左為，孟鵬

（1.天津大學(xué)建筑學(xué)院，天津 300072；2.中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035）

引言

規(guī)劃及其變遷很大程度上是在不同階段社會(huì)矛盾問題下[1]，基于國家和政府意志[2]，有目標(biāo)、有意識(shí)地調(diào)動(dòng)各方面有限資源[3,4]，組織動(dòng)員各方面行動(dòng)[5-7]，解決問題、化解矛盾、管控風(fēng)險(xiǎn)、改造環(huán)境[6]、排除不確定性等[2]，以引領(lǐng)新的未來的產(chǎn)物[8]。規(guī)劃體系的變遷和發(fā)展正因上述多因素的交織與變化不斷在新時(shí)期做出適應(yīng)和發(fā)展。我國的空間規(guī)劃體系發(fā)展進(jìn)入了新的歷史階段，長遠(yuǎn)而言，空間規(guī)劃體系如何發(fā)展是長期需判定或破解的課題，需要社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與空間規(guī)劃體系發(fā)展規(guī)律的深入耦合分析。

事實(shí)上，自我國規(guī)劃實(shí)踐至今，每一顯著的歷史節(jié)點(diǎn)皆相繼有規(guī)劃演進(jìn)的總結(jié)[9-13]，并逐漸細(xì)化為城市規(guī)劃[14]、土地規(guī)劃[15]、國土規(guī)劃[16]、區(qū)域規(guī)劃[17]、環(huán)境規(guī)劃[12,18]、水利規(guī)劃[19]、交通規(guī)劃[20]等不同分類型或不同角度[21-23]下的梳理和分析，為認(rèn)識(shí)規(guī)劃體系演進(jìn)過程奠定了大量研究基礎(chǔ)。然而站在新的歷史起點(diǎn)上，面對更加復(fù)合多元的空間治理體系建設(shè)，單線或單類的規(guī)劃研究梳理暫且無法揭示空間規(guī)劃體系發(fā)展演進(jìn)的“整體圖景”，需要充分捕捉各類綜合—專項(xiàng)空間性規(guī)劃的更迭軌跡的同時(shí)，從更廣闊的國家視域（國家戰(zhàn)略指向與治理體系環(huán)境）角度，對不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段空間規(guī)劃的整體演進(jìn)進(jìn)行分析。

鑒于此，本文試圖通過“時(shí)空演進(jìn)過程”的分析框架，綜合不同規(guī)劃類型的演替、不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、戰(zhàn)略取向和治理體系變革的整體背景，審視空間規(guī)劃在空間治理中發(fā)揮的關(guān)鍵性作用和發(fā)展規(guī)律，以期對國土空間規(guī)劃的改革完善提供借鑒參考。

1 空間規(guī)劃體系演進(jìn)的分析框架

1.1 空間規(guī)劃體系演進(jìn)：一個(gè)時(shí)空演進(jìn)系統(tǒng)過程分析框架

空間規(guī)劃體系的演進(jìn)究其本質(zhì)是一種開放式的“系統(tǒng)過程”。這種系統(tǒng)過程是不斷進(jìn)行和循環(huán)的，通過規(guī)劃的整體運(yùn)作過程（planning process）不斷修正和改善原有的目標(biāo)和行動(dòng)[7]，代表人物之一的McLoughlin[24]將之形容為一種系統(tǒng)循環(huán)過程（cyclic process），因?yàn)槿藗兊哪繕?biāo)、所處的環(huán)境、解決問題的能力和面臨的挑戰(zhàn)是階段性變化的。多層級(jí)的對流傳導(dǎo)與多部門多主體的交織，同樣折射了空間規(guī)劃多元開放系統(tǒng)過程的特征。此外，Nadin 等[25]認(rèn)為，國家/地域所在的社會(huì)體制/模式（制度、法律、文化等）由外而內(nèi)深刻影響著空間規(guī)劃過程。而考察規(guī)劃行動(dòng)本身則清楚表明，無論是何種類型的空間性規(guī)劃，其通過諸多工具手段[26，27]引導(dǎo)空間干預(yù)[28]的過程本質(zhì)是毋庸置疑的。

綜上，空間規(guī)劃不妨凝練為如下模型所揭示的復(fù)合系統(tǒng)過程（圖1）：在主導(dǎo)價(jià)值取向（A）、社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式（B）、國家治理體系（C）等所代表的整體背景環(huán)境的綜合影響下，人（群）的需求/目標(biāo)（D）訴諸一系列有組織的空間治理工具（E）對地域空間系統(tǒng)（G）進(jìn)行綜合干預(yù)（F）的過程。并因其干預(yù)效果或問題的評(píng)估或投射，而對下一階段的干預(yù)過程中做出反饋影響，從而形成時(shí)空演進(jìn)周期。其中，需求/目標(biāo)（D）下空間治理工具（E）對地域空間系統(tǒng)（G）進(jìn)行綜合干預(yù)（F）及其反饋的過程在不同演化階段反映為空間規(guī)劃體系的類型、層次任務(wù)的演進(jìn)。

