李越川

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038)

水利稽察工作通過新形式、新方法和新理念的運用，促進(jìn)了監(jiān)督檢查體系完善，實現(xiàn)了實時、高效、精準(zhǔn)監(jiān)管，特別是針對優(yōu)化水利項目建設(shè)計劃管理的稽察實踐與探索，有利于提升稽察工作效能，是推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的具體工作舉措。

1 水利建設(shè)項目計劃管理稽察概述

1.1 水利建設(shè)項目稽察的內(nèi)涵

水利建設(shè)項目稽察是水利行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督檢查，是發(fā)現(xiàn)問題并督促整改的制度設(shè)置。水利建設(shè)項目稽察是將水利行業(yè)監(jiān)管職能進(jìn)行有效整合，并獨立于行業(yè)內(nèi)各職能部門的監(jiān)督管理工作，不受外界的干擾和影響，具有客觀、公正、獨立的特性。稽察目的是規(guī)范水利建設(shè)行為，糾正錯誤行為，加強國家水利建設(shè)投資管理，提高建設(shè)資金使用效益，確保工程質(zhì)量并起到幫扶指導(dǎo)作用。

1.2 計劃管理稽察的重點內(nèi)容

計劃管理稽察是水利建設(shè)項目稽察工作的重要組成和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是貫穿水利建設(shè)項目稽察工作始終的一條主線，主要包括：?計劃下達(dá)環(huán)節(jié)稽察，被稽察的責(zé)任主體主要為地方計劃主管部門或水行政主管部門，依據(jù)《政府投資條例》《重大水利工程中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法》等規(guī)定，核查在計劃下達(dá)與轉(zhuǎn)下達(dá)方面是否存在超概算或超范圍下達(dá)投資計劃(預(yù)算資金)、投資計劃轉(zhuǎn)(分解)下達(dá)不及時等問題；?計劃執(zhí)行環(huán)節(jié)稽察，被稽察的責(zé)任主體主要為項目法人、施工單位、監(jiān)理單位以及其他關(guān)聯(lián)單位，依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》《水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》《水利水電工程施工測量規(guī)范》《水利工程施工監(jiān)理規(guī)范》等規(guī)定，核查在工程計量及審核支付、計劃調(diào)整與工程變更、投資控制與概算執(zhí)行等方面是否存在工程價款結(jié)算計量無依據(jù)或依據(jù)不充分、建設(shè)項目調(diào)整未按規(guī)定履行設(shè)計變更手續(xù)、概算調(diào)整未履行報批手續(xù)等問題；?工程進(jìn)度環(huán)節(jié)稽察，被稽察的責(zé)任主體主要為地方政府移民管理機構(gòu)、項目法人、施工單位、監(jiān)理單位以及其他關(guān)聯(lián)單位，依據(jù)《中華人民共和國民法典》《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》《水利工程建設(shè)項目法人管理指導(dǎo)意見》等規(guī)定，核查在工程建設(shè)進(jìn)度、年度計劃進(jìn)度和節(jié)點進(jìn)度等方面是否存在工程建設(shè)進(jìn)度滯后、移民征地進(jìn)度不滿足施工用地需求、主體工程節(jié)點進(jìn)度滯后等問題；?工程數(shù)據(jù)統(tǒng)計環(huán)節(jié)稽察，被稽察的責(zé)任主體主要為項目法人、施工單位、監(jiān)理單位等，依據(jù)《中華人民共和國統(tǒng)計法》《水利統(tǒng)計管理辦法》等規(guī)定，核查統(tǒng)計管理、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方面是否存在未建立統(tǒng)計臺賬、統(tǒng)計數(shù)據(jù)弄虛作假等問題。

1.3 計劃管理稽察的工作方式

計劃管理稽察是水利建設(shè)項目稽察的一部分，是對被稽察項目計劃管理情況進(jìn)行全過程、全方位的現(xiàn)場監(jiān)督檢查。根據(jù)被稽察單位和有關(guān)部門對計劃管理存在問題的整改落實情況，適時組織專項督察或復(fù)查，強化問題整改落實。

現(xiàn)場稽察階段由稽察組長牽頭組織，計劃專家具體負(fù)責(zé)實施專業(yè)稽察，通過聽取匯報、查閱資料、查勘現(xiàn)場、座談了解、調(diào)查取證和交換意見等方式，查出問題后，提交稽察工作底稿和工作建議等工作成果。

2 計劃管理稽察實踐及典型經(jīng)驗

水利建設(shè)項目稽察工作至今已歷經(jīng)20余年，計劃管理專業(yè)的稽察人員將創(chuàng)新工作方法、提升工作效能貫穿于稽察工作始終，形成了較為完備的計劃管理稽察的工作程序、方法和經(jīng)驗。

