唐雙娥

(湖南大學法學院, 長沙 410082)

碳匯是減緩氣候變化的重要途徑之一?！稓夂蜃兓蚣芄s》第三條規(guī)定，應(yīng)對氣候變化的政策和措施“應(yīng)當具有全面性，包括所有有關(guān)的溫室氣體源、匯和庫及適應(yīng)措施”。《京都議定書》允許各國森林和農(nóng)田管理等人為活動引起的碳增匯用于抵消溫室氣體減排指標。為實施積極應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略，我國提出了“雙碳”目標。在此之前，對于自然保護地碳匯功能在減緩氣候變化中的作用，我國未給予應(yīng)有的重視；一直將森林增匯置于主體的地位，除了京都碳匯造林實踐外，在浙江義烏啟動林業(yè)碳匯交易試點。自我國“雙碳”目標提出之后，自然保護地碳匯功能在穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力中的作用被重視起來。國務(wù)院在《2030年前碳達峰行動方案》中，將碳匯能力“鞏固”與“提升”并列，并且在“鞏固生態(tài)系統(tǒng)固碳作用”部分強調(diào)，要“嚴守生態(tài)保護紅線，嚴控生態(tài)空間占用，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，穩(wěn)定現(xiàn)有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用”[1]。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態(tài)文明思想的重大舉措。生態(tài)文明戰(zhàn)略的推進，為中國構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)帶來很多發(fā)展機遇[2]，其中就包括自然保護地碳匯功能在生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的鞏固上具有明顯的制度優(yōu)勢。同時，由于其他法律對碳匯功能折射的利益屬性以及利益歸屬規(guī)則的欠缺，使得自然保護地碳匯功能在生態(tài)系統(tǒng)固碳作用的發(fā)揮上面臨著制度上的障礙。

1 自然保護地碳匯的制度優(yōu)勢

在“雙碳”目標提出之后，國家很多文件在提及生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能時，均忽視了自然保護地的碳匯功能。自然保護地作為依法劃定并予以保護的自然生態(tài)空間，絕對具有碳匯而非碳源的作用，而且是穩(wěn)定的碳匯。自然保護地碳匯功能的特點源于自然保護地的制度優(yōu)勢，即以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)構(gòu)建的自然生態(tài)空間保護制度。

1.1 國土空間規(guī)劃制度

我國正在進行國土空間規(guī)劃體制改革，旨在解決我國國土空間開發(fā)存在的諸多問題。例如，國務(wù)院在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出，我國在空間結(jié)構(gòu)上存在的問題是空間結(jié)構(gòu)不合理，空間利用率低，綠色生態(tài)空間減少過多[3]。為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，《規(guī)劃》按開發(fā)方式，將我國國土空間分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。

《規(guī)劃》將現(xiàn)行自然保護地體系中的自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、森林公園以及地質(zhì)公園納入禁止開發(fā)區(qū)，并且已經(jīng)從國土空間層面注意到了自然保護地在應(yīng)對氣候變化中的作用?！兑?guī)劃》提出，在國土空間中要“盡可能少地改變土地的自然狀況，擴大綠色生態(tài)空間，增強固碳能力”[3]。

2013年黨的十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”[4]。2015年我國開啟國家公園體制試點工作；2017年在試點的基礎(chǔ)上，我國發(fā)布了《建立國家公園體制總體方案》，要求“堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護與利用，對相關(guān)自然保護地進行功能重組”[5]，形成分類科學、保護有力的自然保護地體系。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，要求對現(xiàn)有14 類自然保護地開展綜合評價，按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理調(diào)整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)以及各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)[6]。由此可見，國家公園體制改革是在主體功能區(qū)戰(zhàn)略下推動的。

2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)‘多規(guī)合一’”。自然保護地被納入“多規(guī)合一”后的國土空間規(guī)劃予以保護。在“多規(guī)合一”后的國土空間規(guī)劃體系中，自然保護地規(guī)劃屬于專項規(guī)劃。此外，自然保護地等專項規(guī)劃由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。