圖1 空間規(guī)劃整體時(shí)空演進(jìn)系統(tǒng)過程的概念框架

1.2 分析框架凝練：基于三大子過程的解析

既有的研究空間規(guī)劃體系演化的解析思路，有從規(guī)劃理論和思潮代際更替視角切入的[13,29]，有依據(jù)各規(guī)劃類型的更迭清單及各自特征切入的[30]，有從不同階段央地發(fā)展權(quán)或資源要素配置權(quán)分置維度切入的[22]，有從府際關(guān)系和政府—市場關(guān)系兩個(gè)維度展開的[31]，等等。根據(jù)對既有研究的綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型進(jìn)程普遍關(guān)注以下決定性因素：一是復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式，尤其反映為經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求結(jié)構(gòu)、矛盾與問題的演變和解決；二是國家/政府治理體系，包括政府職能模式和能力、任務(wù)與角色設(shè)置；三是規(guī)劃的職能目標(biāo)導(dǎo)向，主要是各類規(guī)劃的職能定位及相應(yīng)技術(shù)體系的不斷發(fā)展；四是空間治理的尺度更易，包括空間治理尺度的幅度、層級(jí)和結(jié)構(gòu)變化等。綜合空間規(guī)劃體系演進(jìn)的系統(tǒng)過程框架的基本規(guī)律及既有研究的啟示，本文對空間規(guī)劃發(fā)展演進(jìn)的解析聚焦于以下子過程：

（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)階段及國家戰(zhàn)略導(dǎo)向（框架A——B——D 過程）。這一子過程的本質(zhì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾的解決，也即從基本國情出發(fā)的一個(gè)時(shí)段人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的結(jié)構(gòu)和問題—社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式（B）—訴諸國家戰(zhàn)略導(dǎo)向?yàn)檩d體的主導(dǎo)價(jià)值取向（A）的選擇，從而深刻塑造了各類規(guī)劃的目標(biāo)取向（D）和內(nèi)容任務(wù)?？傊麟A段規(guī)劃演進(jìn)背后折射出的是重點(diǎn)解決的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主要矛盾、結(jié)構(gòu)和因素，包括資源、環(huán)境、土地、城鄉(xiāng)關(guān)系等。

（2）國家治理體系的整體安排與調(diào)整（框架C——E 過程）?？臻g治理工具（E）的組織基礎(chǔ)是以先進(jìn)的國家治理體系（C）為制度背景。國家治理體系突出反映在規(guī)劃與空間治理事務(wù)相關(guān)的政府職能體系，包括政府—市場—社會(huì)在資源配置與公共治理中的關(guān)系、定位與運(yùn)作過程，包括空間治理背后反映出的央地關(guān)系和部門組織結(jié)構(gòu)關(guān)系等，它們很大程度上框定了空間治理工具（E）的性質(zhì)和可行邊界。

（3）地域空間特征與變化引致的治理尺度更易（框架E——F——G 過程與反饋）。地域空間發(fā)展呈現(xiàn)的階段性特征（G）促使空間干預(yù)與調(diào)控手段（E——F）不斷更新和改進(jìn)，例如應(yīng)對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程下社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)層次的特征與矛盾，以及對人地系統(tǒng)中自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市與人等要素和格局的預(yù)安排和積極響應(yīng)，并在空間治理尺度的幅度、層級(jí)和結(jié)構(gòu)中做出相應(yīng)變化和調(diào)整。

2 1949 年以來我國空間規(guī)劃體系的時(shí)空演進(jìn)歷程解析

2.1 社會(huì)主義國家建設(shè)與高度集中計(jì)劃體系下的工具

該階段大致為從1949年到20 世紀(jì)70 年代，各類空間性規(guī)劃初創(chuàng)。

（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)階段及國家戰(zhàn)略導(dǎo)向：國家建設(shè)與工業(yè)化戰(zhàn)略的工具。這一階段的主要任務(wù)是恢復(fù)生產(chǎn)，建設(shè)國家，盡快實(shí)現(xiàn)“社會(huì)化大生產(chǎn)”①如1949 年7 月，周恩來在全國工作會(huì)議上報(bào)告《恢復(fù)生產(chǎn)，建設(shè)中國》。，面對的是“人民對于建立先進(jìn)的工業(yè)國的要求同落后農(nóng)業(yè)國現(xiàn)實(shí)之間的矛盾”②來自《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃（1953—1957）》序言。，要建立社會(huì)主義國家基本制度（B），在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和管理體制（C）下集中資源發(fā)展工業(yè)是當(dāng)時(shí)的核心戰(zhàn)略目標(biāo)（D）和價(jià)值取向（A）。在此戰(zhàn)略導(dǎo)向塑造之下，各類空間性規(guī)劃工作的安排是以五年計(jì)劃為中心的諸項(xiàng)“分解動(dòng)作”，其任務(wù)實(shí)質(zhì)是服務(wù)于工業(yè)生產(chǎn)體系的建立。訴諸的空間性規(guī)劃與治理行動(dòng)從三個(gè)基本方面具體展開：第一，以工業(yè)選址與布局規(guī)劃、城市規(guī)劃等為主要形式的一系列城鎮(zhèn)和工業(yè)地域的塑造；第二，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)以人民公社為載體的土地開荒、農(nóng)田水利建設(shè)、水土保持等主導(dǎo)下的空間治理，以及20 世紀(jì)50—60年代興起的農(nóng)業(yè)區(qū)劃工作等；第三，通過集中進(jìn)行的江河水患治理等國土治理行動(dòng)，解決自然的沖擊變化對社會(huì)化大生產(chǎn)的影響。這些規(guī)劃與治理行動(dòng)為早期社會(huì)主義國家建設(shè)夯實(shí)本底和基礎(chǔ)。

