魏學 李京澤 張俊源 李曉陽

（ 1.大理州消防救援支隊，云南 大理 671000；2.云南省消防救援總隊，云南 昆明 650200）

0 引言

2021年云南省地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）2.71萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值低于全國平均水平30個百分點左右，常住人口城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平10個百分點左右，“欠發(fā)達”仍然是云南的基本省情。由于經(jīng)濟發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)化進程滯后等因素，城郊結(jié)合部、城中村的村（居）自建房改作人員密集場所的現(xiàn)象較為普遍[1]，由此帶來的消防安全問題越發(fā)凸顯、亟待解決。

1 自建房改作人員密集場所調(diào)研情況

云南省各級消防救援機構(gòu)共計對5 535家自建房改作人員密集場所的消防安全現(xiàn)狀開展了調(diào)研，組織各級發(fā)改、住建、公安、自然資源、市場監(jiān)管、城市管理等部門召開專題座談會。

其中，常態(tài)居住活動10人以上的3 284家，建立微型消防站或志愿消防隊的282家；建筑結(jié)構(gòu)為鋼筋混凝土（框架）結(jié)構(gòu)1 900家，磚混結(jié)構(gòu)3 129家，鋼結(jié)構(gòu)231家，木結(jié)構(gòu)275家；單層建筑591家，多層建筑4 906家，高層建筑33家，地下建筑5家；2000年以前建造的1 285家，2000年以后建造的4 250家；從改建場所來分類，改為超市商店963家、餐飲飯店990家、歌舞娛樂游藝放映場所476家、攝影場所68家、醫(yī)療衛(wèi)生場所161家、教育培訓場所331家、美容美發(fā)洗浴按摩場所395家、民宿客棧1 501家，丙類加工坊41家，丁、戊類加工坊53家。

2018年以來，云南省此類場所未發(fā)生重大火災事故，共發(fā)生較大火災事故2起。2019年6月11日，大理州大理市葉榆路17幢4號一民房起火，造成6人死亡。該建筑為三層磚混結(jié)構(gòu)房屋，局部加蓋4層，建筑中部設有1部開敞式樓梯，沒有任何防火分隔。一層經(jīng)營電動車租賃及旅游信息咨詢，二層經(jīng)營足療按摩，三層及局部加蓋四層為出租房，火災發(fā)生時共有10人在建筑內(nèi)住宿，是典型的“三合一”場所（住宿與生產(chǎn)、倉儲、經(jīng)營一種或一種以上使用功能違章混合設置在同一空間內(nèi)的建筑）。起火原因為一層電動自行車鋰電池充電過程中起火，引燃周圍可燃物，蔓延成災并產(chǎn)生大量有毒有害煙氣致人死亡。2021年2月27日，德宏州瑞麗市人民路84號一商住樓起火，造成3人死亡。該建筑為“前四層后五層”的鋼砼混合建筑結(jié)構(gòu)，其中擴建的第五層無用地、規(guī)劃審批，未取得施工許可，未進行消防設計審查及驗收，未配備必要消防設施器材。一層經(jīng)營建筑機械及配件零售，二層為機電配件倉庫，三至五層共居（租）住6戶13人，鋪面與住宿部分未進行防火分隔，形成“下店上宅”的情況。起火原因為一層插頭與插線板接觸不良，引燃周圍可燃物，蔓延成災并產(chǎn)生大量有毒有害煙氣致人死亡。3名遇難人員均為外來務工人員，發(fā)生火災時缺乏正確的逃生和自救常識。

2 存在的消防安全突出風險

2.1 建筑耐火等級參差不齊

自建房多為居民、村民憑個人意愿而建，特別是古城鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)營者將建筑改建為民宿、網(wǎng)紅餐廳等經(jīng)營性場所后，大量使用木板、竹子等材料作為建筑構(gòu)件；部分建筑為了擴展功能，違規(guī)采用泡沫夾芯彩鋼板搭建餐廳、連廊、庫房等用房，建筑耐火等級不滿足規(guī)范要求。

