梁金鋼 秦國榮

(南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211800)

伴隨著科技水平和生產(chǎn)工藝的不斷提高，中國的食品產(chǎn)業(yè)獲得了卓有成效的發(fā)展。2010年中國食品產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值約為9 400億美元，首次超過美國的8 019億美元，成為全球第一大食品產(chǎn)業(yè)[1]。然而，產(chǎn)業(yè)繁華的背后，也蘊(yùn)含著眾多“人為的不確定性”，演變?yōu)楝F(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)嵌入于中國食品產(chǎn)業(yè)的格局，表現(xiàn)出數(shù)量眾多、范圍廣闊、分布分散的特點(diǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

面對中國食品安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜特點(diǎn)，食品安全的治理方式也在不斷優(yōu)化。當(dāng)前“社會共治”模式被納入《食品安全法》《反食品浪費(fèi)法》，替代了傳統(tǒng)以監(jiān)管權(quán)為核心的“中心主義”食品安全治理模式，以此實(shí)現(xiàn)對食品安全良好治理的現(xiàn)代性目標(biāo)。這種治理模式的遞變需要對傳統(tǒng)治理模式核心——監(jiān)管權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。積極通過“釋放權(quán)力”的方式對監(jiān)管權(quán)進(jìn)行“去中心化”迎合了“社會共治”模式的追求。然而，盲目對監(jiān)管權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)型有可能會引發(fā)監(jiān)管上的漏洞或者其他未知的風(fēng)險(xiǎn)，造成更大的食品安全事故。因此，應(yīng)當(dāng)采取更加理性的方式，通過認(rèn)清當(dāng)前中國食品安全治理轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，探尋適宜的食品安全監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型之道。

1 社會共治——食品安全治理的理想追求

21世紀(jì)初，“三鹿奶粉”“瘦肉精”“蘇丹紅”等重大食品安全事故的發(fā)生，對公民的身體健康、食品產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展、政府的治理形象造成重大損害。日益頻發(fā)的食品安全事故促使中國通過完善配套法律、調(diào)整政府監(jiān)管配置、傾斜供給執(zhí)法資源等方式，形成了以市場監(jiān)管總局為核心的“中心主義”食品安全治理模式[2]。這種治理模式強(qiáng)調(diào)嚴(yán)密地監(jiān)督、嚴(yán)格地監(jiān)管、嚴(yán)厲地懲罰，彰顯了食品安全治理中的監(jiān)管的“嚴(yán)”之道。這種監(jiān)管的“嚴(yán)”之道對中國的食品安全作出了卓越的貢獻(xiàn)，使中國的食品安全水平顯著提高，近年來已未再出現(xiàn)類似于“三聚氰胺”這種重大食品安全事故。然而，時常發(fā)生的局部食品安全事故不斷敲打提醒著人們：中國仍未成為食品安全善治國家，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理體系和治理方式還需進(jìn)一步完善。面對全新的情況，中國適時調(diào)整了食品安全的治理模式，以求達(dá)到科學(xué)治理、良好治理的雙重現(xiàn)代化目標(biāo)。

