)目部署。

以美國(guó)為例，美國(guó)是全球第一種業(yè)大國(guó)，美國(guó)的種子市場(chǎng)份額占全球 35%。這得益于美國(guó)逐漸形成的以龍頭企業(yè)為主的種業(yè)創(chuàng)新體系。美國(guó)種業(yè)發(fā)展已有 100 多年的歷史，歷經(jīng)了政府主導(dǎo)期、立法過(guò)渡期、壟斷經(jīng)營(yíng)期到全球經(jīng)營(yíng)期的發(fā)展歷程。政府主導(dǎo)期（1900—1930 年）：創(chuàng)新主體是美國(guó)州立大學(xué)和農(nóng)業(yè)試驗(yàn)部門，主要技術(shù)是外來(lái)品種試驗(yàn)后本地化；由于缺乏良種法律保護(hù)，很多品種很快出現(xiàn)混雜退化現(xiàn)象。立法過(guò)渡期（1930—1970 年）：美國(guó)通過(guò)立法對(duì)品種進(jìn)行保護(hù)，種業(yè)逐步市場(chǎng)化，私有資本開(kāi)始進(jìn)入生物育種研發(fā)[1]，創(chuàng)新主體從以公立機(jī)構(gòu)為主轉(zhuǎn)向私立機(jī)構(gòu)為主。壟斷經(jīng)營(yíng)期（1970—1980 年）：私營(yíng)種子公司成為美國(guó)種業(yè)的支柱；這一時(shí)期，重組 DNA 技術(shù)等生物科技的發(fā)展推動(dòng)種業(yè)快速發(fā)展③重組DNA技術(shù)隨著20世紀(jì)50—60年代生物學(xué)進(jìn)步而發(fā)展，經(jīng)過(guò)20世紀(jì)60—70年代的討論與論證，20世紀(jì)80年代加速發(fā)展。。高新技術(shù)的應(yīng)用和超額利潤(rùn)吸引了大量資本，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和科技創(chuàng)新，形成了“科研、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)”一體化的壟斷經(jīng)營(yíng)模式。全球經(jīng)營(yíng)期（1990 年至今）：美國(guó)種業(yè)快速發(fā)展并不斷開(kāi)拓海外市場(chǎng)，從壟斷美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)向壟斷全球市場(chǎng)邁進(jìn)，跨國(guó)龍頭企業(yè)帶動(dòng)全球產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

美國(guó)種業(yè)創(chuàng)新體系通過(guò)不斷演化，逐漸形成了圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈的 3 層創(chuàng)新主體[2]，包括：① 由美國(guó)政府或公共基金資助的原創(chuàng)性種業(yè)基礎(chǔ)研究，主要由大學(xué)、公共科研機(jī)構(gòu)和美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）所屬試驗(yàn)站執(zhí)行；② 由大型種業(yè)企業(yè)或生物科技企業(yè)資助技術(shù)研發(fā)，大學(xué)團(tuán)隊(duì)、生物科技企業(yè)和大型種業(yè)企業(yè)的研發(fā)部門是主要執(zhí)行主體；③ 由大中型種子企業(yè)投資的商業(yè)化育種。其特點(diǎn)表現(xiàn)為：企業(yè)是創(chuàng)新主體。種業(yè)龍頭企業(yè)利用全球科技資源統(tǒng)領(lǐng)美國(guó)種業(yè)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，直接參與技術(shù)開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、銷售和服務(wù)；它們雖然不直接開(kāi)展基礎(chǔ)研究，但面向需求提出科學(xué)問(wèn)題，并組織科研力量開(kāi)展研究。政府起推動(dòng)作用。政府在種業(yè)發(fā)展初期起主導(dǎo)作用，后期起推動(dòng)作用。美國(guó)種業(yè)的政府主體主要是美國(guó)農(nóng)業(yè)部。自 1862 年美國(guó)農(nóng)業(yè)部成立就設(shè)立種子處，負(fù)責(zé)收集新的種子和種苗，并進(jìn)行適應(yīng)性種植試驗(yàn)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部國(guó)家糧食和農(nóng)業(yè)研究所（NIFA）設(shè)立植物育種協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)計(jì)劃（CAPs）等支持種業(yè)育種科技創(chuàng)新的資助計(jì)劃，鼓勵(lì)面向需求、公私合作、資源整合、開(kāi)放創(chuàng)新的種業(yè)科技創(chuàng)新。在農(nóng)作物育種的論文檢索中，美國(guó)農(nóng)業(yè)部成為美國(guó)甚至全球發(fā)文最多的機(jī)構(gòu)④檢索截止日期為2022年2月17日，檢索數(shù)據(jù)庫(kù)：Web of Science。。高等教育機(jī)構(gòu)為種子基礎(chǔ)研究和技術(shù)研發(fā)提供必要的人力資源。尤其是《莫雷爾法案》及其隨后相關(guān)法令的頒布實(shí)施，促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)高等職業(yè)技術(shù)教育的大發(fā)展，為美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了人才保障和智力支持，促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。