2.2 建筑消防設防水平偏低

自建房在建設時不需要消防設計審核驗收，絕大多數(shù)自建房建筑規(guī)劃設計人員不會考慮增加消防設施建設的成本投入，導致自建房改作人員密集場所后，未設置或無法增設固定消防設施。建于“城中村”、古城鎮(zhèn)內(nèi)的校外培訓機構(gòu)、民宿、農(nóng)家樂等場所，普遍存在未設置消防車道或消防車道狹窄、被占用，消防設施不符合規(guī)范要求的情況。

2.3 人員消防安全意識淡薄

業(yè)主片面追求經(jīng)濟效益，忽視消防安全管理，絕大部分場所沒有制定相應的消防安全制度，消防安全主體責任得不到有效落實。在日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中，員工“一懂三會”（懂得用火、用電、用油、用氣火災危險性；會報警、會滅火、會逃生）培訓不到位或者不經(jīng)培訓直接上崗，對崗位消防安全知識不掌握，對場所內(nèi)堵塞、占用疏散通道，鎖閉安全出口，違規(guī)停放、充電電動自行車及蓄電池，私拉亂接電氣線路，外窗及疏散走道安全防盜網(wǎng)、鐵柵欄等突出消防安全隱患不以為然、視而不見。一旦發(fā)生火災，受災人員沒有掌握必要的火災撲救常識，無法及時有效撲救和疏散逃生。

2.4 防火分隔措施不落實

自建房在改建過程中，為最大限度利用建筑面積，投資方、施工方受利益驅(qū)動、業(yè)主方缺乏消防專業(yè)知識，導致裝修改造中防火分區(qū)劃分流于形式，并未按照規(guī)范要求設置符合耐火極限要求的防火墻、防火卷簾等進行防火分隔，甚至設置易燃可燃材料的裝飾性隔斷或臨時分隔墻，留下極大消防安全隱患[2]。自建房改建的人員密集場所，尤其是位于旅游黃金地段的民宿，建筑連墻接棟，防火間距普遍不足，各功能分區(qū)（特別是居住場所與其他區(qū)域之間）沒有使用防火墻或防火隔墻進行完全分隔。

2.5 火災荷載普遍較大

改建場所在裝修時由于缺乏監(jiān)管，大多違規(guī)使用易燃可燃材料，比較突出的是違規(guī)使用細木工板等可燃材質(zhì)進行內(nèi)部分隔和吊頂，KTV、酒吧、民宿、網(wǎng)紅餐廳場所內(nèi)設置的家具、床上用品、窗簾等也多為易燃可燃物品。部分場所疏于日常消防安全管理，在閑置用房、疏散通道、樓梯間、樓頂大量堆放雜物，增加了建筑內(nèi)部火災荷載。

3 問題成因分析

3.1 “源頭管控”存在盲區(qū)死角

自建房變更用途“城市的不好管、農(nóng)村的都不管”。對自建房變更用途的，規(guī)劃部門沒有納入監(jiān)管范圍，從源頭上放開了變更用途的閘門。根據(jù)《云南省農(nóng)村住房建設管理辦法》（云南省住房和城鄉(xiāng)建設廳公告第29號）、《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（云南省人民代表大會常務委員會公告 第66號）有關(guān)規(guī)定，建設工程均依法實行規(guī)劃許可制度，農(nóng)村自建房應當辦理鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，城市自建房應當辦理建設工程規(guī)劃許可證。但《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（云南省人民代表大會常務委員會公告 第66號）僅規(guī)定不得擅自變更建設工程規(guī)劃許可證確定的房屋用途，對農(nóng)村自建房變更房屋用途沒有做出明確規(guī)定。而且條例未明確界定達到多少規(guī)模算作改變使用性質(zhì)，在執(zhí)法上造成了一定的模糊性，現(xiàn)實工作中改變房屋使用性質(zhì)的違法行為幾乎“無人問津”。

