□湖州市空間規(guī)劃編制與研究中心 孫天鉀 王一帆

2019 年5 月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并實(shí)施監(jiān)督的若干意見》文件頒布，從國(guó)家層面構(gòu)建了國(guó)土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”，規(guī)劃體系正式進(jìn)入“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代。湖州市“五山一水四分田”，“山水林田湖草” 自然資源要素完整，還是“綠水青山就是金山銀山”理念誕生地和中國(guó)美麗鄉(xiāng)村的發(fā)源地，加快構(gòu)建面向新時(shí)代的空間規(guī)劃體系，是新時(shí)代賦予湖州的光榮使命，也是完善現(xiàn)代治理體系和提升現(xiàn)代治理能力的現(xiàn)實(shí)選擇。

一、研究背景與現(xiàn)實(shí)意義

一是為貫徹落實(shí)新時(shí)代新理念新要求。國(guó)家已進(jìn)入生態(tài)文明新時(shí)代，要求統(tǒng)籌發(fā)展與安全，以“三區(qū)三線”劃定與管控為重點(diǎn)，加快構(gòu)建與之相適應(yīng)的空間規(guī)劃體系。

二是為深入推進(jìn)規(guī)劃體系改革理清脈絡(luò)。加快建立健全湖州市國(guó)土空間規(guī)劃體系，做好“山水林田湖草”生命共同體的系統(tǒng)保護(hù)與優(yōu)化整合，是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略部署的實(shí)施抓手，也是健全湖州市“一張藍(lán)圖”的必然要求。

三是為履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)建立制度化框架。建立完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，科學(xué)指導(dǎo)國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)和利用同底同圖，是自然資源管理部門履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的制度化必然選擇。

四是為國(guó)土空間現(xiàn)代化治理搭建“一張藍(lán)圖”奠定基礎(chǔ)。加快建立完善面向“兩個(gè)一百年”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，是指導(dǎo)地方政府加強(qiáng)國(guó)土空間現(xiàn)代化治理，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”干到底、管到底的重要法定保障。

二、湖州市國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）湖州市當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系概況

湖州的橫向規(guī)劃體系（4+X）。從內(nèi)容上來看，湖州市現(xiàn)有規(guī)劃體系由“發(fā)展規(guī)劃（政府五年規(guī)劃綱要）+土地規(guī)劃+城鄉(xiāng)規(guī)劃+生態(tài)環(huán)境規(guī)劃”四大主力規(guī)劃，以及水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等一批部門規(guī)劃構(gòu)成。從功能上看，四大規(guī)劃各有側(cè)重、各司其職，發(fā)展規(guī)劃定戰(zhàn)略、落項(xiàng)目，土地規(guī)劃保耕地、管指標(biāo)，城鄉(xiāng)規(guī)劃謀空間、落坐標(biāo)，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃守底線、定門檻，各專項(xiàng)規(guī)劃則是對(duì)總體規(guī)劃相關(guān)專項(xiàng)內(nèi)容、重點(diǎn)領(lǐng)域的深化、細(xì)化和落實(shí)，是指導(dǎo)部門開展相關(guān)規(guī)劃的依據(jù)。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的縱向體系。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，湖州市已形成了從市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃的法定規(guī)劃傳導(dǎo)體系，在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，有序開展了市、縣級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃編制。同時(shí)，為提高規(guī)劃的前瞻性和可操作性，有序開展了一批城市設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略研究課題，近期建設(shè)規(guī)劃和專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施計(jì)劃等項(xiàng)目編制，較好地實(shí)現(xiàn)了近期工作與中長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。

（二）現(xiàn)存問題

經(jīng)分析研究，湖州市現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系主要存在四個(gè)問題。

一是規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不一?，F(xiàn)行土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃適用的法律法規(guī)和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，特別是在地類劃分標(biāo)準(zhǔn)上差別較大，未實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地地類和非建設(shè)用地地類的一一對(duì)應(yīng)，部分地類歸屬上存在部門標(biāo)準(zhǔn)差異，兩規(guī)融合難度較大。

