文／鄭育高、龔文博 理想連線集團(tuán)有限公司 浙江杭州 310030

引言：

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)管理體制逐漸由單位制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)制，社會(huì)成員與單位之間的關(guān)系被削弱，越來(lái)越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，加上我國(guó)城市居民的快速增長(zhǎng)，社區(qū)地位逐漸顯現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)成為城市基礎(chǔ)管理的重要內(nèi)容。在2000年11月的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出，大力開(kāi)展社區(qū)建設(shè)，能夠促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化城市建設(shè)的健康發(fā)展，各地區(qū)結(jié)合具體城市發(fā)展情況做出了積極響應(yīng)，獨(dú)具特色的社區(qū)建設(shè)模式紛紛涌現(xiàn)，未來(lái)社區(qū)建設(shè)實(shí)踐可謂是“遍地開(kāi)花”，例如，以“三化”（人本化、數(shù)字化、生態(tài)化）為社區(qū)建設(shè)核心的浙江模式、以?xún)?yōu)化社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)為社區(qū)建設(shè)核心的天津模式等。與此同時(shí)，眾多問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，如社區(qū)居民參與不足，居民作為未來(lái)社區(qū)建設(shè)的重要主體，如果未能認(rèn)同社區(qū)生活，就無(wú)法在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用，嚴(yán)重影響了我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)未來(lái)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。

1、未來(lái)社區(qū)建設(shè)的概述

社區(qū)是城市建設(shè)的基礎(chǔ)內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城市發(fā)展的關(guān)鍵部分，而未來(lái)社區(qū)概念的加入，是各國(guó)打造特色城市的重要途徑。如新加坡的COMPLEX 未來(lái)社區(qū)模式、加拿大Quayside 未來(lái)社區(qū)模式等，在不同模式的背后都代表著城市的發(fā)展與科技的革新，是一個(gè)國(guó)家社會(huì)管理體制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要體現(xiàn)。

（1）未來(lái)社區(qū)建設(shè)的涵義、內(nèi)容。1）涵義。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，未來(lái)社區(qū)是以滿足人民生活所需為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)功能化、智能化、生態(tài)化、人本化為目標(biāo)的“人民”社區(qū)，能夠讓社區(qū)居民產(chǎn)生良好的歸屬感、舒適感。而未來(lái)社區(qū)建設(shè)正是在上述基礎(chǔ)與目標(biāo)下，依靠國(guó)家政府力量，整合社會(huì)資源，不斷完善社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，打造社區(qū)特色文化等內(nèi)容，致力于提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量，推動(dòng)城市建設(shè)快速發(fā)展。2）內(nèi)容。未來(lái)社區(qū)建設(shè)主要內(nèi)容有六個(gè)方面：①社區(qū)服務(wù)，積極開(kāi)展特色服務(wù)版塊，如生活救助服務(wù)、社區(qū)福利服務(wù)、社會(huì)便民服務(wù)等；②社區(qū)衛(wèi)生，應(yīng)具備社區(qū)公共衛(wèi)生、社區(qū)基礎(chǔ)醫(yī)療等內(nèi)容；③社區(qū)安保，主要包括民事調(diào)解、安全講座、法制教育、法律咨詢(xún)等內(nèi)容；④社區(qū)環(huán)境，主要包括社區(qū)生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容；⑤社區(qū)文化，該部分是以提高社區(qū)居民生活水平與文明程度為目標(biāo)，主要包括體育競(jìng)賽活動(dòng)、教育講座、文化宣傳等內(nèi)容；⑥社區(qū)組織，該部分是以提高社區(qū)基層黨建意識(shí)為目標(biāo)，主要包括社區(qū)基層黨組織等內(nèi)容。