3.2 “過程管理”還有堵點難點

一是消防技術(shù)標準不銜接。自建房在申請建蓋時，以住宅性質(zhì)進行規(guī)劃和設計，國家現(xiàn)行的技術(shù)標準規(guī)范，對住宅的消防設計要求不高。自建房一旦改作人員密集場所使用，使用性質(zhì)由住宅建筑變更為公共建筑，特別是作為人員密集場所使用時，建筑消防設施、安全疏散的要求會更加嚴格。絕大多數(shù)建筑都需要經(jīng)過“剝皮拆骨”的重新改造才能夠滿足消防技術(shù)規(guī)范要求，而由此產(chǎn)生的經(jīng)濟成本往往成為業(yè)主“不能承受之重”，造成大多數(shù)改建場所先使用后審批、帶“病”運行。二是建設工程審批不涵蓋。依照《云南省住房和城鄉(xiāng)建設廳關(guān)于進一步明確建筑工程施工許可證核發(fā)有關(guān)工作問題的通知》（云建建〔2017〕367號），住建部門僅對工程投資額在100萬元以上或者建設面積在1 000 m2以上的建筑工程核發(fā)建筑工程施工許可證，辦理消防設計審核驗收或備案抽查，納入設計、施工監(jiān)督管理。對于投資較少或規(guī)模較小的自建房變更用途的建筑工程，在實際操作中不審批、不備案、不抽查，沒有納入監(jiān)管范圍。三是消防監(jiān)管力量不匹配。《中華人民共和國消防法》規(guī)定，公眾聚集場所未經(jīng)消防救援機構(gòu)許可的，不得投入使用、營業(yè)。根據(jù)《云南省公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》（云南省公安廳公告第1號,2011年11月7日頒布），公安派出所對規(guī)模較小的公眾聚集場所實施投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查。但從調(diào)研情況來看，消防救援機構(gòu)消防機構(gòu)和公安派出所受限于監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀，難以實施全覆蓋監(jiān)管，自建房改作公眾聚集場所經(jīng)過消防許可的比例較低，部分地區(qū)小場所開業(yè)前消防安全審批形同虛設。

3.3 “末端治理”仍然機制不暢

一是公安派出所“不想管”?！吨腥A人民共和國消防法》規(guī)定，公安派出所可以負責日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務院公安部門規(guī)定。消防改制后，雖然《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部 第120號令）未廢止，但是《公安部關(guān)于修改〈公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》（公安部 第149號令）已經(jīng)刪除了公安機關(guān)的消防安全管理職責，公安派出所開展消防監(jiān)督檢查的積極性不高，一般與治安檢查合并進行，檢查內(nèi)容簡單粗略、效能不高。二是監(jiān)管部門“放”而不“管”。在“放管服”的大背景與“先照后證”的要求下，在具體的日常工作中，各相關(guān)部門將服務放在首位，而未能有效統(tǒng)籌“放”和“管”。加之，市場監(jiān)管部門在營業(yè)執(zhí)照網(wǎng)絡辦理與窗口辦理現(xiàn)場核查時不再對營業(yè)場所房屋土地使用性質(zhì)進行核查，部門間互聯(lián)互通長期存在數(shù)據(jù)壁壘，導致自建房改作人員密集場所無法動態(tài)管控，甚至底數(shù)不清、情況不明。三是基層力量“說”而難“做”。云南省人民政府于2019年印發(fā)的《云南省消防安全責任制實施辦法》（云政辦規(guī)〔2019〕7號），對此類場所的責任劃分不明。雖然發(fā)生較大以上火災事故后，追責力度大，但是仍然沒有引起屬地政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)、村（居）委會的重視，部分地區(qū)工作仍浮在表面，沒有成立實體化管理組織機構(gòu)，主動落實消防安全責任的意識還不強。

4 工作建議

自建房改作人員密集場所的消防安全管理工作關(guān)系到廣大人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，必須堅持以發(fā)展的眼光和統(tǒng)籌的思路，疏堵結(jié)合、完善制度、強化監(jiān)管、匯聚合力，才能夠逐步解決此類場所的火災隱患和監(jiān)管漏洞。