2.1 精細(xì)籌備工作開局

精細(xì)地做好稽察各項前期籌備工作是順利開展計劃管理稽察的基礎(chǔ)，主要包括：詳細(xì)了解被稽察項目相關(guān)情況，收集被稽察項目類型的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和以往年度此類項目計劃管理稽察發(fā)現(xiàn)問題的情況，梳理出此類項目多發(fā)和易發(fā)問題；合理制定計劃管理工作方案，明確計劃管理稽察的方向和重點；擇優(yōu)選用適合項目特點和工作要求的計劃管理專業(yè)稽察人員。

2.2 創(chuàng)新稽察方式方法

為完善監(jiān)督檢查手段，強化監(jiān)管能力，計劃管理專業(yè)稽察人員編制了《水利建設(shè)項目稽察常見問題清單(試行)》(計劃下達(dá)與執(zhí)行卷)，涵蓋計劃下達(dá)、計劃執(zhí)行、工程進(jìn)度和工程數(shù)據(jù)統(tǒng)計4大類67項常見計劃管理問題，每項問題對問題描述、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容、問題嚴(yán)重性質(zhì)、違規(guī)責(zé)任主體予以明確，系統(tǒng)解決發(fā)現(xiàn)問題定性不準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題；開發(fā)運用了稽察工作信息系統(tǒng)，客觀記錄和準(zhǔn)確表述發(fā)現(xiàn)的計劃管理問題，及時通過信息系統(tǒng)上傳相關(guān)證據(jù)，作為發(fā)現(xiàn)問題的支撐材料，以提升信息化水平促進(jìn)稽察工作效能。

2.3 規(guī)范現(xiàn)場稽察程序

在聽取匯報、查閱資料、查勘現(xiàn)場、座談了解、調(diào)查取證、交換意見六個常規(guī)現(xiàn)場稽察工作程序和方法基礎(chǔ)上，研究制定了《計劃管理專業(yè)稽察基本方法表》，統(tǒng)一規(guī)范計劃管理稽察主要內(nèi)容、檢查方法以及重點關(guān)注問題，并且要求對計劃管理發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行深入分析研判，找出問題產(chǎn)生的原因，分析體制機制存在的不足，提出意見和建議，確保現(xiàn)場稽察工作程序規(guī)范、工作深入，增強現(xiàn)場計劃管理稽察效果。

2.4 嚴(yán)謹(jǐn)把關(guān)稽察成果

計劃管理稽察成果是項目稽察報告的重要組成部分，為分清相關(guān)稽察人員責(zé)任，設(shè)置了多層級把關(guān)、審核機制。計劃管理稽察專家對本專業(yè)工作底稿的準(zhǔn)確性負(fù)直接責(zé)任，稽察助理對稽察報告與專家工作底稿的一致性負(fù)直接責(zé)任，對專家工作底稿的準(zhǔn)確性負(fù)復(fù)核責(zé)任，稽察組長、專家組長對專家工作底稿、稽察報告的準(zhǔn)確性分別負(fù)主管、分管責(zé)任。計劃管理稽察成果經(jīng)過稽察組長、專家組長初審后，形成交換意見稿,與被稽察單位交換意見。交換意見稿經(jīng)稽察成果討論會進(jìn)行集中研討后，修訂形成審定稿提交上級主管部門，保障稽察成果符合要求。

2.5 嚴(yán)肅問題整改落實

計劃管理稽察是通過發(fā)現(xiàn)計劃管理方面的問題，督促被稽察單位按相關(guān)意見和建議，采取整改措施糾正計劃管理存在的錯誤，規(guī)范計劃管理工作。逐一復(fù)核被稽察單位反饋的稽察整改落實情況報告，著重核實計劃管理發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的原因、責(zé)任人和整改措施是否滿足整改意見的要求，必要時采取“回頭看”方式進(jìn)行復(fù)查。

3 計劃管理稽察存在的不足

3.1 計劃管理稽察專家匱乏

計劃管理稽察工作涉及水利建設(shè)項目的全生命周期，是對水利建設(shè)項目的全過程、全部目標(biāo)和全部活動的系統(tǒng)性檢查，包括項目前期規(guī)劃論證、可行性研究報告核定投資來源和規(guī)模、初步設(shè)計批復(fù)的主要建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)項目投資計劃下達(dá)與執(zhí)行、工程相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計等方面內(nèi)容，加之稽察的重大水利樞紐、大型灌區(qū)、病險水庫等建設(shè)項目種類繁多，需要長期從事計劃管理相關(guān)工作且具有水利建設(shè)項目綜合管理經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任計劃管理稽察專家，但現(xiàn)階段計劃管理人員大多從事投資計劃下達(dá)、計劃執(zhí)行、工程進(jìn)度和工程數(shù)據(jù)統(tǒng)計的單項管理，具有綜合性管理經(jīng)驗的人員偏少，造成計劃管理稽察專家人力資源短缺。