（2）國家治理體系的整體安排與調(diào)整：“命令—計(jì)劃”模式與全盤安排。社會(huì)主義的國家計(jì)劃制度③如1954 年的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，第15 條“國家用經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改造，使生產(chǎn)力不斷提高，以改進(jìn)人民的物質(zhì)生活和文化生活，……”。下突出“大政府、小社會(huì)”治理體系（C），從治理的制度建設(shè)上看是通過團(tuán)結(jié)一致的組織資源，建立起具有中央權(quán)威的統(tǒng)一政府，政府幾乎完全承擔(dān)各項(xiàng)資源和生產(chǎn)要素配置的職能，因此空間干預(yù)模式（F）幾乎以自上而下的指令性計(jì)劃傳導(dǎo)為主要途徑，土地、空間、資源作為樸素的資源要素統(tǒng)一服從生產(chǎn)調(diào)配。國家規(guī)劃與國家直接開發(fā)建設(shè)成為這一階段空間干預(yù)工具（E）的基本形式。

（3）地域空間特征及治理尺度更易：工業(yè)化城鎮(zhèn)化的“星星之火”。在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的空間干預(yù)（F）下，我國廣袤的自然土地與農(nóng)業(yè)空間上工業(yè)、城鎮(zhèn)空間的“星星之火”逐漸增多（G），主要是工業(yè)區(qū)或保障工人生活的城市新區(qū)。為保證工業(yè)化的原始積累，夯實(shí)社會(huì)主義土地革命的制度基礎(chǔ)，改善農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)空間也是這一階段十分重要的治理對象，國有農(nóng)場、人民公社（隊(duì)）等是這一階段農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)的空間載體，也少不了各種水利工程及農(nóng)田飲水灌溉設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)。

2.2 改革開放后逐漸圍繞市場經(jīng)濟(jì)模式的嬗變

改革開放初“雙軌”經(jīng)濟(jì)體制的商品經(jīng)濟(jì)階段（1978—1990 年前后）和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期（1990—2000 年前后）。

（1）改革開放初（1978—1990 年前后）：開放與發(fā)展導(dǎo)向下的規(guī)劃供給。以黨的十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn)標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與開放發(fā)展成為核心戰(zhàn)略目標(biāo)（D）和價(jià)值取向（A）。改革開放初的“雙軌”經(jīng)濟(jì)體制下商品經(jīng)濟(jì)開始形成，國民經(jīng)濟(jì)的成分逐漸活躍（B），企業(yè)、個(gè)人、集體等各類主體的生產(chǎn)經(jīng)營自主性逐漸激發(fā)，帶動(dòng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三資”企業(yè)④“三資”企業(yè)為中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)和外商獨(dú)資企業(yè)的總稱。等的發(fā)展，由此也拉動(dòng)了各開發(fā)類空間規(guī)劃的創(chuàng)生與供給，城市規(guī)劃進(jìn)一步得到恢復(fù)。一方面為提供良好的初始投資環(huán)境（政策環(huán)境+土地空間條件）[32]，另一方面需對我國人口與資源進(jìn)行整體摸底，發(fā)展出了國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃[17,31]。另外，環(huán)境污染與生態(tài)破壞引發(fā)對可持續(xù)發(fā)展觀的重視（A），決策層開始注意到經(jīng)濟(jì)發(fā)展前提下資源環(huán)境的基本條件（D）：一是工業(yè)化和城鄉(xiāng)建設(shè)大規(guī)模占用耕地引發(fā)對土地資源的管理與約束，第一輪土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施[15]，以耕地保護(hù)為前提保障建設(shè)用地供給[16,31]；二是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在空間治理中長期落后的局面得到改變，開始以納入五年計(jì)劃的方式發(fā)揮作用，采取要素性、指標(biāo)性的總量管控[18]，突出城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染防治。

（2）社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立階段（1990—2000 年前后）：增長主義內(nèi)核的“發(fā)展藍(lán)圖”。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制成型，公有制為主體多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的格局（B）使得市場資本流動(dòng)更加活躍；加上在央地“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的制度安排下[33,34]，分稅制和土地所有制改革給地方更大發(fā)展權(quán)[22]，其產(chǎn)生的巨大制度激勵(lì)帶來資源配置格局和效率的劇變，以土地財(cái)政為代表的“城市經(jīng)營”模式出現(xiàn)，以城市為中心的開發(fā)需求和強(qiáng)度劇增（D），國土規(guī)劃[35]轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴叭Y(jié)構(gòu)、一網(wǎng)絡(luò)”為特征的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃[36]，并與發(fā)展規(guī)劃體系中的交通布局等專項(xiàng)內(nèi)容作空間銜接；城市總體規(guī)劃演變?yōu)槟繕?biāo)導(dǎo)向和增長拉動(dòng)的“發(fā)展藍(lán)圖”[36]；而中微觀尺度上，控規(guī)和修規(guī)使得空間的擴(kuò)張得以細(xì)化落實(shí)。上述開發(fā)類空間性規(guī)劃深度擔(dān)當(dāng)了增長拉動(dòng)的工具（E）。