在此之前，自然保護地規(guī)劃的強制性效力很多時候不被認可，將《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第十八條和第三十條的“強制性規(guī)定”理解為管理性規(guī)定的情形不在少數(shù)。例如，在新疆臨鋼資源投資股份有限公司與四川金核礦業(yè)有限公司特殊區(qū)域合作勘查合同糾紛案中，雖然臨鋼公司與金核公司簽訂的案涉《合作勘察開發(fā)協(xié)議》項下的探礦權(quán)位于新疆塔什庫爾干野生動物自然保護范圍內(nèi)，且自然保護區(qū)設(shè)立在先，金核公司的探礦權(quán)取得在后，但是在一審時法院認為，該協(xié)議系雙方的真實意思表示，且內(nèi)容不違反《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)的強制性、禁止性規(guī)定，當屬合法有效[7]。

在國土空間規(guī)劃體系中，自然保護地作為專項規(guī)劃，其主要內(nèi)容被納入詳細規(guī)劃。國土空間詳細規(guī)劃是核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動。而且國土空間規(guī)劃一經(jīng)批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更。由此可見，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，為自然保護地提供了長期的、確定性的保護，人為活動導致自然保護地碳匯功能損毀的制度風險自然被消除了。

1.2 生態(tài)保護紅線

生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域[8]。2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中專段提到了劃定生態(tài)保護紅線。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第二十九條要求在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，提出了識別生態(tài)保護紅線范圍的方法以及應(yīng)納入生態(tài)保護紅線范圍的生態(tài)空間。

生態(tài)保護紅線的范圍按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性予以識別、劃定。在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域均被劃入生態(tài)保護紅線。根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，國家公園、自然保護區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風景名勝區(qū)的核心景區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復重建區(qū)等國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)均應(yīng)納入生態(tài)保護紅線的范圍。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》強調(diào)：“要將生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的各類自然保護地納入生態(tài)保護紅線管控范圍”[6]。為與我國自然保護地的體制改革相銜接，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》明確指出，需要對自然保護地進行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護地應(yīng)劃入生態(tài)保護紅線。

在生態(tài)文明建設(shè)中，自然保護地已明確被納入生態(tài)保護紅線。根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，生態(tài)保護紅線被劃定后需要嚴守，即確保生態(tài)功能不降低、面積不減少以及性質(zhì)不改變。其中，功能不降低是指生態(tài)保護紅線內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)保持相對穩(wěn)定，退化生態(tài)系統(tǒng)功能不斷改善，質(zhì)量不斷提升；面積不減少是指生態(tài)保護紅線邊界保持相對固定，生態(tài)保護紅線的面積只能增加，不能減少；性質(zhì)不改變是指嚴格實施生態(tài)保護紅線國土空間用途管制，嚴禁隨意改變用地性質(zhì)。因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后，報國務(wù)院批準[9]。

自然保護地被劃入生態(tài)保護紅線的范圍，意味著自然保護地范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)不會遭到人為活動的破壞，自然保護地范圍內(nèi)的土地利用方式不會發(fā)生改變。具體而言，性質(zhì)不改變意味著自然保護地提供包括碳匯功能在內(nèi)的生態(tài)產(chǎn)品的能力不會遭到人為的破壞，功能不降低和面積不減少意味著自然保護地提供包括碳匯功能在內(nèi)的生態(tài)產(chǎn)品的能力會一直得到維持、鞏固。生態(tài)保護紅線使得自然保護地的碳匯功能應(yīng)非常穩(wěn)定。

1.3 自然生態(tài)空間用途管制制度

國土空間規(guī)劃要求實施統(tǒng)一的國土空間用途管制。2017年國土資源部制定的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》以及《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》均明確規(guī)定了自然生態(tài)空間的用途管制制度。自然保護地屬于生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的自然生態(tài)空間，其用途管制制度的要求如下：

第一，禁止農(nóng)業(yè)開發(fā)占用自然保護地?！蹲匀簧鷳B(tài)空間用途管制辦法（試行）》第十五條規(guī)定，生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的生態(tài)空間，禁止農(nóng)業(yè)開發(fā)占用；生態(tài)保護紅線內(nèi)已有的農(nóng)業(yè)用地，要建立逐步退出機制，恢復生態(tài)用途[10]。

