閻詩佳

(遼寧省水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110000)

水資源在人類生產(chǎn)生活的各個方面都發(fā)揮著重要的作用。然而水資源是有限的，其主要體現(xiàn)在水資源總量是有限的，水資源時空分布不均導(dǎo)致的區(qū)域性水資源是有限的，這就要求我們節(jié)約用水。為此國務(wù)院以最嚴格水資源管理制度建設(shè)為抓手，明確提出了水資源開發(fā)利用三條紅線，強化對水資源的全面管理。2019年全國用水總量6021.2億m3，其中農(nóng)業(yè)用水總量3682.3億m3，占全國用水量的61.2%，是用水的主要部分，同樣也是開展節(jié)水首要部分，因此控制好農(nóng)業(yè)用水至關(guān)重要。通過建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)水價綜合改革得到了充分的應(yīng)用，進一步強化了農(nóng)業(yè)用水節(jié)水管理[1]。

1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作分析

農(nóng)業(yè)水價綜合改革關(guān)鍵是綜合，這不僅僅是水價這么簡單，而是涉及農(nóng)田水利的諸多方面，改革是一個綜合體，必須農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)改、物價等部門聯(lián)合起來才能實現(xiàn)的整體性工作。只有準確理解其精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵，才能把握改革的關(guān)鍵和要領(lǐng)，增強貫徹落實改革措施的積極性和主動性。

1.1 合理配置水資源供需，激勵農(nóng)業(yè)節(jié)水

水資源作為自然資源，要以行政部門為主體，按需配置。農(nóng)業(yè)水權(quán)制度則充分體現(xiàn)了政府對農(nóng)業(yè)水資源總量、時空分配的調(diào)控。通過建立健全農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的方式，將農(nóng)業(yè)用水總量控制作為基礎(chǔ)，逐級細化農(nóng)業(yè)用水指標，并逐級落實到各用水主體和具體水源，明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。在此基礎(chǔ)上，才能實施超限額累進加價的水價機制，才能實施對限額內(nèi)用水的用水主體的補貼，才能實施節(jié)水措施來激勵農(nóng)業(yè)節(jié)水。

1.2 完善工程體系和計量設(shè)施，夯實工程基礎(chǔ)

灌排工程體系和配套完善計量設(shè)施是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的入手點和抓手。老化失修的灌排工程，供水損漏嚴重，有的地方雖然水價不高，但加上輸水損失，農(nóng)民實際承擔(dān)的水費并不低，水價調(diào)整阻力大；另外，破損嚴重的灌排工程運行維護成本高，地方財政負擔(dān)大，水價改革成本高，難度大。同時，監(jiān)測用水總量、實施計量收費和獎補機制都離不開計量設(shè)施。因此，開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，首先應(yīng)對老化失修的灌排工程進行節(jié)水改造，配套完善的計量設(shè)施設(shè)備，通過夯實工程基礎(chǔ)，為改革創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，激發(fā)各方面的改革動力[2]。

1.3 建立農(nóng)業(yè)水價形成機制，發(fā)揮政策激勵

農(nóng)業(yè)用水具有商品屬性和公共產(chǎn)品屬性，建立并優(yōu)化農(nóng)業(yè)水價形成機制，必須要抓好政府這個有形的手與市場這個無形的手，政府的激勵作用和市場的價格杠桿作用要同時發(fā)力，相互促進，協(xié)調(diào)發(fā)展。市場的核心就是要以農(nóng)業(yè)水價形成機制為抓手，充分完善農(nóng)業(yè)用水定價，讓水價充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源供需市場的價值規(guī)律，高效利用農(nóng)業(yè)水資源。政府則要針對不同地域和工程特性，因地制宜地落實精準補貼和節(jié)水獎勵機制，以不增加農(nóng)民總體經(jīng)濟負擔(dān)為前提，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)田工程的正常運行。

1.4 加強農(nóng)業(yè)供水管理，提高農(nóng)業(yè)用水效率

加強農(nóng)業(yè)供水管理主要是要建立優(yōu)質(zhì)良性的農(nóng)業(yè)水資源管理的運行機制。通過強化農(nóng)業(yè)用水戶的節(jié)水意識，讓農(nóng)業(yè)用水戶、用水團體有自覺節(jié)水的意識。從水管單位入手，加強農(nóng)業(yè)水資源的管理制度改革，加強農(nóng)業(yè)用水的成本意識，減少水資源使用成本，使農(nóng)業(yè)供水、用水逐步實現(xiàn)規(guī)?；?、精準化，提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率，推進水價改革。