（2）未來(lái)社區(qū)建設(shè)的原則。1）以人為本。以不斷滿足人民生活所需為基礎(chǔ)，致力于提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量，將未來(lái)社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)放在服務(wù)社區(qū)居民上。2）民主管理。應(yīng)努力做到“三要”，社區(qū)劃分要合理、社區(qū)管理要民主、社區(qū)服務(wù)要到位，以提高社區(qū)居民的文明程度與生活水平。3）整合資源。未來(lái)社區(qū)建設(shè)應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，依靠國(guó)家政府力量，整合社會(huì)資源，盡快實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源共享。4）明確職權(quán)。良好的未來(lái)社區(qū)應(yīng)具備完善的社區(qū)管理機(jī)制，明確權(quán)責(zé)，依法執(zhí)行，按規(guī)服務(wù)，打造特色文化社區(qū)。5）因地制宜。在未來(lái)社區(qū)建設(shè)工作中，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合具體城市發(fā)展情況，有計(jì)劃、有目標(biāo)的開(kāi)展社區(qū)建設(shè)，敢于創(chuàng)新、實(shí)事求是，致力于打造獨(dú)具特色的未來(lái)社區(qū)建設(shè)模式。

（3）未來(lái)社區(qū)建設(shè)的核心、宗旨。1）未來(lái)社區(qū)建設(shè)的宗旨是共享、參與、自治、服務(wù)、發(fā)展等，是以不斷滿足人民群眾生活需求為基礎(chǔ)，致力于提高社區(qū)居民文明程度與生活質(zhì)量，推動(dòng)現(xiàn)代化城市建設(shè)的健康發(fā)展。2）未來(lái)社區(qū)建設(shè)的核心是以人為本、民主管理。

（4）未來(lái)社區(qū)建設(shè)的難點(diǎn)。1）當(dāng)前我國(guó)土地使用權(quán)方式與未來(lái)社區(qū)建設(shè)九大場(chǎng)景之間存在的矛盾，易滋生出土地面積規(guī)劃受限、管理職責(zé)不一致等問(wèn)題。2）未來(lái)社區(qū)建設(shè)強(qiáng)調(diào)總體形態(tài)、整體布局，而在項(xiàng)目前期工作中，關(guān)于九大場(chǎng)景資源布設(shè)很容易出現(xiàn)問(wèn)題，造成服務(wù)功能不匹配、場(chǎng)景融合性差等，無(wú)法體現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的特色文化，也無(wú)法形成良好的社區(qū)生態(tài)。3）未來(lái)社區(qū)建設(shè)大多在50-100 公頃，在前期生產(chǎn)與后期招商中都需要投入大量的資金，一旦資金短缺，項(xiàng)目很容易被叫停[2]。

2、未來(lái)社區(qū)建設(shè)中群眾參與的重要性

近些年，我國(guó)各地區(qū)房?jī)r(jià)大幅提高，逐漸衍生出“重房產(chǎn)、輕人文”的社區(qū)建設(shè)思想，鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)、物業(yè)管理不足、基礎(chǔ)建設(shè)短缺、建筑質(zhì)量不高等問(wèn)題紛紛暴露，而未來(lái)社區(qū)建設(shè)能夠有效解決上述問(wèn)題，整合社會(huì)資源，推動(dòng)城市基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展，打造高質(zhì)量、高品質(zhì)的未來(lái)社區(qū)。

（1）群眾參與是衡量未來(lái)社區(qū)建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)社區(qū)是以不斷滿足人民生活所需為基礎(chǔ)，無(wú)論是社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)、社區(qū)文化建設(shè)，還是社區(qū)安保組織，都應(yīng)致力于提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量與文明程度。由此來(lái)看，群眾是未來(lái)社區(qū)建設(shè)的主體，如果脫離了群眾，缺失群眾參與，那就不是一個(gè)合格的未來(lái)社區(qū)。例如，在以老年人為主的社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)圍繞老年人生活服務(wù)需求為中心，側(cè)重于醫(yī)療衛(wèi)生、保健活動(dòng)等內(nèi)容；在以流動(dòng)人口為主的社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)以滿足流動(dòng)人口當(dāng)前所需為基礎(chǔ)，側(cè)重于培訓(xùn)學(xué)習(xí)、社會(huì)信息等內(nèi)容。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，優(yōu)質(zhì)的未來(lái)社區(qū)更像一個(gè)“服務(wù)站”，能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)提供者與使用者的共同參與，快速傳遞社會(huì)信息。