第二，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動。根據(jù)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，改革后的自然保護地中的國家公園、自然保護區(qū)實行分區(qū)管控。國家公園和自然保護區(qū)均可分為核心區(qū)和一般管控區(qū)。自然保護地的核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律、法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動；自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動[11]。

從土地利用及變化的角度來看，對自然保護地實施生態(tài)空間用途管制使得自然保護地的土地覆被應(yīng)不會發(fā)生改變，土地用途理應(yīng)也不會發(fā)生轉(zhuǎn)變。自然保護地以維護自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定、提高包括碳匯在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目的。毀林、土地利用改變等人類活動導致溫室氣體排放的情形，由于有生態(tài)空間用途管制的加持，在自然保護地內(nèi)應(yīng)是不太可能發(fā)生的。土壤碳庫在碳循環(huán)中占據(jù)中心地位，土壤碳庫大約是植被碳庫的5 倍、大氣碳庫的4 倍，并且土壤有機碳庫是最穩(wěn)定的碳庫，有機碳可以在土壤中保持幾百年[12]。因此，自然保護地內(nèi)的土壤碳庫發(fā)揮著碳匯的功能，而不會成為碳源。

2 從制度優(yōu)勢看我國自然保護地碳匯功能的特點

由于自然保護地享有上述分析的制度優(yōu)勢，自然保護地碳庫發(fā)揮著碳匯而非碳源的作用，而且是穩(wěn)定的碳匯。自然保護地碳匯以碳保存的策略實現(xiàn)。

2.1 自然保護地碳庫是碳匯而非碳源

在我國，自然保護地是國土空間的組成部分。我國的國土空間是指國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等[3]。自然保護地涉及的國土空間眾多，如陸地、內(nèi)水、海洋等。本文僅以陸地生態(tài)系統(tǒng)中的自然保護地為例分析自然保護地碳匯功能的特點。

陸地生態(tài)系統(tǒng)碳庫通過光合作用和呼吸作用進行碳循環(huán)，由植被碳庫和土壤碳庫組成，其中土壤儲存的有機碳是陸地植被碳的4 倍多[13]。植物和土壤的固碳能力可通過包括土地利用變化、造林、再造林等增加陸地植被以及加強農(nóng)業(yè)土壤吸收等措施予以提高。陸地生態(tài)系統(tǒng)的這種固碳能力使得陸地生態(tài)系統(tǒng)成為重要的碳匯。同時，陸地生態(tài)系統(tǒng)的表層碳庫受人類活動的影響最大，也可能成為碳源。因此，陸地生態(tài)系統(tǒng)碳庫發(fā)揮碳源還是碳匯的作用，取決于人類活動的性質(zhì)以及陸地生態(tài)系統(tǒng)的類型。

就自然保護地而言，其固碳能力直接取決于其土壤碳庫和植被碳庫受人類活動的影響程度。即自然保護地是否向其他類型的土地轉(zhuǎn)變；自然保護地上的植被是否被清除或改變。以林地為例。如果僅僅是采伐森林，雖然減少了生物碳量，但往往土壤碳含量沒有明顯的變化；如果在采伐后再加以農(nóng)墾，那么土壤碳含量會迅速減少。森林采伐后開墾為農(nóng)場，土壤碳將減少40%[13]。若建立為自然保護地，則其作為碳源的可能性應(yīng)不存在。

經(jīng)過“多規(guī)合一”的規(guī)劃體制改革后，我國構(gòu)建了以生態(tài)保護紅線為核心的自然保護地法律制度。這些制度使得自然保護地碳庫因擁有制度上的優(yōu)勢應(yīng)成為碳匯，而不可能成為碳源。

2.2 自然保護地碳匯功能持久、穩(wěn)定

自然保護地碳匯功能持久性是指碳被固定在植被中以后能夠保持的時間長度。由于人為和自然原因，生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能在持久性上面臨許多潛在的風險。其中，自然風險有毀滅性的火災、颶風、病蟲害等。人為風險包括以各種手段對生態(tài)系統(tǒng)進行干擾破壞、不確定的土地所有制等。在人為風險中，生態(tài)系統(tǒng)的土地利用方式變化是最大的風險。