1.5 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水終端管理，發(fā)展用水自治

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水終端管理方式，就是要積極協(xié)調(diào)農(nóng)戶，優(yōu)化農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，實施農(nóng)業(yè)水價分類，精準計收水費到戶，明確農(nóng)業(yè)用水管理責(zé)任，落實農(nóng)業(yè)用水獎補政策，否則一系列制度措施都難以落地。大力發(fā)展多種形式的終端用水管理模式，在農(nóng)業(yè)用水中充分實現(xiàn)用水自治，農(nóng)業(yè)用水服務(wù)專業(yè)隊伍，水管單位管理和用戶充分參與，激勵社會資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)與維修養(yǎng)護，這是推進改革的主導(dǎo)力量[3-4]。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革措施及成效

2.1 通過建立水權(quán)機制推進農(nóng)業(yè)水價改革體制

遼寧省對《遼寧省行業(yè)用水定額》進行了進一步的完善和修訂，分區(qū)制定了水田、旱田、設(shè)施農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)灌溉用水基本用水定額。依照遼寧省“實行最嚴格水資源管理制度”工作方案，明確了省內(nèi)14個地級市用水總量控制指標。各市政府將用水總量控制指標、削減地下水開采量分解到縣(市、區(qū))，對大型灌區(qū)發(fā)放取水許可證，并部署由灌區(qū)管理單位進一步分解水權(quán)到戶。

2.2 通過建設(shè)工程計量設(shè)施提高農(nóng)業(yè)用水效率

通過優(yōu)化完善內(nèi)在的節(jié)水機制，實現(xiàn)水資源利用的高效率和高效益，以全面保障社會生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水的供需平衡。在農(nóng)業(yè)水價綜合改革中，遼寧省科學(xué)規(guī)劃供水計量設(shè)施建設(shè)。結(jié)合大型灌區(qū)節(jié)水改造等項目建設(shè)，省內(nèi)部分灌區(qū)已實現(xiàn)斗口以下計量，高效節(jié)水灌溉項目區(qū)基本實現(xiàn)計量到井。并不斷結(jié)合灌溉水有效利用系數(shù)樣點灌區(qū)計量設(shè)施配套及水資源監(jiān)控能力等建設(shè)項目逐步提高量測水能力。

2.3 通過建立水價形成機制促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展

遼寧省物價局出臺了《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)水價綜合改革成本監(jiān)審的指導(dǎo)意見》，部署各地價格主管部門打破定價目錄約束，建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，對農(nóng)業(yè)供水工程完全竣工，及時進行成本監(jiān)審，并考慮充分考慮市場因素核定農(nóng)業(yè)水價。在核定農(nóng)業(yè)水價時，因地制宜統(tǒng)籌分析核算供水成本等因素，準確把握水價調(diào)整趨勢，科學(xué)合理地逐步提高到運行維護成本水平，有條件地區(qū)提高到完全成本水平。

2.4 通過強化水費建立機制形成農(nóng)業(yè)用水價值觀念

促進用水生活生產(chǎn)方式的變革是要在全民、全社會普遍樹立水資源價值觀念，需要全社會的普遍參與，尤其需要農(nóng)業(yè)用水觀念的轉(zhuǎn)變。目前，灌溉用水商品屬性不強，用水戶節(jié)約用水、科學(xué)用水、高效用水的意識還需要進一步提高。此外，遼寧省政府印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整地下水資源費征收標準和水利工程供水價格的通知》，將農(nóng)業(yè)用水價格由0.05元/m3調(diào)整為0.10元/m3，但仍然不能有效地反映農(nóng)業(yè)用水市場。從實際征收情況看，用水戶對提高水費的抵觸情緒還依然普遍存在，執(zhí)行難度很大，水費實收率不高。這是改革的重點和難點，需要積極籌措落實獎補資金。遼寧省財政每年積極籌措資金用于落實獎補，投入資金“買”用水機制，推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革，逐步建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，逐步讓農(nóng)業(yè)用水戶形成農(nóng)業(yè)用水價值觀念。

2.5 通過加強工程運行管護促進農(nóng)業(yè)用水模式轉(zhuǎn)變

農(nóng)業(yè)用水工程的運行管護要告別只建工程、忽視管理的老路，要逐步轉(zhuǎn)向集約型、資源性的農(nóng)業(yè)用水工程管護，由“建后不管”向“建管結(jié)合”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)主動節(jié)水的根本性轉(zhuǎn)變。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革使農(nóng)業(yè)用水戶的節(jié)水意識大大增強，提高政府科學(xué)管理農(nóng)業(yè)用水的能力和手段。水費收繳率有所提高，節(jié)水效益初步顯現(xiàn)，改革區(qū)的畝均灌溉用水明顯降低，畝均節(jié)水約150 m3，灌溉歷時平均縮短約20%。同時，遼寧省各地加強農(nóng)村水利工程管護，及時將工程資產(chǎn)登記造冊，劃分管理權(quán)，明晰工程產(chǎn)權(quán)，逐處工程落實管護主體和管護責(zé)任人，建立健全管護制度，切實提高農(nóng)村水利工程管護水平。同時，通過全面完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站建設(shè)，加強基層水利服務(wù)機構(gòu)和隊伍的能力建設(shè)，加強農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護。專業(yè)合作社改變了用水管理方式，減少了無效灌溉用水，533.33 hm2地年節(jié)約水量72萬m3，節(jié)約灌溉用電60%。