（2）群眾參與是未來(lái)社區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。?jiǎn)單說(shuō)，社區(qū)建設(shè)就是打造社區(qū)，居民作為社區(qū)建設(shè)的主體，積極參與其中的作用是雙向的，不僅能夠充分利用社區(qū)提供的各種資源，還能夠推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展。未來(lái)社區(qū)建設(shè)的宗旨之一是自治，動(dòng)員式參與不是自治，也無(wú)法反映社區(qū)居民的真正意愿，只有居民自主式參與才能夠成為社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力，可以通過(guò)組織宣傳、公共服務(wù)、合作引導(dǎo)等方式，鼓勵(lì)社區(qū)居民自主參與。

（3）群眾參與是未來(lái)社區(qū)建設(shè)發(fā)展的根本保證。社區(qū)是社區(qū)公民的主要生活場(chǎng)所，可以說(shuō)，社區(qū)建設(shè)的主要受益者之一就是居民。另外，居民的積極參與也是社區(qū)建設(shè)工作的重要保證，一切建設(shè)活動(dòng)都是在居民生活需求基礎(chǔ)上展開(kāi)的[3]。

3、未來(lái)社區(qū)建設(shè)中群眾參與的問(wèn)題

目前，我國(guó)未來(lái)社區(qū)建設(shè)還在實(shí)踐摸索階段，存在較多的問(wèn)題，較為常見(jiàn)的是群眾參與程度不高，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）動(dòng)員式參與，無(wú)法反映社區(qū)居民真正意愿。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，動(dòng)員式參與是指社區(qū)群眾在社區(qū)工作人員的組織、引導(dǎo)下參與社會(huì)管理項(xiàng)目，這種動(dòng)員式參與下的居民通常沒(méi)有決策權(quán)利與監(jiān)督權(quán)利，因此，也無(wú)法反映社區(qū)群眾的真正意愿。在一項(xiàng)北京市社區(qū)建設(shè)的群眾參與度調(diào)查報(bào)告中得知，居民參與度的高低與社區(qū)居委會(huì)組織能力成正比，另外，在該報(bào)告中有一組數(shù)據(jù)很有意思，在社區(qū)居民權(quán)益受到侵犯并希望社區(qū)相關(guān)部門(mén)解決時(shí)，向社區(qū)職能部門(mén)投訴占55%，個(gè)人關(guān)系解決占16%，通過(guò)居委會(huì)的群眾自治組織解決僅占13%，由此來(lái)看，在社區(qū)建設(shè)中居民可以運(yùn)用的權(quán)利少之又少，社區(qū)群眾參與的主動(dòng)權(quán)仍然在社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，這種執(zhí)行化的參與價(jià)值遠(yuǎn)低于自主式參與。

（2）非政治性參與，缺乏社會(huì)政治關(guān)注。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，非政治性參與是指社區(qū)群眾參與的社區(qū)項(xiàng)目與社會(huì)政治關(guān)系不大。那么，在社區(qū)建設(shè)中政治性參與主要包括居委會(huì)選舉與各級(jí)大人選舉，兩者都并非是全體公民可以參與的，即便是在有關(guān)社區(qū)建設(shè)管理中，社區(qū)居民也不是都能夠參與，據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，有60%居民認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)從未邀請(qǐng)過(guò)自己參與社區(qū)建設(shè)的相關(guān)活動(dòng)，15%居民則認(rèn)為只是參與過(guò)一小部分。

（3）群眾參與機(jī)制不完善。受動(dòng)員式參與與非政治性參與的影響，社區(qū)群眾參與度較低，受邀參與的居民往往是那些“社區(qū)積極分子”與公民代表，普通公民則很少有機(jī)會(huì)參與到社區(qū)事務(wù)中。在對(duì)寧波市某社區(qū)群眾參與度調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，有超過(guò)一半的居民從未參與過(guò)社區(qū)事務(wù)與活動(dòng)，這也側(cè)面說(shuō)明了社區(qū)群眾參與機(jī)制的不完善，沒(méi)有規(guī)范性、科學(xué)性的社區(qū)管理程序作支撐，社區(qū)活動(dòng)與事務(wù)往往具有隨機(jī)性與盲目性，大大影響了群眾參與的積極性。