土地利用變化也稱為土地覆被變化，分為2 類：轉(zhuǎn)換與漸變。其中，轉(zhuǎn)化是指一種土地利用類型向另一種土地利用類型的改變，改變之后生態(tài)系統(tǒng)的物理環(huán)境與植被功能也發(fā)生變化。漸變則是指某種土地類型的變化是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的變化過程，但其物理環(huán)境或植被功能不會發(fā)生完全的變化。

就森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能而言，根據(jù)《森林法》第三十一條，建立以國家公園為主體的自然保護地的森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能由于上文分析的自然保護地制度，其碳匯功能理應(yīng)持久、穩(wěn)定，其他的森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能則存在依法被減損的情形。例如，依據(jù)《森林法》第三十七條，其他的林地存在依法被占用或被改變用途的情形；依據(jù)《森林法》第五十五條，其他林木存在被依法允許采伐的情形。這均使得這些森林生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能不穩(wěn)定。

相反地，由于受國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間用途管制等制度的保障，自然保護地內(nèi)的土地利用不應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，其土地僅用于保持生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，從而使得自然保護地生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能穩(wěn)定、持久。

2.3 自然保護地碳匯功能以碳保存的策略實現(xiàn)

生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的實現(xiàn)策略有碳吸存、碳保存和碳替代3 種。本文以森林為例進行分析。碳吸存是指通過植樹造林等措施新增森林資源，增加森林碳吸存量。碳保存是指維護森林健康，保存林木既有碳匯?？刂菩苑ゲ?、控制其他人為干擾（如火和病蟲害破壞）、改進森林經(jīng)營施業(yè)（如減少沖擊性伐木）、完善育林作業(yè)、有效率的木材使用等均是實現(xiàn)森林碳保存的主要手段。碳替代為森林的間接固碳功能，是指森林通過提供林產(chǎn)品替代其他建筑材料（如磚、鋼、鋁等），通過提供生物能源替代化石能源而減少溫室氣體的排放。森林的間接固碳功能尚未被納入國際社會的LULUCF 規(guī)則。因此，本文也不予討論。

對于森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能應(yīng)采納碳吸存還是碳保存策略，我國的態(tài)度則是比較明確的，即強調(diào)森林增匯。例如，2007年國務(wù)院印發(fā)的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》要求“通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，推動植樹造林工作的進一步發(fā)展，增加森林資源和林業(yè)碳匯”[14]。2009年全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》規(guī)定“實施重點生態(tài)建設(shè)工程，增強碳匯能力”的同時，特別具體要求“繼續(xù)推進植樹造林，積極發(fā)展碳匯林業(yè)，增強森林碳匯功能”[15]。我國之所以重視碳吸存，與《京都議定書》的規(guī)定有較大關(guān)系?！毒┒甲h定書》第三條第四款規(guī)定，土地利用改變及林業(yè)應(yīng)是直接由人類引起的額外活動?！毒┒甲h定書》下的清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism，CDM）項目，最主要的精神在于額外性。造林和再造林產(chǎn)生碳匯的額外性很容易計算，無需確立基線情景，而且其額外性相對于碳保存而言要高。

自然保護地碳匯的實現(xiàn)策略是碳保存，即保存自然保護地內(nèi)既有森林資源等植被中已存在的碳庫，防止或減少已被固定的碳釋放出來。這是由自然保護地的定位決定的。自然保護地之所以被各級政府依法劃定或確認并被予以實施長期保護，其原因在于其已有的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡在保障國家生態(tài)安全中的重要地位。例如，國家公園以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的；自然保護區(qū)以保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡為目的；自然公園以保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀為目的。無論哪一種自然保護地，其生態(tài)系統(tǒng)及其植被早已存在。因此，自然保護地碳匯功能的實現(xiàn)策略屬于碳保存，而非碳吸存。