2 我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系大而不強(qiáng)、效能不高

近年來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)和種業(yè)企業(yè)培育。僅 2011—2019 年在種業(yè)提升工程中就投入了近 18 億元中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金，并撬動(dòng)了其他資金 12.8 億元[3]。然而，與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的種業(yè)創(chuàng)新體系相比，我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系大而不強(qiáng)，核心技術(shù)落后于人，種業(yè)資源配置不合理，企業(yè)創(chuàng)新能力弱。

2.1 我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)科技創(chuàng)新存在短板，核心技術(shù)落后于人

生物育種是推動(dòng)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的基石，我國(guó)生物育種研究取得快速發(fā)展，在論文和專利數(shù)量方面已緊逼美國(guó)，但在質(zhì)量和核心技術(shù)方面仍有較大差距。

（1）農(nóng)作物育種研發(fā)質(zhì)量存在短板。雖然我國(guó)發(fā)表的生物育種相關(guān)論文累計(jì)占全球論文的 14%，已成為僅次于美國(guó)（論文比例為 36%）的生物育種創(chuàng)新大國(guó)⑤檢索時(shí)間：2021年1月8日；檢索數(shù)據(jù)庫(kù)：IncoPat專利數(shù)據(jù)庫(kù)。；但是，在全球 1 713 篇高引用論文中，我國(guó)僅占 403 篇，而美國(guó)有 921 篇。此外，雖然目前我國(guó)當(dāng)年申請(qǐng)專利數(shù)已經(jīng)超過(guò)美國(guó)，但在全球高價(jià)值⑥本研究中將專利價(jià)值度星級(jí)為10的專利認(rèn)定為高價(jià)值專利。價(jià)值度星級(jí)融合了專利分析行業(yè)內(nèi)最常見(jiàn)和重要的技術(shù)指標(biāo)（如技術(shù)穩(wěn)定性、技術(shù)先進(jìn)性、保護(hù)范圍層面的20多個(gè)技術(shù)指標(biāo)）并通過(guò)設(shè)定指標(biāo)權(quán)重、計(jì)算順序等得到。的 8 379 件生物育種核心專利中，我國(guó)僅有 461 件，而美國(guó)卻擁有 6 035 件。上述情況說(shuō)明，我國(guó)農(nóng)作物育種研發(fā)雖然在數(shù)量上表現(xiàn)良好，但是在質(zhì)量上仍然存在短板。

（2）農(nóng)作物育種產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人。我國(guó)種業(yè)缺乏原始創(chuàng)新和領(lǐng)先性創(chuàng)新，基因編輯和調(diào)控技術(shù)等關(guān)鍵核心技術(shù)仍然由國(guó)外機(jī)構(gòu)掌控。例如，在基因性狀功能鑒定和等位基因發(fā)現(xiàn)方面，美國(guó)擁有高達(dá) 12 930 件專利，而我國(guó)僅有 3 409 件專利，差距較大。又如，已經(jīng)有大量的種子重要功能基因被發(fā)達(dá)國(guó)家的種業(yè)企業(yè)發(fā)現(xiàn)并注冊(cè)申請(qǐng)專利。因此，中國(guó)將來(lái)若要提高農(nóng)作物的某方面性狀，則不可避免地受到國(guó)外知識(shí)產(chǎn)權(quán)限制，從而陷入關(guān)鍵技術(shù)被“卡脖子”的境地。

