陳向日，蔡杰龍，張君祿，蔡燦旭，王梓鑫

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣州 510635；2.廣東省水利新材料與結(jié)構(gòu)工程技術(shù)研究中心，廣州 510635；3.廣東省水利重點(diǎn)科研基地，廣州 510635)

1 概述

廣東瀕臨南海、地處珠江流域下游，水網(wǎng)密布、河湖眾多、水資源豐富，是名副其實(shí)的水利大省。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于治水工作的重要論述精神，加快推進(jìn)廣東省水利高質(zhì)量發(fā)展，著力保障水安全，新時(shí)期的廣東已積極謀劃了“851”水利高質(zhì)量發(fā)展藍(lán)圖，即加快實(shí)施八大工程，建設(shè)水資源配置骨干網(wǎng)、防洪安全網(wǎng)、萬(wàn)里碧道網(wǎng)、農(nóng)村水利保障網(wǎng)、智慧水利網(wǎng)等5張網(wǎng)，推動(dòng)廣東省水利現(xiàn)代化水平邁進(jìn)全國(guó)第一梯隊(duì)。

新形勢(shì)下，廣東水利高質(zhì)量發(fā)展以科學(xué)高效的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制,作為評(píng)判工程施工質(zhì)量的重要依據(jù)，水利工程質(zhì)量檢測(cè)成為工程質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制中極為重要的一環(huán)[1]。以工程質(zhì)量檢測(cè)為抓手，嚴(yán)格把關(guān)水利工程施工質(zhì)量，是我省實(shí)現(xiàn)“851”水利高質(zhì)量發(fā)展和水利發(fā)展“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的重要手段。

近些年，隨著眾多大型水利工程在廣東省內(nèi)各地區(qū)的開(kāi)工建設(shè)，水利行業(yè)對(duì)水利工程質(zhì)量檢測(cè)的需求不僅越來(lái)越大，要求越來(lái)越高，且專業(yè)性也越來(lái)越強(qiáng)。然而，目前廣東省具備水利工程質(zhì)量檢測(cè)資質(zhì)、已在我省水利工程建設(shè)市場(chǎng)登記備案的檢測(cè)單位共66家，其單位資質(zhì)等級(jí)和能力水平參差不齊。實(shí)際上對(duì)檢測(cè)單位的日常監(jiān)管，我省仍停留在傳統(tǒng)的資料核查、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等監(jiān)管手段，傳統(tǒng)的“點(diǎn)監(jiān)管”或“人工監(jiān)管”模式，已經(jīng)無(wú)法對(duì)檢測(cè)單位實(shí)施有效監(jiān)督，依靠檢測(cè)機(jī)構(gòu)的自律規(guī)范檢測(cè)行為儼然成為一種空想[2]。依靠目前傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下廣東水利高質(zhì)量發(fā)展的要求。鑒于此，全面剖析新時(shí)期廣東水利工程質(zhì)量檢測(cè)發(fā)展存在的困境和難題，系統(tǒng)分析當(dāng)前監(jiān)管現(xiàn)狀存在的問(wèn)題，結(jié)合國(guó)內(nèi)部分省份已有效實(shí)施的監(jiān)管手段，提出新形勢(shì)下適用于廣東水利工程質(zhì)量檢測(cè)監(jiān)管方法，為加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管提供科學(xué)對(duì)策和建議。

2 新時(shí)期水利工程建設(shè)特點(diǎn)

根據(jù)廣東省2021年底發(fā)布的《廣東省水利發(fā)展“十四五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)可知，到2025年，廣東水安全保障能力全面提升，建成水利高質(zhì)量發(fā)展先行省，廣東水網(wǎng)主骨架和大動(dòng)脈基本成型，并率先構(gòu)建智能高效的水利管理體系。經(jīng)初步匡算，廣東“十四五”水利建設(shè)項(xiàng)目共95項(xiàng)，總投資規(guī)模為8 201億元，其中“十四五”投資規(guī)模為4 050億元，涵蓋防洪能力提升、水資源配置、農(nóng)村水利保障、河湖健康保障、智慧水利工程等主要項(xiàng)目，著力推進(jìn)水網(wǎng)建設(shè)，保障水安全。