同時(shí)，增長拉動(dòng)和經(jīng)濟(jì)起飛折射出相當(dāng)長一段時(shí)間低成本、粗放的發(fā)展建設(shè)給生態(tài)環(huán)境帶來諸多負(fù)外部性的事實(shí)，資源環(huán)境的保護(hù)與管理類規(guī)劃得到相應(yīng)加強(qiáng)（A——D）：①1998 年設(shè)立國土資源部后形成國土資源整體規(guī)劃與管控的模式[35]，《國土資源“十五”計(jì)劃綱要》《“十五”國土資源生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等相繼問世[37]。②我國《土地管理法（1998 年修訂版）》確立了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，對城市規(guī)劃等發(fā)展建設(shè)類規(guī)劃的剛性約束明顯增強(qiáng)[31]。③其他資源類規(guī)劃重點(diǎn)編制實(shí)施，如以七大流域?yàn)榛A(chǔ)對象的水資源綜合開發(fā)利用規(guī)劃相繼得到批復(fù)并逐一實(shí)施[38]。

國家治理體系的整體安排與調(diào)整：開發(fā)保護(hù)雙線+治理工具專業(yè)化。首先，從整體國家治理體系上看（C），政府職能從原來的國家建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，政府直接控制和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的力度逐漸弱化，規(guī)制、監(jiān)管和引導(dǎo)等調(diào)控性方式逐漸增強(qiáng)。在具體的空間治理工具上（E），如土地管理方面通過基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡、土地整理、土地儲(chǔ)備①1994 年頒布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，1999 年發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》，1999 年發(fā)布《關(guān)于土地開發(fā)整理有關(guān)問題的通知》等。等不斷豐富和加強(qiáng)自上而下土地政策的治理，在環(huán)保領(lǐng)域先后推出了“三大政策+八項(xiàng)管理制度”的政策框架和“總量控制+跨世紀(jì)綠色工程”的政策規(guī)劃[39]。其次，空間干預(yù)的體系框架（F），從“開發(fā)建設(shè)單線”擴(kuò)展為“開發(fā)+保護(hù)雙線”，且逐漸走向制度化?！笆终湎?、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”②參見1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。及“環(huán)境保護(hù)”③1983 年召開的第二次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)上確立。的基本國策紛紛確立，并設(shè)立國土資源部等作為專門的資源環(huán)境保護(hù)職能機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、水資源開發(fā)保護(hù)等空間治理的法制化、制度化相關(guān)進(jìn)程推進(jìn)④1989 年頒布的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，1989 年第一版《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的修訂頒布，以及《中華人民共和國水法》（1988 年）、《中華人民共和國水土保持法》（1991 年）、《取水許可制度實(shí)施辦法》（1993 年）等構(gòu)建了制度化的水資源開發(fā)保護(hù)體系。。第三，空間治理工具（E）更為“特化”（規(guī)范化和專業(yè)化），如城市規(guī)劃“特化”為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等專業(yè)化形式；環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不斷標(biāo)準(zhǔn)化，形成與地域環(huán)境有關(guān)的環(huán)境質(zhì)量、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)60 多項(xiàng)⑤參見《中國環(huán)境保護(hù)行政二十年》編委會(huì).中國環(huán)境保護(hù)行政二十年[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1994：35.；水利水資源領(lǐng)域逐漸“特化”形成大流域、區(qū)域、專項(xiàng)規(guī)劃彼此分工的格局[19]等。

地域空間特征及治理尺度更易：多層次空間干預(yù)模式初現(xiàn)。城鎮(zhèn)空間格局和內(nèi)涵加速演化（G）：一是范圍擴(kuò)張，依托交通走廊和經(jīng)濟(jì)增長極呈點(diǎn)軸條帶梯度擴(kuò)散，而城鄉(xiāng)空間之間涌現(xiàn)的土地征收流轉(zhuǎn)與性質(zhì)變更等折射了城鎮(zhèn)空間廣泛擴(kuò)張；二是內(nèi)容分異，要素的市場化配置使得差異化的空間格局顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的形象大量涌現(xiàn)，成為新型的空間發(fā)展載體和治理單元；三是空間價(jià)值的釋放，空間的商品化、土地市場化成為標(biāo)志性現(xiàn)象[40]，空間已非單純的“載體容器”。在此演化趨勢下治理尺度開始層次分化，“國家—區(qū)域”“地方—市縣”的雙層次成型并逐漸落實(shí)到中微觀的片區(qū)尺度（G——E）。城市規(guī)劃代表的城鎮(zhèn)空間治理開始走向尺度下移以適配于地方發(fā)展的需要，如控制性詳細(xì)規(guī)劃成為片區(qū)層次落實(shí)規(guī)劃和開發(fā)政策的紐帶和工具（E）。