（3）農(nóng)作物種質(zhì)資源精準(zhǔn)鑒定不足，同質(zhì)性強(qiáng)。農(nóng)作物種質(zhì)資源是改良品種的基因來(lái)源。雖然我國(guó)農(nóng)作物種質(zhì)資源長(zhǎng)期保存總量超過(guò) 517 299 份[4]，保存總量穩(wěn)居世界第二位；但是，只有不到 10% 進(jìn)行了初步精準(zhǔn)鑒定[5]，鑒定的廣度和深度不足，離實(shí)際生產(chǎn)應(yīng)用有較大差距。與此同時(shí)，在新品種培育方面，我國(guó)農(nóng)作物種質(zhì)資源同質(zhì)化嚴(yán)重，優(yōu)異種源創(chuàng)制上和美國(guó)等存在較大差距。

2.2 農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系內(nèi)創(chuàng)新主體協(xié)同不夠，創(chuàng)新力不足

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)擁有農(nóng)業(yè)院校 84 所，農(nóng)科院體系在全國(guó)范圍內(nèi)有 34 個(gè)直屬研究所和 9 個(gè)共建研究所⑦筆者根據(jù)《2019年高等教育科技統(tǒng)計(jì)資料匯編》統(tǒng)計(jì)。，種業(yè)企業(yè) 3 421 家（2018 年數(shù)據(jù)），此外，還有 17 個(gè)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、16 個(gè)種子相關(guān)國(guó)家工程技術(shù)中心、34 個(gè)國(guó)家認(rèn)定的種業(yè)企業(yè)技術(shù)中心；但是，農(nóng)作物種業(yè)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈隔離，種業(yè)創(chuàng)新體系大而不強(qiáng)，種業(yè)創(chuàng)新效率低下。

（1）我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)資源配置不合理，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同性差。我國(guó)育種資源（包括種質(zhì)資源、育種人員等）80% 以上集中在國(guó)有科研院所和高校，種業(yè)企業(yè)占有的育種資源不足 20%。然而，種子研發(fā)經(jīng)費(fèi) 80%以上主要投入在農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用技術(shù)研究上，只有不足 20% 的經(jīng)費(fèi)真正投入在育種過(guò)程中[6]?？茖W(xué)技術(shù)部 2016—2018 年持續(xù)部署國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“七大農(nóng)作物育種”重點(diǎn)專項(xiàng)，目前已知部署 50 多個(gè)項(xiàng)目，總資金將近 10 億元。但這些項(xiàng)目主要承擔(dān)單位為科研機(jī)構(gòu)和高校，企業(yè)在其中的作用甚微⑧筆者根據(jù)科學(xué)技術(shù)部國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“七大農(nóng)作物育種”重點(diǎn)專項(xiàng)資助結(jié)果統(tǒng)計(jì)。。此外，我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)科技人才、種質(zhì)資源等科技資源配置長(zhǎng)期過(guò)于集中在科研院所和高校[7]，導(dǎo)致研究成果與市場(chǎng)需求相脫節(jié)、新品種選育和產(chǎn)業(yè)化相脫節(jié)。同時(shí)，在現(xiàn)行考核評(píng)價(jià)體系下，科研院所和高校由于更注重理論發(fā)現(xiàn)、論文、專利等成果，導(dǎo)致技術(shù)研發(fā)不能主動(dòng)對(duì)接種業(yè)企業(yè)或農(nóng)民需求，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)學(xué)研協(xié)同性差、農(nóng)作物種業(yè)創(chuàng)新體系整體創(chuàng)新效能不高。

（2）我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)企業(yè)規(guī)模小，創(chuàng)新能力弱。我國(guó)現(xiàn)有種業(yè)企業(yè)絕大部分都是推廣公司，其中具備自主研發(fā)能力的企業(yè)少，掌握的科技資源不足；同時(shí)，種業(yè)企業(yè)本身研發(fā)投入嚴(yán)重不足，研發(fā)效率低下。① 我國(guó)種子企業(yè)規(guī)模偏小，行業(yè)集中度低，難以形成規(guī)模效應(yīng)。從全球數(shù)據(jù)看，2018 年世界前三強(qiáng)種子企業(yè)的市場(chǎng)份額約為 50%，企業(yè)規(guī)模大、行業(yè)集中度高。而我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)中，2018 年注冊(cè)資本在 3 000 萬(wàn)元以上的種業(yè)企業(yè)（約有 1 186 家）卻僅占 34.7% 的市場(chǎng)份額，前 50 強(qiáng)的種子企業(yè)僅占約 35%的市場(chǎng)份額。雖然我國(guó)正在通過(guò)海外兼并等方式塑造龍頭企業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)集中度，如中國(guó)化工集團(tuán)收購(gòu)先正達(dá)集團(tuán)；但是，我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)領(lǐng)域仍存在很多小而散且研發(fā)能力不強(qiáng)的企業(yè)，行業(yè)分散，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)頻發(fā)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力尚不足。② 企業(yè)規(guī)模偏小導(dǎo)致研發(fā)投入不足，創(chuàng)新能力弱。美國(guó)農(nóng)作物種業(yè)相關(guān)專利的申請(qǐng)主要以企業(yè)為主，而我國(guó)累計(jì)的專利申請(qǐng)中主要以科研院所和高校為主（約為 60%），企業(yè)占比較少（約為 33%）；我國(guó)全部種業(yè)企業(yè)在 2019 年研發(fā)投入總計(jì) 39 億元人民幣，而拜耳一家公司每年在種業(yè)上投入即達(dá) 20 億美元。由上述可知，我國(guó)種業(yè)企業(yè)規(guī)模較小，在國(guó)際市場(chǎng)份額占比很低，研發(fā)投入不足且創(chuàng)新能力弱，企業(yè)的總體技術(shù)水平與國(guó)際種業(yè)集團(tuán)相比類似“小舢板”和“航母”的差距。