1.1 中國現(xiàn)代化食品治理的法治選擇

烏爾里?！へ惪薣3]將當(dāng)前的社會稱為“風(fēng)險(xiǎn)社會”，意指隨著改造自然效率的提高，社會在控制和改造外部自然的過程中，會面對越來越多難以發(fā)現(xiàn)、監(jiān)測和控制的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前社會的發(fā)展邏輯也開始從對財(cái)富的分配轉(zhuǎn)變?yōu)閷︼L(fēng)險(xiǎn)的分配，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理也成為了不可逃避的“現(xiàn)代性問題”。盡管中國的食品產(chǎn)業(yè)已經(jīng)得到了飛速的發(fā)展，但整體格局仍可以用“多”“散”“小”來定義，這就使食品安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出“多”和“散”的特征，但是并不“小”。原因在于，食品安全問題是系統(tǒng)性、全局性的問題，任何看似不起眼的食品安全風(fēng)險(xiǎn)都有可能引發(fā)食品生產(chǎn)鏈中的連環(huán)波動，引發(fā)重大食品安全事故。在系統(tǒng)論的維度，食品安全問題所影響到的不僅僅是社會生活系統(tǒng)，更會對與后者相獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)帶來巨大沖擊[4]。以“三聚氰胺”案為例，該案不僅對眾多嬰幼兒的身體帶來了重大的損害，并且對中國的奶制品市場造成嚴(yán)重的沖擊。即使在現(xiàn)在，消費(fèi)者也難以恢復(fù)對國產(chǎn)奶制品的信心。與此同時，監(jiān)管部門所實(shí)施的“免檢責(zé)任制”在當(dāng)時也被推上了風(fēng)口浪尖，以提升監(jiān)管效率、減少企業(yè)壓力、優(yōu)化營商環(huán)境為初衷的監(jiān)管政策成為了三鹿集團(tuán)的“替罪羊”，受到了嚴(yán)重的合理性質(zhì)疑[5]，政府的執(zhí)法權(quán)威受到極大沖擊。即使現(xiàn)在，相關(guān)條件已經(jīng)趨于成熟的背景下，政府也難以推行類似于“免檢責(zé)任制”這種賦權(quán)于社會的治理政策。

在這種背景之下，重新審視傳統(tǒng)的“中心主義”治理模式會發(fā)現(xiàn)，這種單一、單向、單維的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)中國多樣的食品安全風(fēng)險(xiǎn)格局?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會”的復(fù)雜形勢之下，習(xí)總書記指示，需要提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，同時還要求在法治的軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。揆情審勢地，需要對治理模式進(jìn)行變革，以實(shí)現(xiàn)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)代化。德國社會學(xué)家尤爾根·哈貝馬斯[6]通過分析后現(xiàn)代資本主義所面臨的各種危機(jī)，創(chuàng)造性地提出了“法律商談”的政治理論和“社會共治”的治理理論。在他的理論框架之下，政策的制定需要通過民主、廣泛地討論，社會的治理需要多元主體的平等合作，以此來回應(yīng)傳統(tǒng)“單向治理”模式所面對的合法化危機(jī)。與此同時，有學(xué)者[7]也指出：在風(fēng)險(xiǎn)社會之下，政府需要有效發(fā)揮市場和社會的力量與智慧，實(shí)現(xiàn)三者的良性互動，才能產(chǎn)生更好的治理效果。這種科學(xué)化的治理理論開始被立法所采納，2015年新《食品安全法》將“社會共治”這種治理模式納入其中，這便標(biāo)志著：社會共治成為了中國現(xiàn)代化食品治理的法治選擇。這同時也是中國食品安全治理不斷發(fā)展的必然要求和結(jié)果[8]。

1.2 中國食品安全共治的理想狀態(tài)

僅僅把“社會共治”規(guī)定在法律條款之中并不能使中國的食品安全治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。法律現(xiàn)實(shí)主義者揭示了“書本之法”與“行動之法”之間的差異，從觀照法律實(shí)施之難的視角，確認(rèn)了策略性探討立法和司法的必要性，以此適應(yīng)社會的需要[9]。雖然新《食品安全法》出臺將近6年，以及關(guān)注食品數(shù)量安全的《反食品浪費(fèi)法》也在其中規(guī)定了“社會共治”的內(nèi)容，但食品安全的治理遠(yuǎn)沒有達(dá)到期望的理想狀態(tài)。

在理想框架之下，多元主體各自形成并表達(dá)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值理性。更重要的，多元主體在良好的共治模式之下，都能產(chǎn)生了一種尊重并理解其他主體的價(jià)值需求，通過平等的協(xié)商對話，形成多方接納并積極維護(hù)的交流理性。食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的治理理性，其形成、實(shí)施、維護(hù)不單純存在于治理的某一個環(huán)節(jié)，而是應(yīng)當(dāng)貫穿于治理活動的全過程。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理主要包括5個環(huán)節(jié)：食品風(fēng)險(xiǎn)議題的形成；食品風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定；食品風(fēng)險(xiǎn)評估；食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流；食品安全風(fēng)險(xiǎn)的管理。在這5個環(huán)節(jié)之中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是貫穿始終的，其目的也是為了保證多元主體形成治理理性。在理想狀態(tài)之下，每一個環(huán)節(jié)都不是孤立的由個別主體承擔(dān)，而是由多元主體形成良好的交流，進(jìn)行“合作化”治理。這種多元主體的合作配合，利用的是各參與者之間的交往行為，體現(xiàn)了社會的主體間性。這種愿景下的治理模式充分反映了“科學(xué)判斷”“邏輯論證”“充分說理”的科學(xué)思想，也蘊(yùn)含了“社會參與”“嚴(yán)格控權(quán)”“集體決議”的民主思想，具有明顯的積極特征[10]。