二是規(guī)劃銜接不暢。一方面，現(xiàn)行部門規(guī)劃在采用底圖坐標(biāo)參照系、地類劃分標(biāo)準(zhǔn)和底圖精度上均有明顯差別，如灘涂用地在農(nóng)業(yè)、水利等部門規(guī)劃的地類認(rèn)定中存在明顯沖突。另一方面，現(xiàn)行“三區(qū)三線”控制體系由原國(guó)土資源、環(huán)保和規(guī)劃部門分別劃定，深度銜接缺乏機(jī)制保障，尚未形成統(tǒng)一空間管控平臺(tái)。

三是要素管控失衡。城鄉(xiāng)規(guī)劃更注重建設(shè)空間，傾向非建設(shè)空間讓位建設(shè)空間，而生態(tài)規(guī)劃、土地規(guī)劃則強(qiáng)化對(duì)生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、耕地等非建設(shè)空間的嚴(yán)格保護(hù)，往往建設(shè)空間讓位非建設(shè)空間。

四是政策法規(guī)不完善。基于“山水林田湖草”自然資源要素和“城鎮(zhèn)村”建設(shè)空間協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)政策法規(guī)文件尚未出臺(tái)，部門規(guī)劃融合和空間沖突矛盾的解決缺乏相應(yīng)的政策保障。

三、湖州市國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的對(duì)策建議

湖州市國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)應(yīng)以國(guó)家“五級(jí)三類”國(guó)土空間體系為總遵循，以構(gòu)建山水林田湖草生命共同體為目標(biāo)，突出綠色生態(tài)和示范引領(lǐng)的時(shí)代使命與獨(dú)特價(jià)值，構(gòu)筑面向國(guó)土空間治理現(xiàn)代化、智慧化的規(guī)劃編制、特色魅力、政策法規(guī)、規(guī)劃管控和實(shí)施監(jiān)督五大體系。

（一）堅(jiān)持改革導(dǎo)向，引領(lǐng)四個(gè)轉(zhuǎn)變

一是從技術(shù)邏輯到政策邏輯轉(zhuǎn)變。以完善現(xiàn)代治理體系、提升現(xiàn)代治理能力為目標(biāo)，變技術(shù)型規(guī)劃為公共政策型規(guī)劃，完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，加快構(gòu)筑山水林田湖草生命共同體，讓規(guī)劃真正能用、管用、好用、實(shí)用。

二是從多規(guī)融合到一張藍(lán)圖轉(zhuǎn)變。嚴(yán)肅履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，對(duì)底線管控原則的創(chuàng)造性落地，科學(xué)做好規(guī)劃的銜接、協(xié)調(diào)和融合，構(gòu)建新的國(guó)土空間一張藍(lán)圖，為各部門實(shí)施提供基礎(chǔ)性空間協(xié)同平臺(tái)。

三是從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變。順應(yīng)新時(shí)代的“存量”規(guī)劃發(fā)展大勢(shì)，并突出湖州地方特色，貫徹“控制總量、盤活存量、優(yōu)用流量、珍惜增量、提高質(zhì)量”基本要求，優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃管控體系，守牢發(fā)展底線，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）強(qiáng)化茶文化頂層設(shè)計(jì)。一是細(xì)化茶園建設(shè)規(guī)劃。將茶葉種植與綠色發(fā)展理念、鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合，通過政策和制度引導(dǎo)激勵(lì)相關(guān)鎮(zhèn)街和茶園由粗放種植向精細(xì)管護(hù)轉(zhuǎn)變，提煉和設(shè)計(jì)好各具特色的以茶文化為主題的茶園發(fā)展規(guī)劃。二是把茶元素融入城市建設(shè)中。在特色城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、美麗社區(qū)、美麗家園等活動(dòng)中植入茶文化元素，在城市雕塑、園林景觀、路燈外觀上以茶具、茶壺、茶山為造型，以各大主干道為重點(diǎn)，打造淡雅古樸、清新秀氣、特色鮮明的永川茶文化景觀。三是依托城市公園和濕地建設(shè)或在一些游客量大的景區(qū)，打造一批充滿濃郁巴蜀特色的茶館，凸顯出永川休閑宜居的城市品質(zhì)和茶文化特色。

四是從開發(fā)導(dǎo)向到價(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。嚴(yán)格“三區(qū)三線”管控，統(tǒng)籌建設(shè)空間和非建設(shè)空間，做好落坐標(biāo)、定規(guī)則工作，協(xié)同推進(jìn)發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，系統(tǒng)研究實(shí)體空間和社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，謀求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的最大發(fā)展公約數(shù)。