按照《規(guī)劃》，“十四五”期間廣東計(jì)劃實(shí)施水資源配置建設(shè)項(xiàng)目33項(xiàng)，包括珠江三角洲水資源配置工程、環(huán)北部灣廣東水資源配置工程和粵東水資源優(yōu)化配置工程等，投資額達(dá)1 283億元，占“十四五”總投資規(guī)模的31.7%。水利工程建設(shè)特點(diǎn)主要以隧洞施工為主，多采用全封閉深層地下輸水方式，工程沿線地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜多變，多為地下涉水工程，施工難度極大，需攻克諸多難度極高的技術(shù)難題。

水利工程質(zhì)量百年大計(jì)，事關(guān)人民群眾切身利益、國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資效益、水利行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。水利工程質(zhì)量檢測(cè)是水利工程質(zhì)量安全保證體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，質(zhì)量檢測(cè)數(shù)據(jù)是工程結(jié)構(gòu)安全得到保證和工程質(zhì)量達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)的主要判斷依據(jù)。保證檢測(cè)工作中的獨(dú)立性以及檢測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，顯得極為重要[3-5]。新時(shí)期廣東水利工程的建設(shè)整體呈現(xiàn)建筑結(jié)構(gòu)復(fù)雜、技術(shù)難度大、施工質(zhì)量要求高等特點(diǎn)，與傳統(tǒng)水庫(kù)大壩或水閘等水利工程建設(shè)差別甚大，包括施工工藝流程、質(zhì)量控制方法和質(zhì)量檢測(cè)手段等。水利工程施工難度越大，對(duì)施工質(zhì)量的監(jiān)管要求也就越高，與之匹配的質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)就越為關(guān)鍵。如何做好水利工程質(zhì)量檢測(cè)監(jiān)管，保證檢測(cè)工作獨(dú)立性和真實(shí)性，是新時(shí)期水利工程建設(shè)質(zhì)量管控的重要舉措。

3 水利工程質(zhì)量檢測(cè)現(xiàn)狀

2009年《水利工程質(zhì)量檢測(cè)管理規(guī)定》(水利部令第36號(hào))正式實(shí)施，所有水利工程質(zhì)量檢測(cè)工作，必須由取得相應(yīng)檢測(cè)資質(zhì)等級(jí)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

3.1 檢測(cè)委托模式相對(duì)落后

目前，廣東省水利工程建設(shè)期開(kāi)展的檢測(cè)主要有施工自檢、業(yè)主對(duì)比檢測(cè)、監(jiān)理平行檢測(cè)、監(jiān)督抽檢(含飛行檢測(cè))和竣工驗(yàn)收抽檢等5種類型。大部分的檢測(cè)工作仍由施工單位負(fù)責(zé)委托實(shí)施，占比超過(guò)工程總檢測(cè)數(shù)量的85%，其檢測(cè)成果對(duì)施工質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收與評(píng)定。由業(yè)主委托實(shí)施的對(duì)比檢測(cè)和監(jiān)理平行檢測(cè)占比不超過(guò)15%，主要用以復(fù)核校驗(yàn)施工自檢結(jié)果。另外，還有少部分的政府監(jiān)督抽檢和竣工驗(yàn)收抽檢。