3 我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系治理不完善是導(dǎo)致創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合難的主要原因

我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系治理不完善，以及面向全創(chuàng)新鏈的農(nóng)作物種業(yè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系不健全，是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)科技創(chuàng)新體系大而不全、效能低下的主要原因。

3.1 我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系治理不完善

我國(guó)“作坊式”的育種方式導(dǎo)致種業(yè)創(chuàng)新體系區(qū)域分散嚴(yán)重，生物育種相關(guān)政策不健全，難以形成規(guī)模效應(yīng)和創(chuàng)新生態(tài)。

（1）我國(guó)生物育種技術(shù)的政策壁壘阻礙了其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。我國(guó)促進(jìn)生物育種技術(shù)發(fā)展的政策尚不完善。以轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)為例，我國(guó)缺乏配套的產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化政策，現(xiàn)行很多政策并不適應(yīng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展及產(chǎn)業(yè)化，育種技術(shù)的應(yīng)用被自己“卡脖子”。美國(guó)在 20 世紀(jì) 70 年代通過(guò)一系列政策法規(guī)保障了育種技術(shù)開(kāi)發(fā)從公共部門轉(zhuǎn)向私有部門，極大推動(dòng)了生物育種技術(shù)的發(fā)展和商業(yè)化應(yīng)用。而我國(guó)對(duì)于育種技術(shù)和新品種的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和示范推廣政策和機(jī)制存在一定缺陷。雖然自 2020 年以來(lái)我國(guó)開(kāi)始出臺(tái)政策以大力推動(dòng)生物育種技術(shù)，但離產(chǎn)業(yè)化和形成良好的創(chuàng)新生態(tài)還存在一定差距。

（2）缺少調(diào)動(dòng)資源和銜接基礎(chǔ)研究與育種應(yīng)用的龍頭企業(yè)。龍頭企業(yè)的資源整合能力尚未顯現(xiàn)，創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈脫節(jié)。育種資源主要集中在科研院所和高校，而種子品種需求更多的是企業(yè)或農(nóng)民?；A(chǔ)研究與育種應(yīng)用脫節(jié)，良種商品化率低，難以推動(dòng)種業(yè)發(fā)展。龍頭企業(yè)對(duì)于推行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、完善全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新有較大帶動(dòng)作用，并能形成較大范圍的種質(zhì)資源和專利資源，而這對(duì)于形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)具有重要意義。我國(guó)自 2016 年采用兼并收購(gòu)的方式塑造種業(yè)龍頭企業(yè)。例如，中國(guó)化工集團(tuán)收購(gòu)全球領(lǐng)先植保公司、高價(jià)值種子領(lǐng)域排名第三的先正達(dá)；袁隆平農(nóng)業(yè)高科技股份有限公司（簡(jiǎn)稱“隆平高科”）也正在加大發(fā)展與并購(gòu)步伐。這在一定程度上優(yōu)化了種業(yè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)，但效果還有待進(jìn)一步顯現(xiàn)。目前，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有種業(yè)企業(yè)未能形成良好的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)，缺少完備的品種選育、種子生產(chǎn)、示范推廣、營(yíng)銷一體化的產(chǎn)業(yè)化體系，難以提升我國(guó)種業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