2.3 應(yīng)對復(fù)雜性的綜合調(diào)控并不斷更替與交疊

進(jìn)入21 世紀(jì)，我國空間規(guī)劃體系進(jìn)入類型和規(guī)模擴(kuò)大階段，空間干預(yù)手段繁多卻不成體系的問題逐漸暴露，“多規(guī)合一”的現(xiàn)實(shí)訴求逐漸產(chǎn)生。

（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)階段及國家戰(zhàn)略導(dǎo)向：多元調(diào)控需求下的更迭與涌現(xiàn)。加入世界貿(mào)易組織（WTO）標(biāo)志著國家發(fā)展戰(zhàn)略與全球化深度融合，我國開始深度參與全球經(jīng)濟(jì)體系，空間治理需要面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與空間問題的復(fù)雜性和不確定性顯著增高（B）。為此，空間規(guī)劃多元綜合調(diào)控的功能定位（A——D）得到進(jìn)一步重視[31]。開發(fā)建設(shè)導(dǎo)向的規(guī)劃面對快速發(fā)展階段做快速調(diào)整和轉(zhuǎn)型。隨著我國經(jīng)濟(jì)外向性不斷擴(kuò)大，涌現(xiàn)出一批與全球經(jīng)濟(jì)和全球城市體系相聯(lián)系的特大城市和區(qū)域中心城市，勞動(dòng)力、資本、資源能源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等發(fā)展要素的地域空間優(yōu)化和協(xié)調(diào)配置尤為重要（B——D），其中以城市為主體的城市區(qū)域或城市組合對區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)性更加突出，都市圈規(guī)劃、大都市區(qū)規(guī)劃或城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等出現(xiàn)[13]。隨著城市化水平的快速提升，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局給規(guī)劃帶來更大的供給需求，2008 年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制度上確立了將城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃（B——D）。此外，基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和公共服務(wù)體系布局效率對區(qū)域和城鎮(zhèn)空間的競爭力和空間績效越發(fā)重要（B——D），帶有空間布局內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)入類型和規(guī)模的繁榮期。

另外，生態(tài)環(huán)境的脅迫和整體負(fù)外部性的積累前所未有，重大災(zāi)害降臨①如2000 年北方地區(qū)嚴(yán)重的沙塵暴災(zāi)害、2008 年南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川地震、2010 年舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害等。暴露出國土和生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，環(huán)境突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)有所增加[12]。環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理成為重點(diǎn)空間治理任務(wù)，嚴(yán)守國土資源和生態(tài)環(huán)境安全底線，貫徹保護(hù)優(yōu)先、優(yōu)化開發(fā)的基本戰(zhàn)略取向（A）。一是土地規(guī)劃進(jìn)一步加強(qiáng)，第三輪土地利用規(guī)劃顯著強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)和約束性指標(biāo)[16]。二是國土資源綜合規(guī)劃和礦產(chǎn)、地質(zhì)、災(zāi)害防治等專項(xiàng)規(guī)劃全方位充實(shí)了資源調(diào)控和保護(hù)體系。三是生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃進(jìn)一步拓展加強(qiáng)，不僅依托區(qū)劃、規(guī)劃與空間政策結(jié)合②包括2002 年的《水環(huán)境功能區(qū)劃》和《水功能區(qū)劃（試行）》、2008 年的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》等。，且空間政策的管控力度進(jìn)一步增強(qiáng)③如“十五”期間各層級(jí)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃明顯增強(qiáng)了指標(biāo)體系的約束性，“十一五”期間與嚴(yán)格的指標(biāo)總量考核掛鉤等。，與嚴(yán)格的指標(biāo)總量考核掛鉤[12]。此外，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境多元治理目標(biāo)體系均衡的任務(wù)需求下④國家以“兩型社會(huì)”和“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的總戰(zhàn)略為基礎(chǔ)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境多元治理目標(biāo)體系的平衡。（D），以主體功能區(qū)劃為代表的新一代空間區(qū)劃工具將國土空間劃分為四類不同干預(yù)導(dǎo)向的主體功能區(qū)推進(jìn)空間政策，試圖取得發(fā)展與保護(hù)的綜合平衡。

綜上，我國形成了城、土、經(jīng)、環(huán)、資等各領(lǐng)域“多規(guī)”繁榮局面。從城鄉(xiāng)建設(shè)到資源利用，從要素配置到用途管控，從區(qū)域發(fā)展到環(huán)境保護(hù)，典型的“多規(guī)并行”局面形成，“多規(guī)”表面上的“繁榮”與內(nèi)在的“混亂”并存[23]，空間規(guī)劃和空間治理體系整體失效的隱患在下一階段開始得到重視。