3 自然保護地碳匯功能實現(xiàn)的制度障礙

3.1 自然保護地內(nèi)自然資源的權(quán)屬多元

自然保護地是對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施整體性、系統(tǒng)性保護的方法。不可否認的事實是，自然保護地的自然生態(tài)系統(tǒng)是由各種環(huán)境或者各種自然資源組合而成的。我國《憲法》第九條規(guī)定了礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的所有權(quán)，《憲法》第十條規(guī)定了土地的所有權(quán)。現(xiàn)行《憲法》所確立的國家所有權(quán)理論上涵蓋了所有形態(tài)的自然資源。除了列明的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”和“城市的土地”之外，還以“等”統(tǒng)攝未列明的其他資源。在自然資源的國家所有上，《民法典》第二百五十條做了與《憲法》相同的規(guī)定。除了所有權(quán)清晰外，自然資源用益物權(quán)在法律上也是清晰的。因此，在自然資源權(quán)屬法律規(guī)定明晰的情況下，自然保護地的權(quán)屬問題實質(zhì)上是指自然保護地內(nèi)所承載的各種自然資源的權(quán)屬。

自然保護地內(nèi)的自然資源權(quán)屬明晰，就意味著自然保護地內(nèi)的自然資源權(quán)屬必須得到尊重。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》要求：“劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，實現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責明確”[5]。自然保護區(qū)內(nèi)的自然資源權(quán)益自然也應(yīng)得到尊重，依法受保護。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》要求：“進一步完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積和權(quán)屬性質(zhì)”[6]。對劃入各類自然保護地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源，《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》要求“按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，實現(xiàn)多元化保護”[6]。

自然保護地的系統(tǒng)性保護、整體保護要求在一定程度上降低非國家所有的自然資源權(quán)屬的比例，使自然資源的權(quán)屬管理服務(wù)于自然保護地的系統(tǒng)性、整體性管理的需要?！督夜珗@體制總體方案》規(guī)定：“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”；《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》要求“進一步完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，每個自然保護地作為獨立的登記單元”。

因此，被劃入各類自然保護地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源多元化的權(quán)屬，與自然保護地的系統(tǒng)性、整體性保護以及公益性的定位之間必然存在沖突。自然保護地內(nèi)的自然資源非國家所有的比重過高，必然會影響自然保護地的保護效果?！督夜珗@體制總體方案》為此要求國家公園“應(yīng)當確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”?！段湟纳絿夜珗@條例（試行）》要求武夷山國家公園應(yīng)當適度、逐步地提高國有自然資源的比例。

當被劃入各類自然保護地內(nèi)的非國有自然資源的比例較高時，非國有自然資源權(quán)利人的各種合法、非合法的利用行為，會直接影響生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間用途管制制度的落實和貫徹，從而削弱自然保護地碳匯功能得以發(fā)揮的制度優(yōu)勢。

3.2 自然保護地碳匯功能利益的歸屬不明確

自然保護地的碳匯由土地碳匯和植被碳匯組成。我國的土地存在國家所有和集體所有2 種所有權(quán)形式，土地上還會被依法設(shè)立土地承包權(quán)；土地上的植被存在國家所有、集體所有和私人所有3 種形式。雖然自然保護地的土地和土地上的植被存在多種權(quán)屬，但有一點是明確的，即由于我國實行物權(quán)法定，碳匯功能作為非傳統(tǒng)的財產(chǎn)利益尚未被明確成為財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。有觀點曾指出，由于私法規(guī)則的缺位，對林業(yè)碳匯的法律規(guī)制至少存在以下幾方面的問題：林業(yè)碳匯中的利益關(guān)系性質(zhì)不明，《物權(quán)法》《森林法》尚未涉及該領(lǐng)域的利益關(guān)系[16]。在司法實踐中，對于生物碳匯的性質(zhì)及歸屬，存在2 種不同的看法。

第一種做法將生物碳匯功能視為公共產(chǎn)品，不考慮承載生物碳匯功能的土地或者植被的權(quán)屬情況。因此，碳匯功能的減損被視為對公共利益的損害。這在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉▽嵺`中得到了較為普遍的支持。例如，在謝知錦等與北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案[17]中，謝知錦等4 人未經(jīng)行政主管部門審批非法占用林地，嚴重破壞了18886.7611 m2林地植被。福建省南平市中級人民法院判決認為，植被破壞導致碳釋放的生態(tài)損失價值、森林植被破壞期生態(tài)服務(wù)價值、森林恢復期生態(tài)服務(wù)價值屬于生態(tài)公共服務(wù)功能的損失價值。故判決被告謝知錦等4 人共同賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間的服務(wù)功能損失127 萬元。

