張曉剛
冬季居民供熱是關(guān)系國計民生的大事。2007年修訂實(shí)施的《節(jié)約能源法》規(guī)定,集中供熱的建筑分步驟實(shí)行供熱分戶計量、按照用熱量收費(fèi)的制度。我國推進(jìn)供熱計量改革、實(shí)施按熱收費(fèi)多年但成效不彰,目前仍存在硬件設(shè)施不到位、管理機(jī)制不完善、市場主體不積極等障礙。在《節(jié)約能源法》面臨修訂的時機(jī),立足我國國情,分類分步實(shí)施供熱計量收費(fèi)改革,推動“樓棟計量、按戶分?jǐn)偂?,促進(jìn)供熱系統(tǒng)節(jié)能,緩解冬季能源供給壓力,保障冬季居民供熱,同時有助于改善環(huán)境質(zhì)量、減排二氧化碳,推動實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。
一、冬季供熱節(jié)能潛力和效益巨大
截至2020年底,我國冬季供熱面積約180億平方米,供熱用戶5億人左右,其中集中供熱面積120多億平方米,消耗約1.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,約占建筑能耗的18%、全社會總能耗近4%。推進(jìn)供熱精準(zhǔn)計量,促進(jìn)供熱系統(tǒng)從粗放向科學(xué)精準(zhǔn)發(fā)展,可產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)社會效益。
(一)有助于降低能源消耗、減少碳排放
如果全面實(shí)施科學(xué)精準(zhǔn)的供熱計量,按單位面積能耗下降20%計算,我國現(xiàn)有供熱面積有望實(shí)現(xiàn)節(jié)能約3600萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。未來隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn),我國冬季供熱面積預(yù)計將凈增100億平方米以上。以當(dāng)前供熱能耗計,推行供熱科學(xué)精準(zhǔn)計量可節(jié)能9900萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤,減排二氧化碳2.7億噸。
(二)有助于推動城市更新,增加經(jīng)濟(jì)新動能
國內(nèi)外經(jīng)驗表明,建筑節(jié)能和供熱系統(tǒng)節(jié)能是供熱計量科學(xué)準(zhǔn)確的前提。推進(jìn)供熱科學(xué)精準(zhǔn)計量,有利于促進(jìn)城市建筑節(jié)能和老舊管網(wǎng)改造,推動城市更新。以北方某大城市為例,截至2020年底,全市供熱一次老舊管網(wǎng)尚有31.5%未改造、二次老舊管網(wǎng)尚有18%未改造,其他二三線城市供熱系統(tǒng)改造空間更大。推進(jìn)供熱計量收費(fèi)改革,有助于帶動智慧供熱、節(jié)能服務(wù)、器具制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提升供熱全產(chǎn)業(yè)鏈對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度。
(三)有助于提升供熱服務(wù)質(zhì)量,增強(qiáng)人民群眾幸福感
推進(jìn)供熱科學(xué)精準(zhǔn)計量,對熱源、管網(wǎng)、熱力站及末端各個供熱環(huán)節(jié)進(jìn)行計量和智能調(diào)控,有助于破解“遠(yuǎn)冷近熱”“過冷過熱”等供熱難題。同時,建立供熱計量和智能控制系統(tǒng)有助于供熱企業(yè)精準(zhǔn)掌握樓棟、用戶的實(shí)時用熱情況,不斷提升供熱服務(wù)質(zhì)量,既節(jié)約能源,也提升了居民舒適度和滿意度。
二、推進(jìn)供熱計量收費(fèi)改革存在三方面障礙
我國公共建筑領(lǐng)域?qū)嵤┕嵊嬃亢螅芎钠毡橄陆?0%—30%,節(jié)能效果顯著,但在居住建筑領(lǐng)域困難和阻力較大。據(jù)不完全統(tǒng)計,截至2019年底,已安裝供熱計量裝置的建筑面積約24億平方米,其中實(shí)現(xiàn)供熱計量收費(fèi)面積約10.5億平方米,分別占城鎮(zhèn)集中供熱總面積的22%和10%左右;北方采暖地區(qū)32%的新建建筑面積未安裝計量裝置,53%已安裝計量裝置的建筑面積沒有進(jìn)行計量收費(fèi),其余基本為按面積收費(fèi),按面積收費(fèi)與按熱收費(fèi)大量并存。我國供熱計量收費(fèi)改革難的原因主要有三個:
(一)硬件設(shè)施不到位
我國北方居住建筑在供熱計量所需硬件設(shè)施方面存在諸多短板,突出表現(xiàn)在:一是建筑節(jié)能效果不佳。我國居住建筑能耗普遍較高,特別是老舊小區(qū)尤為突出,建筑本身節(jié)能效果對供熱計量有較大影響。據(jù)調(diào)研,上世紀(jì)90年代以前建成的老房子的單位耗熱量是2000年以后建成房屋的1.5倍以上。二是供熱系統(tǒng)不匹配。老舊小區(qū)單管上下直通式供熱系統(tǒng)自動化水平低,且“跑冒滴漏”現(xiàn)象較為普遍,運(yùn)行工況失調(diào)現(xiàn)象明顯,能源浪費(fèi)嚴(yán)重,無法滿足供熱準(zhǔn)確計量的要求。三是計量裝置不滿足需要。新建小區(qū)的計量裝置往往由房地產(chǎn)開發(fā)商安裝建設(shè),產(chǎn)品選型往往質(zhì)量堪憂、以次充好。一些完成供熱計量改造的小區(qū),供熱計量裝置在試用結(jié)束或損壞后,長期閑置,供熱企業(yè)也未按供熱計量收費(fèi)。