（2）國家治理體系的整體安排與調(diào)整：政府職能與“權(quán)力—權(quán)利”體系調(diào)整規(guī)范。從整體國家治理體系上看（C），政府職能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展型向社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)型轉(zhuǎn)變，政府的空間干預(yù)更強(qiáng)調(diào)監(jiān)管和調(diào)控⑤黨的十六大將政府的職能明確為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。。上述背景下，空間治理的“權(quán)力—權(quán)利”體系進(jìn)一步調(diào)整：開發(fā)與保護(hù)事權(quán)結(jié)構(gòu)有所放權(quán)也有所集權(quán)，經(jīng)濟(jì)的央地分權(quán)度更高，而資源與環(huán)境領(lǐng)域更強(qiáng)化集權(quán)管控。權(quán)利體系的調(diào)整指的是進(jìn)一步規(guī)范各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)體系⑥《中華人民共和國物權(quán)法》（2007 年）的頒布從物權(quán)角度和“物權(quán)平等”的根本原則為包括土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)乃至自然資源實(shí)體的權(quán)利關(guān)系提供了法律基礎(chǔ)，水利部的《水權(quán)制度建設(shè)框架》率先開啟了自然資源賦權(quán)改革。，建立起完善有序的市場規(guī)則和制度環(huán)境，保障其作為我國空間治理走向現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。同時(shí)，空間治理法制化進(jìn)程加速，突出體現(xiàn)在資源環(huán)境立法修法的密集開展，包括保護(hù)地的保護(hù)⑦《國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006 年）、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006 年）等。、自然資源利用與管制⑧水資源如新版《中華人民共和國水法》（2002 年，2016 年修正）頒布及配套的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（2006 年）、《水功能區(qū)管理辦法》（2003 年）等；林草資源如《中華人民共和國森林法》（2019 年修訂）、《中華人民共和國草原法》（2002 年，2013年修訂）；生物資源方面如《中華人民共和國漁業(yè)法》以及《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》等。、資源能源可持續(xù)⑨包括《中華人民共和國可再生能源法》（2005 年，2009 年修改）和《中華人民共和國節(jié)約能源法》（2018 年修正）、《土地儲(chǔ)備管理辦法》（2007 年）、《退耕還林條例》（2002 年）、《草畜平衡管理辦法》（2005 年）等。、生態(tài)環(huán)境防治和安全防控⑩包括《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020 年修訂）、《中華人民共和國水污染防治法》（2017 修正）、《中華人民共和國防沙治沙法》（2018 年修訂）、《中華人民共和國水土保持法》（2010 修訂）等，安全防控包括《中華人民共和國防洪法》（2016 年修正）、《中華人民共和國礦山安全法》（2009 修正）。，以及環(huán)境—經(jīng)濟(jì)調(diào)控11包括《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002 頒布，2012 修訂）、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008 年頒布，2018 年修正）等。等。由此伴隨而來的是空間治理工具（E）更為豐富多元：一方面是可選擇的干預(yù)工具的性質(zhì)、層次、類別更為多樣，其典型現(xiàn)象是不斷涌現(xiàn)出一系列治理工具的組合，如主體功能區(qū)將財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、績效考評(píng)等政策工具聯(lián)系起來[41]；土地規(guī)劃管理綜合性使其與財(cái)稅12如國辦發(fā)〔2006〕100 號(hào)、財(cái)綜〔2004〕19 號(hào)、財(cái)綜〔2006〕48 號(hào)、財(cái)綜〔2006〕68 號(hào)、財(cái)綜〔2008〕74 號(hào)、財(cái)綜〔2009〕74號(hào)、國稅發(fā)〔2005〕111 號(hào)等政策文件。、農(nóng)政13如國土資發(fā)〔2010〕155 號(hào)等政策文件。、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)14如國土資發(fā)〔2008〕298 號(hào)等政策文件，以及國土資源部和國家發(fā)改委定期發(fā)布的《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》等。等工具聯(lián)系加大；生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域從“命令—控制”型規(guī)制工具拓展到市場化和社會(huì)化工具的綜合使用[42,43]。另一方面是空間治理行動(dòng)向事前、事中、事后等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)，尤其強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督以及治理的“全過程”的把控，如規(guī)劃督察、土地督察、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法等。

（3）地域空間特征及治理尺度更易：多元分化與作用交疊。巨大的市場力給地域格局帶來巨大的影響，人口、要素流動(dòng)更劇烈，區(qū)域差異以及資源時(shí)空不均更加凸顯，再加上大城市病、城鄉(xiāng)用地沖突、多類型環(huán)境污染、生態(tài)退化等（G），使得空間干預(yù)（E——F）不得不應(yīng)對復(fù)雜系統(tǒng)和復(fù)雜性問題。一方面，不同空間性規(guī)劃所對應(yīng)的治理尺度和層級(jí)、幅度和范圍進(jìn)一步分化、重組與交疊；另一方面，空間的多重功能與價(jià)值不斷顯現(xiàn)，進(jìn)而催生多元化的空間認(rèn)知和干預(yù)模式。最終，使得多樣化空間干預(yù)載體頻繁涌現(xiàn)和交疊，包括特定的功能區(qū)或綜合治理的空間載體①發(fā)展建設(shè)領(lǐng)域各類“新城、新區(qū)”，農(nóng)業(yè)種植區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)等保障農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的載體；水利水資源方面形成了大中小尺度的灌區(qū)或流域綜合管理單元。，多類型、多層次的管制區(qū)②城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的“三區(qū)四線”，國土資源領(lǐng)域的用途管制分區(qū)，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的生態(tài)和環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)，水利水資源方面的水土保持和水功能區(qū)；安全防災(zāi)領(lǐng)域的山洪地質(zhì)災(zāi)害防治區(qū)、氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、防洪保護(hù)區(qū)等。和名目繁多的保護(hù)地③以基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、飲用水水源地、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)等為代表。等，并分別實(shí)行不同情形的分級(jí)、分權(quán)管理。盡管空間治理載體不斷涌現(xiàn)以應(yīng)對復(fù)雜的地域開發(fā)保護(hù)，但稍做梳理就能發(fā)現(xiàn)，它們繁多卻不成體系，在空間范圍上時(shí)常交叉重疊，同一空間涉及不同治理事權(quán)的錯(cuò)綜和交疊，最終使政策的落實(shí)無所適從。