此外，育種人才、種質(zhì)資源等科技要素向種子企業(yè)流動(dòng)的機(jī)制不暢，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、企業(yè)為主體的研發(fā)創(chuàng)新體系尚未形成，也導(dǎo)致整個(gè)創(chuàng)新體系缺乏活力，整體研發(fā)水平難以提升。

3.2 面向全創(chuàng)新鏈的農(nóng)作物種業(yè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系不健全

種業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈涉及科研院所和高校、種業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、種業(yè)加工企業(yè)、種業(yè)銷售企業(yè)和農(nóng)戶等多種主體，包含品種研發(fā)、培育和銷售等多環(huán)節(jié)，涉及資金、技術(shù)、人力等多方投入。當(dāng)前階段，我國(guó)種業(yè)科技創(chuàng)新體系的監(jiān)管還存在諸多問(wèn)題，相對(duì)薄弱：在研發(fā)、生產(chǎn)、銷售 3 個(gè)階段均未形成完備的監(jiān)管體系，在一定程度上造成了市場(chǎng)運(yùn)行混亂。

在研發(fā)階段，專業(yè)化主體（如科研院所、種子公司）對(duì)新品種的爭(zhēng)奪較為激烈，提高了新品種審核的報(bào)送比例，但質(zhì)量并沒(méi)有提高；生物育種技術(shù)的植物新品種審批機(jī)制不完善，導(dǎo)致創(chuàng)新品種的技術(shù)轉(zhuǎn)化遲緩；監(jiān)管和審查機(jī)制效率低下導(dǎo)致規(guī)?；⒔M織化的育種研發(fā)相對(duì)較少，進(jìn)而造成同質(zhì)化研發(fā)增多，嚴(yán)重浪費(fèi)科研資源。

在生產(chǎn)階段，大多數(shù)種子生產(chǎn)繁育是通過(guò)分散的農(nóng)戶在露天環(huán)境下進(jìn)行的，規(guī)模相對(duì)較小的繁育體系與理論上所要求的嚴(yán)格隔離、單品種（組合）成片種植標(biāo)準(zhǔn)相悖。加強(qiáng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管有利于推廣統(tǒng)一化的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，保障種子生產(chǎn)的質(zhì)量。

在銷售階段，由于銷售階段的利潤(rùn)空間相對(duì)較大，銷售公司與代理商異?；钴S，使整個(gè)種業(yè)銷售市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；相互欺詐、哄抬價(jià)格、囤積堵售的無(wú)序化商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)有發(fā)生，暴露了監(jiān)管環(huán)節(jié)的缺失。

4 建設(shè)中國(guó)特色的農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系的政策建議

高效能農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)是我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)科技自立自強(qiáng)的保障，也是促進(jìn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合的基礎(chǔ)。我國(guó)需從根本上保障國(guó)家糧食安全出發(fā)，基于農(nóng)業(yè)種業(yè)發(fā)展規(guī)律，在有效發(fā)揮政府引導(dǎo)基礎(chǔ)上，構(gòu)建以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研政結(jié)合的中國(guó)特色農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系，以創(chuàng)新體制機(jī)制、推進(jìn)良種聯(lián)合攻關(guān)，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中的積極作用。打通上、中、下游創(chuàng)新鏈條，促進(jìn)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，形成全產(chǎn)業(yè)鏈一體化的創(chuàng)新模式，加快培育和推廣高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、綠色生態(tài)、優(yōu)質(zhì)專用、適宜全程機(jī)械化的新品種。

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政府引導(dǎo)，發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)

強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃，加速創(chuàng)新資源優(yōu)化整合，推進(jìn)創(chuàng)新主體協(xié)同合作，共同推進(jìn)健全農(nóng)作物種業(yè)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)。

（1）制定種業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和細(xì)分行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃。建議在《“十四五”現(xiàn)代種業(yè)提升工程建設(shè)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上推進(jìn)“國(guó)家種業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略”及農(nóng)作物種業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃，以明確種業(yè)發(fā)展路徑，以及相關(guān)企業(yè)、高校、科研院所的主體責(zé)任；從國(guó)家層面加大對(duì)種業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)研發(fā)的支持力度，更新完善國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“七大農(nóng)作物育種”專項(xiàng)，建議從促進(jìn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合視角加強(qiáng)項(xiàng)目部署和管理，同時(shí)完善農(nóng)作物種業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。