施工單位是施工質(zhì)量驗(yàn)收與評(píng)定的核心利益主體，工程中大部分檢測(cè)工作卻仍由施工單位負(fù)責(zé)委托實(shí)施。檢測(cè)委托模式已經(jīng)落后于住建等行業(yè)。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》(建設(shè)部令第141號(hào))第十二條的規(guī)定：本辦法規(guī)定的質(zhì)量檢測(cè)業(yè)務(wù)，由工程項(xiàng)目建設(shè)單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)；第十六條的規(guī)定：檢測(cè)機(jī)構(gòu)不得與行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及所檢測(cè)工程項(xiàng)目相關(guān)的設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系。近些年，個(gè)別省屬大型水利工程建設(shè)單位已經(jīng)意識(shí)到問(wèn)題的存在，并嘗試由建設(shè)單位負(fù)責(zé)施工自檢的委托實(shí)施，實(shí)施效果顯著，為工程建設(shè)管理和工程施工質(zhì)量保證提供了重要的支撐。但是，由于沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)等制度的支撐，該模式目前難以在全省各地區(qū)進(jìn)行有效推廣與實(shí)施。

3.2 普遍存在不正當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

2020年2月15日，廣東省開(kāi)始正式實(shí)施檢測(cè)資質(zhì)認(rèn)定告知承諾制，檢測(cè)機(jī)構(gòu)獲取資質(zhì)有了較大的便利性，機(jī)構(gòu)數(shù)量增加較多。同時(shí)，隨著改革的逐步推進(jìn)，檢測(cè)單位的屬性也從以體制內(nèi)事業(yè)單位為主逐步改制為以民營(yíng)私有企業(yè)為主。大量的檢測(cè)機(jī)構(gòu)體制較為靈活多變，在寬松的市場(chǎng)環(huán)境下，開(kāi)始大量承攬工程質(zhì)量檢測(cè)業(yè)務(wù)，特別是由施工單位委托的檢測(cè)工作，一般無(wú)需通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)招投標(biāo)，由施工單位通過(guò)比價(jià)方式自主選擇實(shí)施，隨意性較強(qiáng)。施工單位為了獲得利潤(rùn)空間，嚴(yán)重壓縮成本，對(duì)檢測(cè)的投入基本沒(méi)有保障。同時(shí)，作為施工質(zhì)量驗(yàn)收與評(píng)定的核心利益主體，施工單位對(duì)質(zhì)量檢測(cè)結(jié)果期望合格，更有甚者在選擇檢測(cè)服務(wù)單位時(shí)明確提出了保證檢測(cè)結(jié)果合格的要求，并作為遴選的先決條件之一。迫于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力或積累檢測(cè)業(yè)績(jī)，在監(jiān)管不嚴(yán)及違規(guī)成本極低的情況下，有的檢測(cè)單位采用嚴(yán)重低于國(guó)家指導(dǎo)價(jià)及正常成本價(jià)的方式承攬項(xiàng)目，為了追逐經(jīng)濟(jì)效益，開(kāi)始弄虛作假、偽造數(shù)據(jù)、出具虛假報(bào)告，用以工程進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)收與評(píng)定[6-7]。

3.3 檢測(cè)質(zhì)量水平參差不齊

近些年，隨著廣東省眾多水利工程的開(kāi)工建設(shè)，檢測(cè)技術(shù)人員需求量不斷增多，普遍工齡較短，工作經(jīng)驗(yàn)不足，入職未經(jīng)任何培訓(xùn)則匆忙上崗，且行業(yè)也并未組織對(duì)全省檢測(cè)人員的任何專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。自2014年開(kāi)始，中國(guó)水利工程協(xié)會(huì)就不再組織全國(guó)水利工程質(zhì)量檢測(cè)員資格考試。目前，整個(gè)行業(yè)檢測(cè)人員的能力水平普遍偏低。另外，截止至2022年5月，根據(jù)廣東省水利建設(shè)市場(chǎng)信用信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，在我省水利工程建設(shè)市場(chǎng)登記備案的檢測(cè)單位共66家，其中具有甲級(jí)資質(zhì)的單位43家，包括全部5個(gè)專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的單位14家，只有乙級(jí)資質(zhì)的單位23家，檢測(cè)能力水平參差不齊，包括人員技術(shù)、儀器設(shè)備、場(chǎng)地環(huán)境等，導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)的檢測(cè)質(zhì)量水平良莠不齊，易導(dǎo)致檢測(cè)結(jié)果不規(guī)范的問(wèn)題。