將碳匯功能視為公共物品，在我國的一些文件中也得到了一定的體現(xiàn)。例如，國務(wù)院《2030年前碳達峰行動方案》要求“建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制”。最高人民法院《關(guān)于新時代加強和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作 為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見》強調(diào)，要“準確把握碳排放權(quán)、碳匯、碳衍生品等涉碳權(quán)利的經(jīng)濟屬性、公共屬性和生態(tài)屬性……”。

另一種做法是將碳匯功能視為一種獨立的財產(chǎn)利益。即便將碳匯功能視為一種獨立的財產(chǎn)利益，但在碳匯功能的利益歸屬上存在不同的觀點。第1 種觀點認為，林業(yè)碳匯權(quán)有別于林權(quán)，是獨立于林權(quán)體系的一種權(quán)利[18]。第2 種觀點認為，森林碳匯的法律屬性應(yīng)是林權(quán)的孳息物。森林碳匯的占有、取得、收益和處分權(quán)利是林權(quán)的一項新的權(quán)利內(nèi)容，其擴充了現(xiàn)行物權(quán)法中用益物權(quán)的權(quán)能與內(nèi)涵，豐富了物權(quán)法權(quán)利類型與內(nèi)容[19]。

將碳匯功能作為獨立的財產(chǎn)利益，并按照“誰投資誰受益”的原則確定碳匯功能的利益歸屬，在我國最近的一些文件中得到了體現(xiàn)。例如，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》強調(diào)，對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，可申請核證碳匯增量[20]。2022年最高人民法院《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十六條規(guī)定，林業(yè)碳匯可以作為擔保的方式之一。以林業(yè)碳匯提供擔保，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)擔保物權(quán)的情形，擔保物權(quán)人請求就擔保財產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)模嗣穹ㄔ阂婪ㄓ枰灾С諿21]。

這就導致在生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的利益歸屬上產(chǎn)生了矛盾：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能視為公共物品；“誰投資誰收益”原則將生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能視為投資人的財產(chǎn)權(quán)益。這種矛盾顯然不利于自然保護地碳匯功能的實現(xiàn)。

4 克服自然保護地碳匯功能實現(xiàn)的制度障礙的建議

2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，提出“到2025年，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度框架初步形成”“到2035年，完善的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制全面建立”[22]。在“雙碳”目標下，除了上述分析的制度優(yōu)勢外，自然保護地碳匯功能實現(xiàn)的制度框架還應(yīng)消除阻礙其實現(xiàn)的制度障礙。

4.1 修改《民法典》等法律，將碳匯功能確認為受保護的利益

我國正在建立以國家公園為主體的自然保護地體系。《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出了自然保護地的遠期建設(shè)目標，即到2035年，顯著提高自然保護地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護地占陸域國土面積18%以上[6]。碳匯功能作為自然保護地提供的生態(tài)產(chǎn)品之一，相對于其他生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能而言，其具有相當?shù)闹贫葍?yōu)勢。傳統(tǒng)上，自然保護地在生物多樣性保護、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面的作用備受關(guān)注。自然保護地碳匯功能尚未引起應(yīng)有的關(guān)注。因此，當提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力作為減緩溫室氣體排放的重要手段之一時，應(yīng)重視自然保護地碳匯功能在生態(tài)系統(tǒng)碳匯中的地位和作用。

鑒于我國相關(guān)法律在應(yīng)對氣候變化上的不足，《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》要求“適時修改完善與應(yīng)對氣候變化、環(huán)境保護相關(guān)的法律，及時出臺配套法規(guī)，并根據(jù)實際情況制定新的法律法規(guī)，為應(yīng)對氣候變化提供更加有力的法制保障”。自然保護地碳匯功能作為新型的利益已經(jīng)被社會實踐所認同。例如，澳大利亞新南威爾士州于1998年通過了《碳權(quán)立法修正案》，修訂了1919年的《轉(zhuǎn)讓法案》，將固碳權(quán)納入“林權(quán)”的定義之內(nèi)，成為被稱為“收益權(quán)”的法律權(quán)利的一個類型。我國的《民法典》是“公民民事權(quán)利的保障書”。因此，需要修改《民法典》，助力“雙碳”目標的實現(xiàn)。包括《森林法》在內(nèi)的自然資源法中包含自然資源權(quán)屬的規(guī)定，其也應(yīng)做出相應(yīng)修改，與《民法典》的修訂相銜接。