（4）參與目標(biāo)與實(shí)際工作之間的矛盾。在調(diào)研有關(guān)未來(lái)社區(qū)建設(shè)群眾參與問(wèn)題的報(bào)告中可以發(fā)現(xiàn)，很多人會(huì)將居民參與意識(shí)差作為一個(gè)原因。而筆者認(rèn)為，居民參與意識(shí)并不差，在寧波市某社區(qū)群眾參與問(wèn)題調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，有超過(guò)80%的居民是非常愿意參與社區(qū)活動(dòng)與事務(wù)的，那么，關(guān)鍵問(wèn)題在于公民無(wú)法有效參與，例如，在社區(qū)管理、決策、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中，社區(qū)職能部門(mén)并未過(guò)多考慮居民參與，只有在社區(qū)居委會(huì)認(rèn)為有必要開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)時(shí)，才會(huì)組織居民開(kāi)會(huì)、傳達(dá)其任務(wù)，居民作為社區(qū)建設(shè)的主體，一直處于被動(dòng)地位，造成參與期望與參與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾不斷激化，社區(qū)自治始終無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（5）參與結(jié)構(gòu)失衡、參與率低。1）目前，從社區(qū)群眾參與的年齡上來(lái)看，老年人（主要指退休職工、干部、黨員等）與青少年（主要指在讀的中小學(xué)生）參與較多，而作為社區(qū)建設(shè)中堅(jiān)力量的中青年則參與較少。2）目前，我國(guó)大多地區(qū)社區(qū)建設(shè)的群眾參與人數(shù)有限，且范圍較小，大多是公民代表與“社區(qū)積極分子”，普通居民很少有機(jī)會(huì)參與其中，逐漸發(fā)展為“精英主義”模式。在此背景下，大多普通居民很難充分發(fā)揮群眾作用，也就很難認(rèn)識(shí)到社區(qū)自治的重要性[4]。

4、未來(lái)社區(qū)建設(shè)中群眾參與不足的原因

（1）目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)成員與單位之間的關(guān)系被削弱，越來(lái)越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，社區(qū)建設(shè)則是將城市空間規(guī)范化、科學(xué)化的有效手段?；鶎尤罕娮鳛槲磥?lái)社區(qū)建設(shè)的主體，在社區(qū)管理機(jī)制中應(yīng)充分考慮居民權(quán)益，而目前大多社區(qū)建設(shè)中群眾參與往往是執(zhí)行式、動(dòng)員式的，其核心仍然是政府集權(quán)的社區(qū)管理模式，大大削弱了居民參與的積極性。

（2）目前，我國(guó)社區(qū)建設(shè)組織形式主要有社區(qū)管理與志愿管理，前者主要是社區(qū)居民委員會(huì)，承攬了社區(qū)建設(shè)的主要職能，存在明顯的權(quán)責(zé)不一致等問(wèn)題；后者則主要是各類(lèi)社區(qū)志愿團(tuán)體，由于沒(méi)有社區(qū)職能部門(mén)的支持，發(fā)育并不完善，很難充分發(fā)揮群眾的自治作用，嚴(yán)重影響了未來(lái)社區(qū)建設(shè)發(fā)展。

（3）居民作為社區(qū)建設(shè)的主體，是具有一定決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的，而在當(dāng)前大多城市社區(qū)建設(shè)中并未體現(xiàn)這一方面，其核心仍然是政府集權(quán)的社區(qū)管理模式，沒(méi)有基層群眾做基礎(chǔ)的社區(qū)建設(shè)，是不合理、不完整的。

（4）群眾參與意識(shí)薄弱是造成社區(qū)居民參與不足的重要原因，總結(jié)為兩個(gè)方面：1）中國(guó)傳統(tǒng)文化中缺乏“公共意識(shí)”。2）在當(dāng)前社會(huì)管理體制中，“社區(qū)意識(shí)”仍然沒(méi)有完全取代“單位意識(shí)”。