3.4 監(jiān)管權(quán)限逐級(jí)下移

近年來(lái)，水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人的組建逐級(jí)下放各地市、縣區(qū)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利所。同時(shí)，乙級(jí)檢測(cè)資質(zhì)的行政許可事項(xiàng)也下沉到各地級(jí)市受理，由各地級(jí)市水行政主管部門(mén)做出行政許可決定。由于基層的管理水平相對(duì)薄弱，監(jiān)管力量相對(duì)有限，特別是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，監(jiān)管力量投入有限，難以保證對(duì)檢測(cè)單位行為實(shí)施有效監(jiān)管，為個(gè)人承攬檢測(cè)項(xiàng)目后采用掛靠方式實(shí)施虛假檢測(cè)提供了便利。另外當(dāng)前我省對(duì)質(zhì)量檢測(cè)的監(jiān)管機(jī)制較為落后，原住建等外行業(yè)大量檢測(cè)單位涌入水利檢測(cè)市場(chǎng)后，為了獲得水利工程檢測(cè)業(yè)績(jī)。造成水利工程質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)相對(duì)混亂，問(wèn)題變得更加突出，水利工程質(zhì)量也面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。

4 水利工程質(zhì)量檢測(cè)監(jiān)管困境

當(dāng)前，我省質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系仍然不夠完善。各級(jí)水行政主管部門(mén)的人員數(shù)量長(zhǎng)期不足，監(jiān)督難度大，監(jiān)管任務(wù)繁重，而具備專業(yè)檢測(cè)能力的管理人員更是少之又少。同時(shí)，我省省級(jí)水行政主管部門(mén)還未出臺(tái)專門(mén)針對(duì)水利工程質(zhì)量檢測(cè)的監(jiān)管辦法，僅有個(gè)別地級(jí)市已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的辦法加強(qiáng)監(jiān)管。由于監(jiān)管手段有限，長(zhǎng)期以來(lái)，主管部門(mén)只能依賴傳統(tǒng)的資料核查、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”、工程施工過(guò)程安全安全監(jiān)管等手段，這種碎片化的“點(diǎn)監(jiān)管”或“人工監(jiān)管”模式，已無(wú)法滿足新形勢(shì)下水行政主管部門(mén)對(duì)水利工程質(zhì)量安全監(jiān)管的要求。

近些年，我省個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市(如廣州、深圳和東莞)和個(gè)別省屬大型水利工程(如珠江三角洲水資源配置工程)，已經(jīng)率先利用信息化監(jiān)管平臺(tái)對(duì)檢測(cè)單位實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管效果顯著，一定程度上規(guī)范了檢測(cè)單位的行為，也規(guī)避了一定的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，為行業(yè)監(jiān)管提供了重要支撐。但是，我省大部分的地級(jí)市和水利工程仍然沒(méi)有有效的監(jiān)管手段，難以對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)形成有效的監(jiān)管。在全省統(tǒng)籌水利高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期，如何解決水利工程質(zhì)量檢測(cè)監(jiān)管面臨的困境和難題，亟待行業(yè)主管部門(mén)盡快謀劃解決。

5 監(jiān)管對(duì)策與建議

5.1 完善檢測(cè)監(jiān)管法規(guī)制度，規(guī)范檢測(cè)機(jī)構(gòu)行為

以現(xiàn)有部委監(jiān)管辦法為基礎(chǔ)，參考省外一些地區(qū)已發(fā)布并有效實(shí)施的質(zhì)量檢測(cè)監(jiān)管辦法，盡快制定并出臺(tái)適用于我省的水利工程質(zhì)量檢測(cè)監(jiān)管辦法，進(jìn)一步明確檢測(cè)機(jī)構(gòu)行為規(guī)范和要求，為全省各地區(qū)水行政主管部門(mén)和水利工程管理單位監(jiān)管和規(guī)范檢測(cè)機(jī)構(gòu)的行為提供參考依據(jù)。