我國《民法典》第三條規(guī)定，民事主體的財產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護。一般認為，財產(chǎn)權(quán)利具有兩方面的特征：1）財產(chǎn)權(quán)利所體現(xiàn)的利益具有經(jīng)濟價值，可以進行評估；2）財產(chǎn)權(quán)利可以脫離權(quán)利人本人進行轉(zhuǎn)移。碳匯功能具備成為民法上的財產(chǎn)的特征，故應(yīng)修改《民法典》，修改的路徑是將碳匯確認為自然資源權(quán)利人享有的財產(chǎn)利益。

將碳匯功能視為林權(quán)人享有的財產(chǎn)利益，始于我國參與《京都議定書》第12 條的CDM 項目林業(yè)碳匯。為了有效參與CDM，我國于2005年制定的《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》就CDM 林業(yè)碳匯利益的歸屬及分配做了規(guī)定，其第24 條規(guī)定：“具體清潔發(fā)展機制項目產(chǎn)生的溫室氣體減排量歸開發(fā)企業(yè)所有?！币虼耍炝趾驮僭炝猪椖慨a(chǎn)生的溫室氣體減排量-碳匯量為開發(fā)企業(yè)享有的一種利益。需要注意的是，在CDM 林業(yè)碳匯機制中，造林和再造林項目產(chǎn)生的碳匯源于林木，并不包括土地碳匯。

由于《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》的位階低，其有關(guān)碳匯利益歸屬的規(guī)定僅限于造林和再造林，不具有普遍性，且已經(jīng)失效。在碳交易市場建立之前，碳匯功能作為財產(chǎn)權(quán)利曾存在爭議?，F(xiàn)在的形勢已經(jīng)發(fā)生了根本改變。2011年我國開始地方碳排放權(quán)交易的試點；在試點10年后，于2021年建立了全國的碳排放權(quán)交易市場。自然保護地的碳匯功能經(jīng)依法認證、核證后可以成為碳匯產(chǎn)品，能進入碳排放市場進行交易，因而符合民法上的財產(chǎn)權(quán)利的特點?！睹穹ǖ洹分械呢敭a(chǎn)權(quán)是一個開放的體系，除了傳統(tǒng)上的物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、股權(quán)及其他投資性權(quán)利外，數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)等具有一定經(jīng)濟價值的權(quán)利和利益均納入財產(chǎn)權(quán)的范疇。前文指出，2022年最高人民法院《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中的有關(guān)林業(yè)碳匯作為擔保的方式就體現(xiàn)了碳匯的財產(chǎn)屬性。因此，《民法典》將碳匯確認為財產(chǎn)利益的時機已經(jīng)成熟。

4.2 明確存量碳匯功能的利益歸屬規(guī)則

盡管在生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實踐中，碳匯功能被視為公共物品，環(huán)境破壞導致碳匯功能減損被視為對公共利益的侵犯。然而，隨著生態(tài)環(huán)境保護和應(yīng)對氣候變化的推進，碳匯功能被作為獨立的財產(chǎn)利益已得到一定的認可。為此，應(yīng)明確自然保護地碳匯功能的利益歸屬，解決在生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的利益歸屬上存在的現(xiàn)實矛盾。例如，在美國的Roseland v.U.S.Fish & Wildlife 案中，雙方在碳匯利益的歸屬上存在爭議。在該案中，政府通過放棄索賠協(xié)議將財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給Rabbs，卻在轉(zhuǎn)讓的部分財產(chǎn)上設(shè)立了地役權(quán)。后Roseland從Rabbs 處購買了該財產(chǎn)。就地役權(quán)存續(xù)期間該處財產(chǎn)中的林木產(chǎn)生的碳信用是否轉(zhuǎn)移到Roseland手上，Roselan 與政府之間產(chǎn)生了爭議。路易斯安那地方法院認為，碳信用的潛在價值使其能成為財產(chǎn)權(quán)利組合的一部分[23]。