(二)管理機(jī)制不完善
一是實(shí)施方式存疑,社會存在爭議。按面積收費(fèi)、按熱收費(fèi)還是二者有機(jī)結(jié)合,哪種才是更加科學(xué)合理的供熱計量收費(fèi)方式還存在一定爭議。二是法規(guī)體系不完善。目前,電、水、氣、熱四項城鎮(zhèn)公用事業(yè)中,只有供熱尚未出臺專門條例,不利于供熱計量收費(fèi)工作落實(shí)開展。三是政府部門不協(xié)同。供熱計量涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、財政等多部門職責(zé),財政等部門參與度不高,政策協(xié)同有待加強(qiáng),未形成工作合力。
(三)市場主體不積極
從供熱企業(yè)角度看,供熱價格與成本倒掛是主要原因。一方面,部分老舊居住建筑隔熱保溫性能差,熱損失較大,既增加住戶采暖費(fèi)也增加供熱企業(yè)能源成本。如實(shí)施按熱收費(fèi),供熱計量裝置投入一般由供熱企業(yè)承擔(dān),加上后期運(yùn)維更換,成本較高。另一方面供熱計量收費(fèi)多“多退少不補(bǔ)”或“多退少補(bǔ)但上封頂”政策,供熱企業(yè)收益可能低于按面積收費(fèi)。從用戶角度看,對分戶供熱計量及相關(guān)政策的“不認(rèn)同”是最大障礙。一是用戶對供熱計量裝置的準(zhǔn)確性存疑,部分用戶反映采暖費(fèi)用上漲但舒適性并無改善,不愿按計量繳費(fèi);二是分戶計量收費(fèi)計算方式相對復(fù)雜,需要預(yù)交費(fèi)然后退費(fèi),且退費(fèi)過程中用戶感受度和滿意度較差。因此大部分居民仍傾向按面積收費(fèi)。
三、加快推進(jìn)供熱計量收費(fèi)改革的對策建議
我國供熱模式將從“保障型”向按需供熱的“舒適型”方向發(fā)展,如何在實(shí)現(xiàn)投入與成果匹配,科學(xué)合理開展供熱計量收費(fèi)的過程中實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳,是對城鎮(zhèn)供熱系統(tǒng)提出的更高挑戰(zhàn)。
(一)實(shí)行供熱樓棟計量、按戶分?jǐn)偟闹贫?/p>
實(shí)踐證明,分戶計量落實(shí)存在很大困難,推行多年仍存在諸多問題。技術(shù)難以解決戶間傳熱導(dǎo)致的不同位置用戶熱費(fèi)差異過大問題,而且大幅增加了成本,經(jīng)濟(jì)成本與效益不匹配。如果改為實(shí)施樓棟計量、按戶分?jǐn)?,不僅符合建筑實(shí)際以樓棟為單位、而不是以戶為單元的圍護(hù)結(jié)構(gòu)保溫現(xiàn)狀,而且還將大大減少施工安裝難度,減少計量設(shè)備投入,有效降低企業(yè)和居民成本。
(二)建立建筑能效等級制度
建筑節(jié)能是節(jié)能建筑的重要內(nèi)容,與供熱能耗情況息息相關(guān)。目前節(jié)能建筑種類多、名稱多,建議實(shí)施建筑“能效標(biāo)識”制度,開展建筑能效等級管理,統(tǒng)一建筑能效水平界定方法。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》與《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動方案的通知》等文件要求,應(yīng)進(jìn)一步完善能效測評標(biāo)識制度,建立健全公共建筑能耗與碳排放限額制度以及超限額加價制度。對新建、改建、擴(kuò)建建筑竣工驗收時開展能效等級測評,既有建筑定期開展能效測評,推動集中采暖供熱收費(fèi)單價與建筑能效等級掛鉤。
(三)根據(jù)實(shí)際分類分步推進(jìn)實(shí)施
區(qū)分不同建筑類型,分步驟推進(jìn)實(shí)施。即先公共建筑,后居住建筑;先新建建筑,后既有建筑;先實(shí)行建筑節(jié)能及供熱系統(tǒng)節(jié)能改造,后推進(jìn)供熱計量及收費(fèi)。區(qū)分居住建筑不同類型,確定不同的工作目標(biāo)和計量收費(fèi)方式,即新建居住建筑和完成節(jié)能改造并安裝分?jǐn)傃b置的既有居住建筑實(shí)行樓棟計量、按戶分?jǐn)偅瑮l件不成熟、無法安裝分?jǐn)傃b置的既有居住建筑暫時按原有方式進(jìn)行,已經(jīng)開展按熱計量收費(fèi)實(shí)施情況良好的,繼續(xù)按原有方式進(jìn)行,或按居民要求實(shí)行樓棟計量、按戶分?jǐn)偂?/p>
(四)加強(qiáng)政策支撐體系建設(shè)
完善供熱法規(guī)體系,將供熱計量改革政策納入法治化。明確供熱計量監(jiān)管體制、規(guī)劃建設(shè)、計量方式、計費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等要求,規(guī)范供熱用熱行為,維護(hù)供、用熱雙方的合法權(quán)益。對供熱企業(yè)不按規(guī)定進(jìn)行計量收費(fèi)行為依法處罰,并納入信用信息管理。完善供熱價格形成機(jī)制,逐步實(shí)現(xiàn)供熱價格與成本聯(lián)動。對弱勢群體相對集中的老舊小區(qū)用戶給予適當(dāng)財政補(bǔ)貼,減少老舊小區(qū)改造阻力。
(作者單位:國家節(jié)能中心)