然而，應(yīng)當(dāng)清醒意識到：這種現(xiàn)代化的治理模式需要從政治、文化、經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域進(jìn)行適應(yīng)配套，中國所期望構(gòu)建的這種完美的、全面的食品共治模式仍只是理論層面的“烏托邦”。在構(gòu)建“社會共治”的治理愿景之時，基于食品安全治理體系中監(jiān)管權(quán)的中心主導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)首當(dāng)其沖地對其進(jìn)行轉(zhuǎn)型。但是，監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型之路并不明確清晰。由于中國社會的特殊結(jié)構(gòu)，監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型注定充滿著不確定性，這種不確定性帶來了諸多新的風(fēng)險(xiǎn)。市場和社會尚未達(dá)到多元主體參與共治的條件之時，盲目推進(jìn)“社會共治”政策，很有可能造成新的次生風(fēng)險(xiǎn)，即英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯[11]所稱的“制度性風(fēng)險(xiǎn)”。因此厘清食品安全治理模式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)下建設(shè)“共治”目標(biāo)的前提。

2 共治模式下的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型之現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

在理想追求下，監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型是以去“中心化”為主要方向，但這種方向在中國的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)下，可能會面臨以下兩種風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生與食品安全構(gòu)建愿景——“形成多元主體的治理理性，并貫穿實(shí)施于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的全過程”截然相反的不利后果。第一，盲目地“去中心化”。削弱監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，可能會引起“無人治理”的治理失位。第二，治理主體缺乏治理能力，同時缺乏制度與程序保障。多元主體的盲目參與，可能會引發(fā)混亂治理的“治理失序”，徒留烏合之眾的狂歡。

2.1 治理失位的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂

治理失位是指對于特定的治理事項(xiàng)，缺乏為之負(fù)責(zé)的治理主體，造成了治理上的空缺，產(chǎn)生“無人治理”的窘迫局面。治理失位在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域主要體現(xiàn)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題無法得到系統(tǒng)、良好的控制，從而使或然的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐讶坏氖鹿?。坦率來講，“治理失位”概念并不陌生，只不過大多時候稱之為“監(jiān)管失位”。個中緣由在于：一直以來，中國食品安全的治理權(quán)高度集中于監(jiān)管部門，社會和市場對政府部門的監(jiān)管產(chǎn)生了很大的依賴。在這種境況之下，每當(dāng)有食品安全事故的發(fā)生，在輿論上就會掀起一波對食品安全監(jiān)管部門“監(jiān)管失位”的聲討。因此，食品監(jiān)管機(jī)關(guān)在坊間常常被戲稱為“最背鍋”的部門。這種尷尬的局面?zhèn)让娣从吵霰O(jiān)管部門在本土治理中的不可替代性。近年來中國食品安全水平整體好轉(zhuǎn)，主要?dú)w功于監(jiān)管資源的不斷傾斜配置、監(jiān)管與執(zhí)法水平的日益完善。但現(xiàn)階段已經(jīng)暴露出，由于邊際成本的不斷升高以及資源稀缺的限制，國家不再現(xiàn)實(shí)通過大幅度配置監(jiān)管資源的方式(其中既包括物質(zhì)資源也包括法律資源)來提升食品安全治理水平。通過多元參與、合作協(xié)商、引導(dǎo)交流為主要方式的社會共治勢必會成為法治大潮[12]。其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也顯而易見。比如行業(yè)市場缺乏自律與活力，社會缺乏治理的熱情；若無法把握監(jiān)管權(quán)適宜的“釋放”范圍，分配責(zé)任的模糊勢必引發(fā)治理的空缺，造成食品安全事故。