（2）利用大國(guó)優(yōu)勢(shì)構(gòu)建創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合機(jī)制。① 加速育種領(lǐng)域國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)一批國(guó)家和區(qū)域性育種中心，提升我國(guó)種業(yè)科技條件的基礎(chǔ)支撐和保障水平。② 充分發(fā)揮國(guó)家種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心作用，集中科研院所的育種資源優(yōu)勢(shì)和種子企業(yè)高效的成果轉(zhuǎn)化優(yōu)勢(shì)，充分實(shí)現(xiàn)科研成果商業(yè)價(jià)值。 ③ 利用大國(guó)優(yōu)勢(shì)發(fā)展壯大種業(yè)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化整合種業(yè)科技力量，扭轉(zhuǎn)種業(yè)市場(chǎng)“小、散、亂”局面，有效調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)、大專院校和種子企業(yè)積極性。

（3）引導(dǎo)建立從“基因組研究”到“田間育種”的集成工具和平臺(tái)。最大限度集成研發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的各類主體，解決非常規(guī)育種中存在的技術(shù)難點(diǎn)，加強(qiáng)非競(jìng)爭(zhēng)性主體資源和信息的共享，解決實(shí)驗(yàn)室研究與田間育種有效對(duì)接問(wèn)題，以及育種平臺(tái)的權(quán)責(zé)與歸屬問(wèn)題，從而發(fā)揮平臺(tái)在種業(yè)科技創(chuàng)新體系中的作用。

4.2 打造龍頭企業(yè)，帶動(dòng)上中下游、產(chǎn)學(xué)研用深度融合，完善現(xiàn)代種業(yè)創(chuàng)新生態(tài)

種業(yè)企業(yè)是推動(dòng)國(guó)家種業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新的主體，尤其龍頭企業(yè)對(duì)帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)具有重要作用。在種業(yè)產(chǎn)業(yè)主體培育中，要著力打造航母型領(lǐng)軍企業(yè)、特色優(yōu)勢(shì)企業(yè)、專業(yè)化平臺(tái)企業(yè)等，最大限度發(fā)揮企業(yè)作為主要?jiǎng)?chuàng)新主體的作用，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署科研項(xiàng)目，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合。

（1）整合種業(yè)企業(yè)資源，打造種業(yè)龍頭企業(yè)。通過(guò)種業(yè)企業(yè)兼并重組與資源整合，鼓勵(lì)國(guó)有種業(yè)企業(yè)做大做強(qiáng)，打造具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)，提高市場(chǎng)集中度。形成企業(yè)間良性競(jìng)合關(guān)系，增強(qiáng)我國(guó)種業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有效應(yīng)對(duì)育種風(fēng)險(xiǎn)。保持穩(wěn)定的科研育種投入，并拓展其后續(xù)經(jīng)營(yíng)與服務(wù)業(yè)務(wù)，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[9]。同時(shí)，通過(guò)發(fā)展種業(yè)龍頭企業(yè)，打造產(chǎn)學(xué)研科企深度融合的種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)揮跨國(guó)央企種業(yè)國(guó)家隊(duì)的使命和擔(dān)當(dāng)。

（2）聚焦共性技術(shù)難題，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟。面向種業(yè)共性技術(shù)和難題，以龍頭企業(yè)為主建立非營(yíng)利法人性質(zhì)的國(guó)家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟。培育一批在種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈重點(diǎn)環(huán)節(jié)上提供專業(yè)化技術(shù)支撐或服務(wù)的平臺(tái)型企業(yè)[10]，聯(lián)合高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等種業(yè)科技創(chuàng)新主體各方優(yōu)勢(shì)，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息資源開(kāi)展種源“卡脖子”技術(shù)研發(fā)。

（3）圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署科研項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)。打破原有各自為政的科研方式，以及在項(xiàng)目中部署創(chuàng)新鏈的資助方式，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)部署種子科技創(chuàng)新攻關(guān)項(xiàng)目，涵蓋材料創(chuàng)制、品種培育、良種繁育及產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用等多方面；整合集成上中下游力量，建立應(yīng)用與研發(fā)、市場(chǎng)與研發(fā)的信息反饋機(jī)制，以問(wèn)題促研發(fā)，以需求促進(jìn)選育品種，實(shí)施種業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，重點(diǎn)培育和轉(zhuǎn)化重大突破性新品種。