3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革問題及對策

3.1 加大資金投入和補助力度

遼寧受地區(qū)經(jīng)濟條件的制約，經(jīng)濟投入不穩(wěn)定，改革初期精準補貼、節(jié)水獎勵、維修養(yǎng)護經(jīng)費等尚需各級政府的投入支持，縣域經(jīng)濟情況尚不能建立穩(wěn)定的投入機制。特別是遼寧省在全面開展了機構(gòu)改革后，原小型農(nóng)田水利建設(shè)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，項目實施過程中，田間工程、末級渠系及建筑物實際并未真正納入補助范圍。因此，遼寧省需要加大本級資金投入和補助力度，積極爭取中央投資力度，進一步完善健全灌排工程體系，改善目前農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)標準低、配套設(shè)施不全、年久老化失修、效益衰減等問題，夯實改革基礎(chǔ)。

3.2 完善宣傳培訓(xùn)工作

農(nóng)業(yè)水價改革工作在水利部門，關(guān)鍵在農(nóng)戶個人。在輿情引導(dǎo)，宣傳到戶、到人工作上還不充分，致使一部分農(nóng)業(yè)水價綜合改革還僅僅停留在政策層面上。因此，要在農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策宣傳解讀、輿論引導(dǎo)、培訓(xùn)教育方面下大功夫，引導(dǎo)農(nóng)戶確立農(nóng)業(yè)節(jié)水的觀念，切實提高農(nóng)業(yè)用水繳費和農(nóng)業(yè)節(jié)水的主動性、自覺性、帶動性。讓用水單位及個人理解并積極參與改革，為推進水價綜合改革創(chuàng)造良好輿論氛圍。

3.3 開發(fā)農(nóng)民自治能力

用水合作組織作用發(fā)揮不充分、農(nóng)民用水自治能力不足、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變有限，這些制約了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作開展，因此，需要加強用水合作組織能力建設(shè)，研究出臺支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展等配套措施。通過政策扶持、技術(shù)培訓(xùn)、資金幫扶等方式，鼓勵和支持農(nóng)民用水合作組織承擔(dān)農(nóng)田水利工程建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民用水合作組織通過開展專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營、水利技術(shù)和信息服務(wù)，加強自身“造血”能力，開發(fā)以用水合作社等為經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。

3.4 提高用水計量精度

按照制度設(shè)計，用水總量指標到渠、到井、到戶，超定額用水計收水資源稅等更需要精準計量。實際中，由于地塊分散、規(guī)模化程度不高、傳統(tǒng)耕種習(xí)慣等原因，計量設(shè)備無法安裝到戶或較小的計量單元，計量成本高，精準計量難，并與實際的收費標準和習(xí)慣出入較大。即使安裝上，也存在易丟失和遭破壞的情況。因此，需要加強用水計量設(shè)施建設(shè)，結(jié)合現(xiàn)狀管理細化計量單元，并按照經(jīng)濟適用的原則配備完善計量設(shè)施，因地制宜地完善量水槽、量水堰、量水標尺等設(shè)施或“以電折水”“以油折水”“記錄分時供水”等方式，進一步實現(xiàn)計量精準化、信息化。

3.5 推動改革措施因地制宜

遼寧省東部、南部地區(qū)降雨豐沛，水資源條件較好，但是多為山區(qū)，地塊較零散；西部、北部地區(qū)降雨較少，多為地下水灌溉，以種植耐旱作物為主；中部平原地區(qū)多為大中型水田灌區(qū)，運行管理等相對規(guī)范。各地基礎(chǔ)條件不同，很難適用同一改革要求標準。因此，農(nóng)業(yè)水價綜合改革需要因地制宜，統(tǒng)籌利用各類農(nóng)田水利改革成果，充分分析地區(qū)特點和改革優(yōu)勢推進改革，確保改革工作落到實處，真正達到改革的目的，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源的合理、充分、可持續(xù)利用。

4 結(jié) 論

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是確保農(nóng)業(yè)水利工程良性運行的新舉措，是促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的新要求，是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要保障。遼寧省需要進一步協(xié)同配套農(nóng)業(yè)水價形成、精準補貼和節(jié)水獎勵、工程建設(shè)管護、用水管理等體制機制改革，確保改革各項工作任務(wù)持續(xù)推進。