回首反思，“免檢產(chǎn)品制”其實(shí)就是用“聲譽(yù)背書”代替“檢驗(yàn)監(jiān)管”。盡管表面上獲得免檢資格的相關(guān)食品企業(yè)得到的是政府機(jī)關(guān)的聲譽(yù)背書，但是其背后承擔(dān)后果的卻是社會公眾。因此，這項(xiàng)制度的內(nèi)在邏輯其實(shí)是“企業(yè)達(dá)標(biāo)”→“國家認(rèn)同”→“公民信任”→“市場發(fā)展”→“企業(yè)達(dá)標(biāo)”這樣一種循壞流程。將“檢驗(yàn)監(jiān)管”的職責(zé)通過免檢產(chǎn)品制的方式分配給企業(yè)、社會、市場，在本質(zhì)上其實(shí)體現(xiàn)出“社會共治”的要求。但遺憾的是，這項(xiàng)想法美好的政策在重大的食品安全事故發(fā)生之后便轟然倒塌，政府在一段時間內(nèi)事實(shí)上的“監(jiān)管缺位”飽受質(zhì)疑和痛斥[13]?！懊鈾z產(chǎn)品制”作為一種在形式上符合“社會共治”要求的具體政策便產(chǎn)生了如此之大的危害后果，更加印證了社會共治下的“政策性風(fēng)險(xiǎn)”。

2.2 治理失序的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂

不同于治理失位所引起的“無人治理”的局面，治理失序是由于缺乏治理能力的多元主體廣泛參與，在沒有正確的引導(dǎo)、規(guī)范的程序之下，還未來得及構(gòu)建出愿景中的“社會共治”，反倒引發(fā)烏合之眾的狂歡[14]，形成“混亂治理”的境地。社會共治理論來源于哈貝馬斯所提出的商談民主理論和吉登斯的對話民主理論，其背后所蘊(yùn)含的“民主”思想賦予其合法化基礎(chǔ)。所謂“民主”，較狹義但嚴(yán)格的定義，就是每一個獨(dú)立的個人不受別人干擾地表達(dá)自己對公共事務(wù)的意愿，通過一個程序(如選舉)將這些獨(dú)立的個人意愿集合成一個公共選擇的結(jié)果[15]。然而，群眾以“民主”的形式進(jìn)行結(jié)合亦或是結(jié)合成為“烏合之眾”，這之間并不是界限明確的。實(shí)際上，往往容易忽視的是：很多“烏合之眾的狂歡”是在民主的旗幟之下進(jìn)行的[16]。之所以在民主化的道路之中有著烏合之眾的傾向，顯然與這之前的契約關(guān)系和社會自治推進(jìn)程度不足有關(guān)[17]。

同樣，在食品安全的治理領(lǐng)域，如果缺乏社會自治的基礎(chǔ)以及參與治理的合理化“契約”途徑，加之中國市場行業(yè)缺乏自律意識，社會共治缺乏治理的能力，當(dāng)面對食品安全問題治理紛爭之時，很有可能造成混亂。這并非空穴來風(fēng)，以對食品添加劑的治理為例，食品科學(xué)界已達(dá)成共識：“食品添加劑的研究和應(yīng)用水平是一個國家食品科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的標(biāo)志之一，沒有食品添加劑就沒有現(xiàn)代食品，合法合理使用食品添加劑是維護(hù)食品安全的需要。迄今為止，中國出現(xiàn)的有重大危害的食品安全事件，沒有一件是因?yàn)楹戏ê侠硎褂檬称诽砑觿┰斐傻??！盵18]但是，這樣一種現(xiàn)代食品工業(yè)的結(jié)晶，卻屢屢成為食品安全事故的“替罪羊”，被廣大社會群眾所抵制，甚至出現(xiàn)了“談食品添加劑色變”的現(xiàn)象。究其原因，還是由于社會本身一直缺乏參與食品安全治理的相關(guān)社會自治基礎(chǔ)，社會公眾無法通過多元的途徑獲得有關(guān)食品安全的各類信息，使之缺少對包括食品添加劑在內(nèi)的各種食品信息的基本認(rèn)知，當(dāng)然也無法形成對食品添加劑的治理理性。如果不考慮這種治理理性的缺失，盲目地放任社會的非理性因素(即烏合之眾)參與到對食品添加劑的治理過程中，反而會造成更大的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，由于中國的社會傳統(tǒng)，中國的多元主體其實(shí)尚未形成對于食品安全治理的理性認(rèn)識。如果忽視這種客觀基礎(chǔ)，放棄監(jiān)管權(quán)的“主動”“強(qiáng)制”優(yōu)勢，而大幅度地推進(jìn)“共同治理”，反而會引起“劣質(zhì)的參與”，無法實(shí)現(xiàn)合法治理與良好治理的雙重現(xiàn)代性目標(biāo)[19]。