（二）堅(jiān)持服務(wù)發(fā)展，優(yōu)化規(guī)劃編制體系

一是構(gòu)建“三級(jí)三類X 補(bǔ)”規(guī)劃編制體系。在國(guó)家確定的“五級(jí)三類四體系”總體框架下，加快湖州規(guī)劃編制體系創(chuàng)新，建立健全“三級(jí)〔市、縣（分區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)〕三類（總規(guī)、詳規(guī)和專項(xiàng)規(guī)劃）X 補(bǔ)（若干個(gè)特定類型規(guī)劃）”湖州空間規(guī)劃體系。

二是強(qiáng)化不同類型規(guī)劃的功能協(xié)同。率先完成總體規(guī)劃編制工作，強(qiáng)化其基礎(chǔ)統(tǒng)領(lǐng)作用；強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃的支撐保障作用，服務(wù)好不同行業(yè)建設(shè)發(fā)展需求；突出詳細(xì)規(guī)劃的戰(zhàn)術(shù)指導(dǎo)作用，服務(wù)好具體項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施；強(qiáng)化其他特定類型規(guī)劃的創(chuàng)新性指導(dǎo)約束作用，服務(wù)好精細(xì)化規(guī)劃建設(shè)與管理需要。

三是強(qiáng)化規(guī)劃編制方式和內(nèi)容的創(chuàng)新。創(chuàng)新做好湖州的省級(jí)試點(diǎn)工作，采用自上而下地傳導(dǎo)落實(shí)與自下而上地摸底調(diào)研相結(jié)合的工作方式，以雙評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，以國(guó)土空間總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)，以方便實(shí)施監(jiān)督為準(zhǔn)則，多方案比較，多情境推演，切實(shí)為提升國(guó)土空間治理能力和治理水平提供實(shí)用性政策工具。突出“三個(gè)結(jié)合”（近期與遠(yuǎn)期相結(jié)合、城市設(shè)計(jì)與詳細(xì)規(guī)劃相結(jié)合、規(guī)定項(xiàng)與加分項(xiàng)相結(jié)合），有序推進(jìn)南太湖新區(qū)等重點(diǎn)板塊、濱湖一體化區(qū)域等重大戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)、郊野單元、近期實(shí)施行動(dòng)規(guī)劃等規(guī)劃編制，充實(shí)規(guī)劃成果體系。

（三）堅(jiān)實(shí)美麗導(dǎo)向，構(gòu)建湖州魅力體系

一是突出規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，加快構(gòu)建南太湖山景園、藍(lán)綠網(wǎng)和濕地鏈。以南太湖城市帶為突破，加快提升山、水、湖、濕地有機(jī)融合的特色魅力空間，高水平編制相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)成果，讓有生態(tài)的地方有風(fēng)景，孕育新經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)定當(dāng)好踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的樣板地、模范生，爭(zhēng)創(chuàng) “綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化成果示范區(qū)。

二是引領(lǐng)陸湖統(tǒng)籌，推動(dòng)濱湖一體化。緊密圍繞六個(gè)一體化目標(biāo)，做好五個(gè)統(tǒng)一（即：統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃編制、統(tǒng)一生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一重大建設(shè)、統(tǒng)一政策體系），統(tǒng)籌規(guī)劃管控陸域、湖域、低空空域和地下空間各類資源，高水平規(guī)劃設(shè)計(jì)，構(gòu)筑緊密聯(lián)動(dòng)的環(huán)太湖經(jīng)濟(jì)圈閉環(huán)，讓太湖成為湖州最閃亮的名片，讓濱湖區(qū)域成為湖州市最具發(fā)展?jié)摿妥钣芯C合價(jià)值的標(biāo)桿區(qū)。

三是以市域一體化融入長(zhǎng)三角一體化，打造都市區(qū)經(jīng)濟(jì)板塊。立足“一帶兩圈一灣區(qū)”（即：杭寧生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、上海同城化都市圈、環(huán)太湖經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)杭州灣大灣區(qū)）區(qū)域新經(jīng)濟(jì)空間格局，做好深度融入?yún)^(qū)域的頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化市域空間格局，引領(lǐng)區(qū)縣聯(lián)動(dòng)發(fā)展，變縣域經(jīng)濟(jì)為都市區(qū)經(jīng)濟(jì)。