2.4 規(guī)劃改革與空間規(guī)劃體系的整體重塑

黨的十八大以來，我國進(jìn)入“深化改革全面發(fā)展”的新階段，空間治理體系進(jìn)入整合期，空間規(guī)劃進(jìn)入整體重塑的“窗口期”。

（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)階段及國家戰(zhàn)略導(dǎo)向：新階段謀求規(guī)劃體系變革。黨的十八大以來我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化率躍過50%拐點(diǎn)，城鄉(xiāng)人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間和生態(tài)格局迎來深刻變化（B）[44]，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”深刻反映出新階段國家治理目標(biāo)和任務(wù)的復(fù)雜性（A），也對國家治理體系和治理能力提出新的挑戰(zhàn)（C）。在此背景下，我國整體經(jīng)歷了規(guī)劃改革的“窗口期”，探索將“兩規(guī)”“三規(guī)”乃至“多規(guī)”協(xié)調(diào)融合。另外，生態(tài)文明建設(shè)④2012 年生態(tài)文明的核心價(jià)值觀納入“五位一體”總體布局，并且于2018 年寫入《中華人民共和國憲法》。成為我國未來長期的根本大計(jì)[45]，空間規(guī)劃體系的構(gòu)建須緊密圍繞生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值取向（A），包括生態(tài)系統(tǒng)觀、生態(tài)權(quán)益觀、綠色發(fā)展觀、底線思維觀等。圍繞生態(tài)文明建設(shè)的空間規(guī)劃與空間治理內(nèi)容、任務(wù)和要求不斷涌現(xiàn)（D）。

黨的十九屆三中全會(huì)通過國家機(jī)構(gòu)改革方案。《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》從整個(gè)國家規(guī)劃體系框架上確立了國家發(fā)展規(guī)劃、國家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃的功能定位和組織關(guān)系。2019 年5 月，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出了國土空間規(guī)劃體系的方向、目標(biāo)和基本框架，標(biāo)志著空間規(guī)劃體系重塑邁出歷史性一步[23]。同年6 月，《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》出臺(tái)，新時(shí)代的國土空間規(guī)劃編制工作正式開始。2020 年，《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》和《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》相繼發(fā)布。總之，經(jīng)歷了相當(dāng)一段時(shí)間的規(guī)劃分治與分立后，為適應(yīng)新時(shí)代空間治理體系化的戰(zhàn)略需求，空間規(guī)劃體系的重塑進(jìn)程正持續(xù)推進(jìn)。

（2）國家治理體系的整體安排與調(diào)整：空間治理體系頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)入空間治理體系頂層設(shè)計(jì)階段（C），其核心原則是“市場在資源配置中占有決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用”，其標(biāo)志是通過事權(quán)體系改革優(yōu)化政府在空間治理中的關(guān)鍵作用，讓市場機(jī)制有更為充分的作用空間。2018 年的部委機(jī)構(gòu)改革⑤2018 年3 月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，并經(jīng)法定程序交由第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)實(shí)施。以及一系列相關(guān)體制機(jī)制改革的出臺(tái)，明確了資源環(huán)境保護(hù)類事權(quán)強(qiáng)化集中，發(fā)展調(diào)控類事權(quán)精簡優(yōu)化的總體格局：①圍繞資源環(huán)境保護(hù)，將規(guī)劃編制、用途管制、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理以及資源所有權(quán)代理⑥《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中明確指出“統(tǒng)一規(guī)劃體系”及“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”。職責(zé)集中整合進(jìn)入自然資源部和生態(tài)環(huán)境部兩大主體；在“最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度”改革下，空間、資源與環(huán)境的監(jiān)管追責(zé)事權(quán)大幅加強(qiáng)上收⑦如“十三五”規(guī)劃中提出省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理，2016 年《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，以及《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》。，強(qiáng)化對各類主體責(zé)任的監(jiān)管制度⑧如對政府主體的資源環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，對領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度改革，以及生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究、生態(tài)環(huán)境信用記錄和違法黑名單等制度改革。。②發(fā)展調(diào)控類事權(quán)的精簡優(yōu)化，既包括開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的“多審合一”“多證合一”和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制，通過降低制度性交易成本和精簡事權(quán)邊界來激發(fā)市場活力，優(yōu)化營商環(huán)境；也包括優(yōu)化央地調(diào)控性事權(quán)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，賦予地方更多資源配置自主權(quán)。在此頂層設(shè)計(jì)趨勢下，各類綜合機(jī)制驅(qū)動(dòng)下的治理工具（E）全面升級(jí)，包括《國土空間開發(fā)保護(hù)法》《國土空間規(guī)劃法》《長江保護(hù)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》①來自《十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》。等重要立法，以及自然生態(tài)空間用途管制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國家公園體制等系統(tǒng)性制度建設(shè)。