3 理想與現(xiàn)實(shí)下的食品安全監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型之道

為更好地保障食品安全，將“社會共治”模式作為未來食品安全治理的法治選擇，多元主體的協(xié)同共治也成為了當(dāng)前的理想追求。然而，中國食品安全治理基礎(chǔ)的制約因素為這項(xiàng)政策的實(shí)施帶來了許多“不確定性”，成為了新的風(fēng)險(xiǎn)。為了理想追求，“中心主義”治理模式的核心因素即監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型是必須的，但是這種轉(zhuǎn)型又受到現(xiàn)實(shí)影響的掣肘。理想和現(xiàn)實(shí)的矛盾亟須闡明食品安全監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型之道?！暗馈辈煌诰唧w方法所對應(yīng)的“術(shù)”，意指一種理念、一種原則。以道馭術(shù)，術(shù)必成；離道之術(shù)，術(shù)必衰。政策變化之風(fēng)險(xiǎn)往往是來源社會格局、治理基礎(chǔ)、傳統(tǒng)文化等宏觀范疇，而這類因素難以通過數(shù)條法規(guī)、數(shù)項(xiàng)法律的實(shí)施使之改變。因而，簡單地“謄抄”域外的法律去應(yīng)對中國的治理問題，尤其是像食品安全這種全面覆蓋社會的問題，是難以形成優(yōu)良效果的。具體而言，若要以監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型來推動實(shí)現(xiàn)社會共治的良好范式，就必須厘清其轉(zhuǎn)型之“道”。

3.1 嚴(yán)格監(jiān)管向精細(xì)化、靈活化轉(zhuǎn)變

雖然要求實(shí)現(xiàn)“社會共治”的愿景追求，但在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會的背景下，依舊需要繼續(xù)堅(jiān)持傳統(tǒng)的“嚴(yán)格”監(jiān)管。而轉(zhuǎn)換監(jiān)管模式思路的重點(diǎn)在于，如何利用有限的資源更好地體現(xiàn)這種“嚴(yán)”之道，契合“協(xié)作治理”的發(fā)展邏輯。筆者認(rèn)為，與其盲目追求所謂的“全覆蓋”嚴(yán)格監(jiān)管，不如集中力量對關(guān)鍵控制領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管，確保重要關(guān)鍵領(lǐng)域得到嚴(yán)格監(jiān)管下的保證。而對食品安全影響程度較低的因素，可以采取靈活監(jiān)督的形式，放權(quán)給社會公眾參與治理。因此，如何對食品安全問題的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管便成了當(dāng)前值得考量的問題，管理學(xué)界也已就這個問題給出了解決辦法。由英國控制論專家威廉·阿什比揭示的“必要的多樣性定律”為代表的公共治理理論的精華是，在尋求解決復(fù)雜的社會公共問題的路徑時，必須適應(yīng)所治理對象(系統(tǒng))的復(fù)雜性，把握其最本質(zhì)的特征[20]。而當(dāng)代意義上的對食品安全的定義是從危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)(Hazard Analysis of Critical Control Poin，HACCP)開始的，這是用于對某一特定食品生產(chǎn)加工過程(自原料生產(chǎn)、接收、加工、包裝、儲存、運(yùn)輸、銷售)及食品食用的各個環(huán)節(jié)和過程進(jìn)行鑒別評價(jià)和控制的一種系統(tǒng)方法。HACCP通過對食品全過程的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行危害分析，找出關(guān)鍵控制點(diǎn)(CCP)，采用有效的預(yù)防措施和監(jiān)控手段，使危害因素降到最小程度，并采取必要的驗(yàn)證措施，使產(chǎn)品達(dá)到預(yù)期的要求。HACCP必須在良好操作規(guī)范(GMP)、標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范(SOP)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范(SSOP)等食品安全項(xiàng)目基礎(chǔ)上運(yùn)行，一個比較完整的質(zhì)量保證體系因此形成。HACCP作為最有效的食源疾病控制體系已被國家或社會所接受[21]。這樣一種被世界食品科學(xué)領(lǐng)域、管理領(lǐng)域所公認(rèn)的食品安全管理體系，共同為提高監(jiān)管效率，保障管理成效提供了有利的方法保障，國外很多國家也已經(jīng)將HACCP系統(tǒng)運(yùn)用到具體監(jiān)管之中[22]。工欲善其事、必先利其器，通過對相關(guān)管理系統(tǒng)的推進(jìn)和運(yùn)用，能夠避免監(jiān)管工作的盲目無序，形成由“全面而生硬”向“精細(xì)且靈活”的積極躍進(jìn)。