4.3 完善農(nóng)作物種業(yè)科技創(chuàng)新資源流動(dòng)機(jī)制，提高種業(yè)創(chuàng)新能力輸出

（1）實(shí)現(xiàn)科研院所、高校與種業(yè)企業(yè)資源市場(chǎng)化共享共用機(jī)制?？蒲性核?、高校應(yīng)積極對(duì)接種業(yè)企業(yè)，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研融合，鼓勵(lì)種業(yè)科研單位人才、技術(shù)及資源儲(chǔ)備等向企業(yè)轉(zhuǎn)移；堅(jiān)持基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究并舉，推進(jìn)科研與生產(chǎn)、品種與市場(chǎng)的有機(jī)深度融合，使種業(yè)的研發(fā)成果更好地市場(chǎng)化，提升種業(yè)的創(chuàng)新能力。

（2）加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研之間的人才流動(dòng)。積極探索與產(chǎn)業(yè)界協(xié)同培養(yǎng)種業(yè)人才的新途徑，打通人才流動(dòng)機(jī)制。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)種業(yè)科技資源、成果、人才在學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界間有序流動(dòng)，使種業(yè)科技人才“活起來(lái)”，實(shí)現(xiàn)各創(chuàng)新主體的協(xié)同發(fā)展。

（3）完善種業(yè)科研成果向創(chuàng)新鏈下游轉(zhuǎn)移機(jī)制。建立全國(guó)性的種子研發(fā)應(yīng)用推廣體系，縮短種業(yè)分銷渠道。鼓勵(lì)各種業(yè)科研單位、各地農(nóng)科院、各高校院所研究成果市場(chǎng)化，使產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研究與研究成果市場(chǎng)化有機(jī)結(jié)合，極大豐富種子企業(yè)的種質(zhì)資源及品種儲(chǔ)備，為企業(yè)后續(xù)新品大量推出奠定基礎(chǔ)。

（4）健全種業(yè)企業(yè)金融支持機(jī)制，保障種業(yè)技術(shù)研發(fā)穩(wěn)定投資。支持種業(yè)龍頭企業(yè)根據(jù)實(shí)際需求發(fā)行中長(zhǎng)期債券，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與優(yōu)勢(shì)企業(yè)對(duì)接。針對(duì)種業(yè)核心技術(shù)攻堅(jiān)難、研發(fā)及投資期長(zhǎng)、擔(dān)保資源不足等問(wèn)題，研究開(kāi)發(fā)覆蓋育種、繁育制種到生產(chǎn)加工、推廣銷售等環(huán)節(jié)的金融保險(xiǎn)產(chǎn)品，強(qiáng)化投貸聯(lián)動(dòng)，探索融資擔(dān)保方式，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金支持。

4.4 強(qiáng)化農(nóng)作物種業(yè)科技創(chuàng)新的法規(guī)、激勵(lì)、產(chǎn)權(quán)支撐，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)

從法律法規(guī)、評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、創(chuàng)新體系監(jiān)管等方面完善農(nóng)作物種業(yè)科技創(chuàng)新支撐體系。

（1）完善法律體系。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在種業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵期，從貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)方面構(gòu)建促進(jìn)種業(yè)發(fā)展的法律體系。需要完善種業(yè)相關(guān)法律體系建設(shè)，包括將《植物新品種保護(hù)條例》上升為《植物新品種保護(hù)法》[11]，以提高其法律位階。

（2）完善評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制。改革現(xiàn)有種業(yè)科技成果評(píng)價(jià)體系，突出需求導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向，探索建立適用于產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界融合發(fā)展的科技評(píng)價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)更多科研人員“把論文寫在祖國(guó)大地上”。

（3）加強(qiáng)植物新品種等知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。將實(shí)質(zhì)性派生品種的保護(hù)規(guī)則立法，以避免低水平種質(zhì)資源重復(fù)創(chuàng)制。強(qiáng)調(diào)企業(yè)創(chuàng)新主體地位，鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新和原始創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新利益的保護(hù)，提高各創(chuàng)新主體的積極性，培育具有重大原始創(chuàng)新的新品種。

（4）加強(qiáng)種業(yè)科技創(chuàng)新體系監(jiān)管能力建設(shè)。將監(jiān)管主體有效融入種業(yè)科技創(chuàng)新體系，強(qiáng)化種業(yè)體系的監(jiān)管，規(guī)范研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等多環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管。健全農(nóng)作物品種退出機(jī)制，加強(qiáng)銷售體系的建設(shè)監(jiān)管，搭建生產(chǎn)端與種植端溝通的橋梁，加快優(yōu)良品種推廣。