4.1 強化源頭管控，發(fā)揮行業(yè)部門監(jiān)管效能

相關(guān)部門要簡化行政審批流程，探索建立文旅、市場監(jiān)管、發(fā)改、公安、消防、環(huán)保、衛(wèi)健、住建、自然資源等多部門聯(lián)合審批制度[3]。如：住建部門對改建場所的違章建筑、彩鋼板臨時建筑進行查處；對自建房改建、擴建的建設工程，依法加強監(jiān)管，嚴把工程審批關(guān)。應急管理部門應加強應急處置能力建設，完善應急響應機制，強化改建場所安全領域突發(fā)事故應急處置和防范應對，依法查處生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為。公安機關(guān)應督促公安派出所對小飯店、小商鋪、小酒吧等“小場所”開展消防監(jiān)督檢查和針對性消防宣傳教育，督促整改消防安全隱患，對存在嚴重火災隱患或消防安全違法行為的，及時函告消防救援機構(gòu)查處。市場監(jiān)管、文化旅游部門加強對改建為公共娛樂場所、星級賓館等場所的監(jiān)督管理，督促相關(guān)單位落實消防安全管理的主體責任，嚴格行政審批，對存在違法違規(guī)行為的，依法吊銷其營業(yè)或文化經(jīng)營許可。其他職能部門切實發(fā)揮職能作用，強化改建場所的消防安全監(jiān)管。

4.2 立足問題現(xiàn)狀，強化火災隱患排查治理

各級政府要將改建場所消防安全管理作為社會綜合治理的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌部門聯(lián)動、合力共管、信息互通和聯(lián)合執(zhí)法，成立實體化管理組織機構(gòu)，有針對性地定期開展消防安全專項整治工作。推動相關(guān)部門和街鎮(zhèn)嚴格落實“三管三必須”（管業(yè)務必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全）要求，結(jié)合基層網(wǎng)格化管理，整合基層力量，組織信息采集、申報備案、隱患排查、督促整改、聯(lián)合執(zhí)法[4]，對存在重大火災隱患的進行掛牌督辦，對整改核查不達標的進行停業(yè)整頓，對拒不配合整改的依法處罰、查封關(guān)停、媒體曝光。整治過程中應避免處理不當形成社會不穩(wěn)定因素，對小旅館向更為隱蔽的出租房等經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的情況要做好預判，提前研究應對措施。

4.3 深度融入發(fā)展，改善消防安全整體環(huán)境

各級政府要借力國家關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、扶貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、平安鄉(xiāng)村建設、全域旅游等政策方針，統(tǒng)籌將改建場所集中區(qū)域消防基礎設施建設納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制內(nèi)容，并同步實施。市政供水覆蓋的區(qū)域，要按要求設置室外消火栓；市政供水未覆蓋的區(qū)域，要有保障供水量的天然水源或消防水池作為消防水源，并設置可靠的取水設施和通行道路；新建、拓寬鄉(xiāng)村道路要滿足消防車通行、轉(zhuǎn)彎和停靠等基本要求；針對不同地區(qū)自然環(huán)境、建筑特點、生活習慣，配置并于發(fā)揮效能的消防車、消防水泵等消防裝備器材，建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職隊、志愿消防隊和微型消防站，建立健全聯(lián)防機制，填補消防力量的空白[5]；通過政府惠民工程、電力部門優(yōu)惠、村民自籌等辦法，逐步解決電氣線路老化、敷設不規(guī)范等問題。

4.4 創(chuàng)新宣傳模式，拓展宣傳教育廣度深度

政府相關(guān)部門要結(jié)合隱患排查、整治工作，發(fā)動村（居）委會、網(wǎng)格員、社區(qū)消防宣傳大使將各單位存在的隱患問題及風險，向場所業(yè)主進行一對一告知，宣講場所消防安全管理常識。針對“老弱病殘”等弱勢群體，應落實幫扶和看護措施。針對改建場所集中的區(qū)域，通過設立固定消防宣傳欄、宣傳標牌、警示牌等，將防火要求納入民宿行業(yè)準則。對于古城鎮(zhèn)、古街區(qū)等游客聚集區(qū)域，應建立以導游、經(jīng)營者、消防志愿者等組成的義務消防宣傳隊，協(xié)助轄區(qū)公安派出所民警和消防監(jiān)督員開展宣傳工作。