總而言之，在推進(jìn)“社會共治”的視閾下，嚴(yán)格監(jiān)管的整體思路仍然不會改變，這也是為防止政策所引發(fā)的“治理失位”風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際需要。需要改變的是對嚴(yán)格監(jiān)管的實(shí)施方式，即通過相應(yīng)立法的推進(jìn)，從以往盲目擴(kuò)大監(jiān)管范圍向著危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)所要求的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行精細(xì)靈活的嚴(yán)格監(jiān)管，形成嚴(yán)密的可追溯流程，發(fā)揮監(jiān)管權(quán)的最大效用。

3.2 切實(shí)保障社會共治基礎(chǔ)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

在法社會學(xué)領(lǐng)域，在一系列諸如“布朗訴教育委員會案”及“羅伊訴韋德案”等里程碑式案件的結(jié)果上有一種廣泛的共識：認(rèn)為法律權(quán)利相當(dāng)直接地導(dǎo)致了社會變革[23]。在當(dāng)前食品安全治理模式的變革當(dāng)中，社會公眾、生產(chǎn)經(jīng)營者、專家學(xué)者都有著與之對應(yīng)的“社會共治權(quán)”。而“社會共治權(quán)”本身并不是一項(xiàng)具體的權(quán)利，它是一個權(quán)利束，由各種社會自治相關(guān)的基礎(chǔ)性權(quán)利和參與權(quán)利組合而成。而這個權(quán)利束中所包含的組成權(quán)利也并不是一成不變的，它會隨著不同社會治理需求的變化而不同。保障社會自治的基礎(chǔ)性權(quán)利(例如知情權(quán))而不是盲目地開放社會公眾對食品安全治理的直接性參與權(quán)利(例如決策權(quán))，如此一來，能夠有效地在推進(jìn)社會共治的基礎(chǔ)上避免“治理失序”風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。并且，社會公眾隨著基礎(chǔ)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，可以形成社會自治網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，反過來推進(jìn)社會積極參與到治理活動之中。而各種基礎(chǔ)性權(quán)利本身并不具備強(qiáng)制力，它們的實(shí)現(xiàn)完全需要國家機(jī)關(guān)的保障，那么在食品安全治理領(lǐng)域，監(jiān)管權(quán)便不可回避地成為保障社會自治基礎(chǔ)性權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有效力量。2015年，“社會共治”被納入進(jìn)新《食品安全法》之后，法學(xué)界便一直在探索其法治內(nèi)涵以及其在法治軌道的推進(jìn)路徑。最為關(guān)鍵的一步就是為各類參與者配置相對應(yīng)的基礎(chǔ)性權(quán)利，其中主要包括了知情的權(quán)利、評論的權(quán)利、請求行動的權(quán)利等，這些基礎(chǔ)性權(quán)利需要被監(jiān)管權(quán)切實(shí)保障。