（3）地域空間特征及治理尺度更易：新層次新秩序呼之欲出。隨著對空間的不斷利用與拓展，人工介入自然的程度和幅度發(fā)生深度變化：人工與自然地域彼此交錯(cuò)嵌套的地域景觀，地域功能和屬性比任何時(shí)候更加復(fù)合（G）。前者使得城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、自然地域“切塊”治理模式已徹底結(jié)束，全域全要素統(tǒng)籌的系統(tǒng)性的空間干預(yù)模式開始；后者使得過于科層化的空間干預(yù)手段不再適應(yīng)，以主體功能為基礎(chǔ)并通過多樣的干預(yù)工具網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)復(fù)合化功能和要素配置（F）開始。具體而言：①可預(yù)期的全域全要素統(tǒng)籌首先在于城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三大主體空間為底盤的全域治理格局將醞釀成形，科學(xué)劃定三條控制線（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）作為全域管控的底線約束工具（E）；其次是基于人工與自然全要素的聯(lián)系性、流動(dòng)性，突破現(xiàn)有空間單元壁壘進(jìn)入跨流域、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控模式（E）。②可預(yù)期的復(fù)合化功能要素配置，一是基于“主導(dǎo)因素+其他復(fù)合因素”的主體功能評(píng)價(jià)進(jìn)行國土空間分區(qū)以促進(jìn)空間管制政策主次明晰、剛彈結(jié)合（E）；二是依托新一輪重大地域空間戰(zhàn)略作為復(fù)合性政策平臺(tái)（E）②大流域尺度包括長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，幾大城市群和區(qū)域大戰(zhàn)略如京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等。，起到空間治理風(fēng)向標(biāo)作用。

3 結(jié)論與展望

3.1 主要結(jié)論

時(shí)空演進(jìn)的系統(tǒng)過程框架表明，不同階段復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不同的利益格局和主要矛盾，形成主要的國家戰(zhàn)略導(dǎo)向和行動(dòng)價(jià)值取向，并影響到治理體系的變革，進(jìn)而塑造了不同階段的空間規(guī)劃體系特征和空間干預(yù)格局。

在空間規(guī)劃階段性演進(jìn)過程中，往往是舊的治理體系與手段失效或引發(fā)問題，并通過新的治理體系的“更新?lián)Q代”加以徹底解決。如“多規(guī)交疊+沖突”問題的產(chǎn)生，不妨理解為快速增加的多元調(diào)控需求下，分立的空間治理部門直接的工具供給無法協(xié)同優(yōu)化而失序，可通過新構(gòu)建的治理體系和國土空間規(guī)劃的重塑予以消除。

3.2 展望與建議

基于歷史的趨勢展望，空間規(guī)劃的本質(zhì)意義將向著更有效能、更好服務(wù)和支撐地域發(fā)展與保護(hù)上不斷演進(jìn)。本研究擬從以下三個(gè)方面提出方向性建議。

（1）空間規(guī)劃改革“最后一公里”問題的解決，一是需要將規(guī)劃管理全面融入基層“網(wǎng)格化”管理機(jī)制中，通過基層管理網(wǎng)格全面協(xié)同規(guī)劃干預(yù)政策和行動(dòng)；二是健全基層公眾參與的體制機(jī)制，公眾參與應(yīng)當(dāng)下沉到規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃修改和規(guī)劃監(jiān)督各個(gè)過程，通過多元的參與形式調(diào)動(dòng)起全民公眾參與的環(huán)境。

（2）在治理現(xiàn)代化過程中推動(dòng)政府—市場和生態(tài)—發(fā)展的協(xié)同和創(chuàng)新。政府—市場關(guān)系上，將更加強(qiáng)調(diào)政府保護(hù)資源環(huán)境、提供均衡高質(zhì)量公共服務(wù)的角色，而將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增長驅(qū)動(dòng)更多地交給社會(huì)[22]，形成共治共贏?？臻g規(guī)劃的很多矛盾源于發(fā)展機(jī)會(huì)和生態(tài)保護(hù)成本。一方面應(yīng)靈活運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化；另一方面通過資源配額交易制度協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。

（3）在新的空間規(guī)劃體系中進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境空間治理的融入?？臻g規(guī)劃改革的淵源是生態(tài)文明體制改革，環(huán)境空間治理的有機(jī)融入是空間規(guī)劃改革的應(yīng)有之義。如通過環(huán)境影響評(píng)估對規(guī)劃編制和管理實(shí)施全流程的融入；又如通過“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）的管控工具，與國土空間規(guī)劃中的用途管控有機(jī)結(jié)合。