5.2 建立省級(jí)監(jiān)督信息平臺(tái)，強(qiáng)化檢測(cè)機(jī)構(gòu)管理

利用現(xiàn)有5G、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等信息化技術(shù)手段，建立省級(jí)檢測(cè)監(jiān)管信息平臺(tái)，將省內(nèi)所有從事水利工程質(zhì)量檢測(cè)的單位統(tǒng)一納入信息平臺(tái)進(jìn)行管理[2]。利用省、市水行政主管部門(mén)和檢測(cè)機(jī)構(gòu)兩級(jí)動(dòng)態(tài)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管服務(wù)機(jī)制，形成對(duì)全省項(xiàng)目、檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、人員、設(shè)備和檢測(cè)活動(dòng)等的統(tǒng)一監(jiān)管，并結(jié)合見(jiàn)證取樣、檢測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集和上傳等手段，預(yù)防和查處超資質(zhì)范圍承接業(yè)務(wù)、資質(zhì)掛靠、人員掛靠、設(shè)備超期以及出具虛假檢測(cè)報(bào)告等各種違法違規(guī)行為，強(qiáng)化對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的管理，從而進(jìn)一步規(guī)范我省水利工程質(zhì)量檢測(cè)行為。

5.3 建立檢測(cè)信用評(píng)價(jià)辦法，提高檢測(cè)違規(guī)成本

制定一套專門(mén)針對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)行為的信用評(píng)價(jià)辦法，建立黑名單制度，可結(jié)合省級(jí)檢測(cè)監(jiān)管信息平臺(tái)配套使用。定期對(duì)全省所有檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)價(jià)，對(duì)存在擾亂檢測(cè)市場(chǎng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)和行為不規(guī)范等問(wèn)題的檢測(cè)單位進(jìn)行信用扣分，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)直接列入黑名單并予以公示，同時(shí)限制甚至停止其執(zhí)業(yè)。存在嚴(yán)重問(wèn)題的，可報(bào)請(qǐng)主管部門(mén)注銷其檢測(cè)資質(zhì)。

5.4 加強(qiáng)檢測(cè)能力培訓(xùn)考核，提升檢測(cè)機(jī)構(gòu)水平

成立省級(jí)水利工程檢測(cè)協(xié)會(huì)，由協(xié)會(huì)制定統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，定期組織全省檢測(cè)人員的能力培訓(xùn)與考核，未經(jīng)考核通過(guò)的不允許從事檢測(cè)技術(shù)工作。同時(shí)，可組織能力比對(duì)、盲樣抽檢技能比賽能活動(dòng)，提高整個(gè)行業(yè)檢測(cè)人員的技能水平，從而提升我省全體檢測(cè)機(jī)構(gòu)的水平。

6 結(jié)語(yǔ)

水利工程質(zhì)量關(guān)乎我省水利的高質(zhì)量發(fā)展，更關(guān)乎民生百姓的生命財(cái)產(chǎn)安全。守住水利工程質(zhì)量底線，為我省實(shí)現(xiàn)水利高質(zhì)量發(fā)展和四個(gè)走在全國(guó)前列宏偉目標(biāo)保駕護(hù)航。作為把控水利工程質(zhì)量的關(guān)鍵手段，水利工程質(zhì)量檢測(cè)的監(jiān)管能否到位，關(guān)系到我省水利高質(zhì)量發(fā)展的大局。新形勢(shì)下，鑒于我省目前水利工程質(zhì)量檢測(cè)的現(xiàn)狀以及監(jiān)管面臨的困境，完善檢測(cè)監(jiān)管相關(guān)法規(guī)制度，利用信息技術(shù)建立省級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范檢測(cè)市場(chǎng)和檢測(cè)機(jī)構(gòu)行為，才能全面提升我省水利檢測(cè)行業(yè)的整體水平，從而為促進(jìn)我省水利高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。