首先，知情的權(quán)利是社會公眾能夠參與治理的最基礎(chǔ)權(quán)利。如果社會公眾連最基本的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息都不知情，那么談何對該問題的治理？在食品安全治理過程中，這種知情權(quán)在性質(zhì)上不僅僅是私法當(dāng)中的知情權(quán)類型，例如消費(fèi)者知情權(quán)；它也不僅僅表現(xiàn)為公法當(dāng)中的知情權(quán)類型，比如知政權(quán)(在這里特指對監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為知情權(quán))。更大意義上，它是一種客體為食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的知情權(quán)，是一種“風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)”[24]。其次，社會公眾也需要對食品安全問題有充分評論的權(quán)利，這也是憲法權(quán)利中言論自由在食品安全治理領(lǐng)域的體現(xiàn)。這種“評論權(quán)”本身由多個維度組成，例如，《食品安全法》第12條規(guī)定任何組織和個人都有權(quán)對食品安全監(jiān)管工作提出意見；《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第15條第二款規(guī)定了消費(fèi)者有權(quán)舉報(bào)各類侵犯消費(fèi)者權(quán)益行為，有權(quán)對保障消費(fèi)者權(quán)益失職的監(jiān)管人員提出批評和建議；《電子商務(wù)法》第39條規(guī)定了電商平臺對消費(fèi)者評價(jià)權(quán)利的保障義務(wù)等。更深層次上，在風(fēng)險(xiǎn)共治的背景下，對于國家食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)在實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估，食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、修改和執(zhí)行，食品檢驗(yàn)，食品安全事故處置，以及食品安全監(jiān)督管理等活動，公民都應(yīng)有權(quán)加以評論。對于食品安全經(jīng)營企業(yè)從事食品原材料采購、食品生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存、銷售、服務(wù)等活動，公民也有權(quán)進(jìn)行評論。對食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的工作、食品生產(chǎn)經(jīng)營協(xié)會活動、新聞媒體關(guān)于食品的報(bào)道等，公民都應(yīng)有權(quán)加以評論[25]。

當(dāng)然，還有其他的各種權(quán)利會隨著“社會共治”的不斷推進(jìn)而涌現(xiàn)，但這些權(quán)利都并不是社會和市場能夠主動自發(fā)建立并有序?qū)崿F(xiàn)的，必須要由監(jiān)管權(quán)背負(fù)其職責(zé)切實(shí)進(jìn)行保障。這也就為監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型確定了新的原則，也是本節(jié)所要表達(dá)的：切實(shí)保障社會共治基礎(chǔ)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

3.3 主動培育和激發(fā)多元主體的治理理性

受制于中國市場和社會的現(xiàn)實(shí)因素，多元主體缺乏充足的治理理性，因此不能夠急速、盲目地推進(jìn)多元主體直接參加到食品安全的治理活動當(dāng)中。面對這種境地，監(jiān)管權(quán)一方面要做到前述的嚴(yán)格監(jiān)管和保障社會共治的基礎(chǔ)性權(quán)利，另一方面還需要積極主動培育和激發(fā)多元主體的治理理性，使之能夠適應(yīng)食品安全社會共治的需要，具體而言包括以下幾個方面。

首先，培育和激發(fā)多元主體的治理理性是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程。其中，政府部門在推動社會自治理論發(fā)展中處于主導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)率先采取行動，激發(fā)起公眾的“治理熱情”。英國在推動社會共治模式時，也面對了公民“政治冷漠”的難題。英國政府首先明確了社區(qū)的治理職責(zé)，并通過合理的程序推進(jìn)英國政府在部分治理層面的退出，積極協(xié)助推進(jìn)多元主體的社會治理供給；英國政府又通過各種途徑反復(fù)強(qiáng)調(diào)“參與權(quán)利”來調(diào)動民眾的積極性，化解了在英國社會治理當(dāng)中的“治理冷漠”現(xiàn)象；最后通過對社會“集體責(zé)任感”與“懷舊的社會主義情節(jié)”來促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展。面對失業(yè)等具體問題，有針對性地通過強(qiáng)調(diào)個人價(jià)值與榮譽(yù)，敦促失業(yè)者回歸工作[26]。