最早對增量碳匯功能利益歸屬做出規(guī)定的是我國于2005年制定的《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》，其第二十四條規(guī)定：“具體清潔發(fā)展機制項目產(chǎn)生的溫室氣體減排量歸開發(fā)企業(yè)所有”[24]。在“雙碳”目標提出后，碳匯功能利益歸屬的規(guī)則被明確規(guī)定在政策文件中。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》規(guī)定：“對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，可申請核證碳匯增量?！备鶕?jù)此規(guī)定，增量碳匯功能的利益歸屬按照“誰投資誰受益”的原則確定。

自然保護地碳匯功能以碳保存的策略實現(xiàn)。因此，自然保護地碳匯為存量碳匯。無論是增量碳匯還是存量碳匯，均是應(yīng)受保護的財產(chǎn)權(quán)益。但是，存量碳匯功能的利益歸屬依照自然保護地內(nèi)發(fā)揮固碳作用的自然資源的權(quán)屬決定。即自然保護地的土地存量碳匯功能的財產(chǎn)利益歸屬于土地權(quán)利人；自然保護地上的生物存量碳匯功能的財產(chǎn)利益歸屬于生物所依附的自然資源權(quán)利人。這種安排也符合最高人民法院《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十六條規(guī)定的精神。

4.3 將自然保護地碳匯解釋為可用于抵消的國家核證自愿減排項目

將自然保護地的碳匯功能視為財產(chǎn)利益，首先需要解決的是自然保護地的碳匯功能能否成為碳匯產(chǎn)品進入市場交易，而不再被視為公共產(chǎn)品。這就需要將自然保護地的碳匯功能轉(zhuǎn)化為碳匯項目。自然保護地的碳匯功能只有經(jīng)依法認證、核證成為可用于抵消的國家核證自愿減排項目后，才能進入碳排放市場進行交易，成為受法律保護的財產(chǎn)利益。

2011年我國開始地方碳排放權(quán)交易試點。2022年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。為建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，生態(tài)環(huán)境部于2020年制定的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第二十九條規(guī)定，重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵消碳排放配額的清繳；用于抵消的國家核證自愿減排量，不得來自納入全國碳排放權(quán)交易市場配額管理的減排項目[25]。因此，國家核證自愿減排量被納入了統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。

那么，自然保護地的碳匯功能是否可以以碳匯項目的形式予以量化、核證，進入全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場進行交易？很難得出這樣的結(jié)論。其原因在于：第一，根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第四十二條，列明的國家核證自愿減排量項目僅為可再生能源、林業(yè)碳匯和甲烷利用。自然保護地碳匯項目不在《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》列明的國家核證自愿減排量項目之內(nèi)。第二，自然保護地的碳匯功能以碳保存的策略實現(xiàn)，通常不會將自然保護地碳匯項目納入林業(yè)碳匯項目。自然保護地的碳匯功能以碳保存的策略實現(xiàn)，使自然保護地碳匯項目似乎可以解釋為森林經(jīng)營碳匯項目。但是，根據(jù)《森林經(jīng)營碳匯項目方法學》，森林經(jīng)營碳匯項目的適用條件之一是“擬實施項目活動的林地屬人工幼、中齡林”。

因此，只能對《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第四十二條中的“等”做出解釋，將自然保護地碳匯解釋為包括可用于抵消的國家核證自愿減排量項目。將自然保護地碳匯解釋為包括可用于抵消的國家核證自愿減排量項目，可以使自然保護地碳匯項目進入全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，從而建立自然保護地碳匯這一生態(tài)產(chǎn)品的市場化實現(xiàn)機制。同時，在以碳增匯主導的國家核證自愿減排交易機制中，由于自然保護地碳匯功能持久、穩(wěn)定，需要明確自然保護地國家核證自愿減排項目的優(yōu)先地位，可借鑒《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》中的相關(guān)的規(guī)定，其中強調(diào)要“將具有生態(tài)、社會等多種效益的林業(yè)溫室氣體自愿減排項目優(yōu)先納入全國碳排放權(quán)交易市場”[26]。只有將自然保護地國家核證自愿減排項目優(yōu)先納入全國碳排放權(quán)交易市場，才能使以碳保存的策略實現(xiàn)的自然保護地碳匯項目處于公平的競爭地位。