3.2 對清單化稽察方式理解不到位

計劃下達(dá)與執(zhí)行專業(yè)實行常見問題清單化稽察方式是計劃管理稽察的創(chuàng)新，雖然解決了定性不準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，但梳理出的常見問題較多(67項)，相對于水利建設(shè)項目稽察時間較短而言，部分計劃管理稽察專家逐項核對難度較大，往往忽視稽察重點，發(fā)現(xiàn)問題集中在簡單或常見問題的現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計，各批次稽察工程建設(shè)進(jìn)度滯后、計劃下達(dá)不合規(guī)問題較為頻發(fā)，占每批次計劃管理稽察發(fā)現(xiàn)問題比例的50%以上，一定程度上影響了計劃管理稽察的機動性和靈活性。另外，稽察清單是方便專家寫清問題的工具，不應(yīng)完全套清單來查問題，還有很多清單外的問題，應(yīng)在查清查實的同時，隨時對稽察清單進(jìn)行修改和豐富。

3.3 稽察專業(yè)間的互動需強化

對發(fā)現(xiàn)的典型計劃管理問題進(jìn)行研究顯示，稽察指出的投資與概算控制、工程量計量等突出的問題較少，分析原因主要是實施概算外項目、工程存在計量錯誤等問題均與建設(shè)資金掛鉤，此類問題實施具有很強的隱蔽性，檢查難度很大。計劃管理稽察專家需與前期設(shè)計、財務(wù)、質(zhì)量安全等專業(yè)稽察專家互動發(fā)現(xiàn)問題，但現(xiàn)階段個別計劃管理稽察專家與其他專業(yè)稽察專家缺少互動與溝通。

4 完善計劃管理稽察的對策建議

4.1 培養(yǎng)復(fù)合型計劃管理稽察專家

復(fù)合型計劃管理稽察專家是提升稽察工作質(zhì)量的基礎(chǔ)保障，需要從嚴(yán)把好計劃管理稽察專家篩選的入口關(guān)，優(yōu)先選擇既從事過水利建設(shè)項目計劃管理工作，又熟悉概算控制與執(zhí)行的相關(guān)專家，此類人需要具備計劃的宏觀管理和概算控制等綜合能力。同時，需要對選聘的計劃管理稽察專家開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時更新計劃管理新要求、新知識，了解新時期加快構(gòu)建國家水網(wǎng)的新目標(biāo)、新理念，及時通報計劃管理方面發(fā)現(xiàn)的典型案例，促進(jìn)學(xué)習(xí)和交流，推行信息共享與成果共享機制，引導(dǎo)計劃管理稽察專家深入開展工作，更好地服務(wù)于構(gòu)建國家水網(wǎng)工作大局。

4.2 發(fā)揮清單式稽察的深層次作用

創(chuàng)新開展計劃管理清單式稽察需要循序漸進(jìn)，應(yīng)總結(jié)開展計劃管理清單式稽察的優(yōu)缺點，關(guān)注計劃管理稽察的重點項目、重點內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)，除工程建設(shè)進(jìn)度控制外，還應(yīng)注重投資控制環(huán)節(jié)，投資控制的重點就是概算控制、工程計量及審核等，特別應(yīng)將涉及拋石護(hù)岸等隱蔽工程的水利建設(shè)項目列為重點檢查內(nèi)容，將申報完成投資、辦理價款結(jié)算等列為重要檢查環(huán)節(jié)，促使計劃管理稽察查深查透查實，以利于發(fā)現(xiàn)計劃管理存在的突出問題和深層次問題。

4.3 重視工程現(xiàn)場查勘的核心作用

工程現(xiàn)場查勘是水利建設(shè)項目稽察的必要環(huán)節(jié)，工程現(xiàn)場的形象面貌是計劃執(zhí)行和投資完成的具體展示，通過現(xiàn)場查勘可以了解工程項目是否實施、是否按照設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)實施等，結(jié)合查閱工程前期設(shè)計文件和財務(wù)結(jié)算資料，系統(tǒng)了解水利建設(shè)項目與周邊農(nóng)業(yè)、國土整理等部門建設(shè)項目的搭接情況，避免出現(xiàn)重復(fù)列項目的問題，便于深入開展概算控制和執(zhí)行的檢查。

4.4 注重與其他稽察專業(yè)的互通交流

通過梳理稽察計劃管理專業(yè)的問題發(fā)現(xiàn)，不論是突出問題還是典型問題，均需要計劃管理稽察專家與前期、建管、財務(wù)等專業(yè)的專家互動、交流，計劃管理稽察專家不能孤立地開展工作，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，需馬上啟動相關(guān)專業(yè)的稽察專家互動程序，各專業(yè)稽察專家形成合力，化解稽察過程中存在的難點，也要加強現(xiàn)場稽察與后方互動，對定性不準(zhǔn)或存疑的問題充分討論，群策群力，持續(xù)拓展計劃管理稽察工作的深度和廣度。

5 結(jié) 語

水利工程建設(shè)項目大多數(shù)是社會公益性項目，資金來源主要是國家投資和地方補助，單項工程投資數(shù)額大，工期較長。計劃下達(dá)與執(zhí)行對工程建設(shè)十分重要，因此，加強計劃管理，嚴(yán)格控制投資進(jìn)度和建設(shè)進(jìn)度，按照時間節(jié)點逐步推進(jìn)，是確保工程達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的根本，是助力新時期水利工程建設(shè)管理高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。