其次，要積極支持食品安全自治組織的建設(shè)，做好守護(hù)者、幫助者而非領(lǐng)導(dǎo)者。食品安全的自治性組織是由社會公眾以及各食品經(jīng)營者由于共同的價(jià)值追求和取向而自發(fā)形成的共同體。這些共同體通過內(nèi)部的組織功能匯集群體的“聲音”，形成共同意見作用于食品安全的治理活動之中。食品安全自治組織的存在對推進(jìn)整體治理效能的發(fā)展發(fā)揮著重要作用。其原因在于，食品安全自治組織這種共同體本身就已經(jīng)突破了私域的范疇，同時又不屬于公權(quán)的范圍，更能夠獲得多元主體的信任。例如消費(fèi)者協(xié)會及其12315援助熱線的深入人心，當(dāng)公眾陷入食品質(zhì)量糾紛的時候，第一時間想到的可能并不是向監(jiān)管機(jī)關(guān)請求幫助，而是撥打12315熱線尋求消協(xié)的援助。同樣的，食品行業(yè)內(nèi)部的自治體也會為確定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行業(yè)行為、樹立行業(yè)經(jīng)營規(guī)范、促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展積極有所“大作為”。

再者，構(gòu)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息常態(tài)化、多樣化、規(guī)范化傳播渠道，使社會能夠掌握參與治理的“科學(xué)理性”，避免成為“烏合之眾”。這可以從兩個層面上進(jìn)行推進(jìn)。傳統(tǒng)以“行政信息公開”為主要方式的對食品監(jiān)管類信息的發(fā)布仍然需要繼續(xù)維持，并且要隨著行政公開原則的進(jìn)一步深入而加強(qiáng)。但是，食品監(jiān)管機(jī)關(guān)所持有的監(jiān)管類信息還不足以完全涵蓋風(fēng)險(xiǎn)信息，因此需要在公權(quán)領(lǐng)域配置相應(yīng)的信息發(fā)布機(jī)制。中國國務(wù)院設(shè)立有直屬機(jī)構(gòu)食品安全委員會，主要職責(zé)是分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。從其主要職責(zé)可以看出，食品安全委員會主要負(fù)責(zé)食品安全治理的協(xié)調(diào)、監(jiān)督與評估。在其協(xié)調(diào)和監(jiān)督的過程中形成各方關(guān)于食品安全的價(jià)值追求，并且在食品安全委員會內(nèi)部設(shè)立有專家委員會，用以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)判斷。因此，負(fù)有協(xié)調(diào)職能并且掌握各方主體價(jià)值偏好的食品安全委員會應(yīng)當(dāng)將工作信息通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等大眾傳媒途徑或者通過日常性的新聞發(fā)布會、風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)會、座談?wù)撟C會等形式進(jìn)行公開，使風(fēng)險(xiǎn)信息的傳遞更加日?；⒁?guī)范化。擁有對更多食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的了解，社會主體才有望逐步形成對食品安全的治理理性。

4 結(jié)語

推動治理模式的共治化發(fā)展首當(dāng)其沖的是對“中心模式”下的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，這需要對權(quán)力進(jìn)行“釋放”。但在現(xiàn)實(shí)的制約之下，對于監(jiān)管權(quán)的“釋放”不能盲目與沖動，需要清晰認(rèn)識其轉(zhuǎn)型之道，有序、有度、有節(jié)地在法治的軌道上逐步去推進(jìn)食品安全的社會共治。具體而言，“嚴(yán)格監(jiān)管向精細(xì)化、靈活化轉(zhuǎn)變”“切實(shí)保障社會共治基礎(chǔ)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”“主動培育和激發(fā)多元主體的治理理性”三點(diǎn)應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型的主要原則。

當(dāng)然，不論是對宏觀的治理模式的改革、還是具體的監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型，都會隨著社會的變化而有所不同。對于文中所提出的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型之道，在適用上也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域的文化、社會特點(diǎn)而有所差異，但這并不妨礙其成為中國整體之上食品安全監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型的趨勢。