5、加強(qiáng)未來(lái)社區(qū)建設(shè)群眾參與的措施

（1）加強(qiáng)社區(qū)自治管理。群眾參與是社區(qū)建設(shè)自治的良好體現(xiàn)，也是社區(qū)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。因此，在未來(lái)社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)充分體現(xiàn)居民權(quán)益，“管”好居民是為了加強(qiáng)社區(qū)自治，逐步實(shí)現(xiàn)群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育。1）完善相關(guān)法律制度。為了讓普通居民都能夠參與到社區(qū)建設(shè)工作中，應(yīng)不斷加強(qiáng)法治建設(shè)，為群眾參與行為提供法律支持。2）規(guī)范群眾參與程序。規(guī)范化的社區(qū)群眾參與程序能夠有效提高居民參與度，讓居民可以明確參與渠道。3）實(shí)行社區(qū)事務(wù)“透明化”。社區(qū)建設(shè)管理、決策、監(jiān)督等內(nèi)容都應(yīng)實(shí)現(xiàn)“透明化”，真正讓群眾參與其中。另外，應(yīng)逐步由政府集權(quán)的社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?、大社?huì)”的社區(qū)管理模式，層層職能部門(mén)下放職權(quán)，讓基層社區(qū)充分發(fā)揮自治功能。

（2）重視社區(qū)公民權(quán)益。群眾參與度低的主要原因之一是認(rèn)為社區(qū)利益與居民個(gè)人利益相脫離，如果能夠積極參與其中并維護(hù)自身利益，自然會(huì)提高社區(qū)建設(shè)參與意識(shí)與動(dòng)力。另外，在當(dāng)前社會(huì)管理體制中，“社區(qū)意識(shí)”仍未完全取代“單位意識(shí)”，這就需要國(guó)家政府加強(qiáng)社區(qū)功能服務(wù)建設(shè)，將社會(huì)福利、醫(yī)療保障等功能逐漸由單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)中去。

（3）提高社區(qū)服務(wù)專(zhuān)業(yè)性。自治作為未來(lái)社區(qū)建設(shè)的宗旨之一，應(yīng)以社區(qū)群眾為主體，努力提高居民的文明程度與生活質(zhì)量，營(yíng)造良好的生活氛圍。因此，社區(qū)服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化，并逐步向市場(chǎng)化推進(jìn)，例如，社區(qū)組織的聯(lián)防小組、清潔衛(wèi)生等活動(dòng)可以交由專(zhuān)業(yè)保潔公司與治安部門(mén)來(lái)完成；社區(qū)組織的“送溫暖、獻(xiàn)愛(ài)心”等活動(dòng)也可以由專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)協(xié)助進(jìn)行等。

（4）提高公民參與組織性。組織性主要是指社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)過(guò)程中，通過(guò)組織、團(tuán)隊(duì)等形式而不是個(gè)體參與。由于當(dāng)前“社會(huì)意識(shí)”還未完全取代“單位意識(shí)”，盡管生活在一個(gè)小區(qū)、一棟樓房中，很多居民仍然彼此不認(rèn)識(shí)，這大大降低了居民的社區(qū)歸屬感與參與感。為了提高居民的參與組織性，可以積極組織志愿者活動(dòng)、安全教育宣傳活動(dòng)、文體競(jìng)賽活動(dòng)等，讓社區(qū)居民參與其中。另外，還可以通過(guò)公民代表大會(huì)等社區(qū)事務(wù)，培養(yǎng)社區(qū)骨干群體[5]。

結(jié)語(yǔ)：

群眾是未來(lái)社區(qū)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城市發(fā)展的主體之一，但就目前城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展來(lái)看，群眾參與度并不高，通過(guò)本文探究可以知道，群眾參與能否真正實(shí)現(xiàn)主要取決于社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)變、居民參與意識(shí)的提高、社區(qū)服務(wù)功能的完善等內(nèi)容。只有盡快實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化、自主化的社區(qū)建設(shè)，才能夠進(jìn)一步深化未來(lái)社區(qū)建設(shè)發(fā)展。