五是引領(lǐng)重點(diǎn)板塊，培育發(fā)展新動(dòng)能。重點(diǎn)突出南太湖新區(qū)、臨杭經(jīng)濟(jì)帶、G60 綠色智造走廊、美麗鄉(xiāng)村示范帶等特色空間，有序開展區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，精細(xì)指導(dǎo)此類區(qū)域的開發(fā)建設(shè)和業(yè)態(tài)謀劃，培育壯大城市新動(dòng)能。

（四）堅(jiān)持凝聚合力，完善規(guī)劃管控體系

一是搭建國(guó)土空間統(tǒng)一平臺(tái)。統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)山水林田湖草一體化保護(hù)治理，加快完成國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，形成“多規(guī)合一”統(tǒng)一空間信息平臺(tái)，從根源上實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖管控”，實(shí)現(xiàn)從“多龍治水”到統(tǒng)一行使國(guó)土空間資源用途管制權(quán)。

二是提高規(guī)劃成果質(zhì)量。以改革為指引，變開發(fā)型規(guī)劃編制為治理型規(guī)劃編制，科學(xué)推進(jìn)新的空間規(guī)劃體系“擴(kuò)面”和“瘦身”?！皵U(kuò)面”即圍繞全域全要素全空間管控，統(tǒng)籌地上地下、建設(shè)空間和非建設(shè)空間、物質(zhì)空間與文化空間等規(guī)劃設(shè)計(jì)，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)、郊野單元規(guī)劃等編制?！笆萆怼奔凑?、簡(jiǎn)化規(guī)劃類型，提升規(guī)劃效能，實(shí)現(xiàn)“用什么就編什么，管什么就審什么”，精簡(jiǎn)規(guī)劃內(nèi)容，提升規(guī)劃質(zhì)量和實(shí)用性，避免規(guī)劃“大而空”。

三是強(qiáng)化規(guī)劃管理賦能。要轉(zhuǎn)變空間規(guī)劃思維模式和管理理念，盡快實(shí)現(xiàn)從編好規(guī)劃到用好規(guī)劃，搭建面向智慧互聯(lián)新時(shí)代的協(xié)同管理平臺(tái)，科學(xué)做好精細(xì)化管理和協(xié)同管理工作。

四是推進(jìn)規(guī)劃管理智慧化。加快建立“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理和自適應(yīng)”的智慧規(guī)劃，不斷提升國(guó)土空間治理體系和現(xiàn)代治理能力。

（五）堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，完善政策法規(guī)體系

一是完善規(guī)劃用途管制政策。研究制定湖州國(guó)土空間規(guī)劃用途管制相關(guān)政策，健全湖州市自然資產(chǎn)負(fù)債表，科學(xué)指導(dǎo)全市國(guó)土保護(hù)治理、資源資產(chǎn)核算和空間保護(hù)利用等方面的規(guī)劃實(shí)施與管控，為規(guī)劃決策“兜底線”“定天線”。

二是修訂完善規(guī)劃技術(shù)管理政策。要按照“全空間、全要素、全方位”管控的要求，制訂《湖州市國(guó)土空間開發(fā)利用技術(shù)管理規(guī)定》，為規(guī)劃編制、實(shí)施和管理提供地方技術(shù)準(zhǔn)則。

三是健全地方配套政策法規(guī)。強(qiáng)化湖州地方立法，有序推進(jìn)湖州歷史文化保護(hù)條例、三線管控實(shí)施意見等專項(xiàng)類地方法規(guī)政策，為特定領(lǐng)域、特定行業(yè)的規(guī)劃建設(shè)管理提供地方法律支撐。

（六）堅(jiān)持?jǐn)?shù)字賦能，完善實(shí)施監(jiān)督體系

從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、上下統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、部門合力共推等角度，強(qiáng)化專業(yè)人才、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、專門政策等多方面的要素保障，優(yōu)化提升“山水林田湖草”生命共同體，科學(xué)實(shí)施空間規(guī)劃系列成果。建立完善規(guī)劃實(shí)施的跟蹤響應(yīng)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)動(dòng)態(tài)化全程實(shí)施監(jiān)管，高水平搭建智慧化監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警平臺(tái)，積極吸納社會(huì)公眾力量參與規(guī)劃實(shí)施及監(jiān)督形成風(fēng)清氣順的規(guī)劃實(shí)施環(huán)境，確保規(guī)劃可考核、可溯源、可追責(zé)。