肖 鋒 馬建海 馬春艷 宋維菊 周秉榮 周華坤 李宏林 季海川 馬元杰

(1 青海省林草局，青海 西寧 810000 ；2 青海省氣象科學研究所，青海 西寧 810001；3 中國科學院西北高原生物研究所，青海省寒區(qū)恢復生態(tài)學重點實驗室，青海 西寧 810008；4 青海大學省部共建三江源生態(tài)與高原農(nóng)牧業(yè)國家重點實驗室，青海 西寧 810006)

三江源地區(qū)位于青海省南部，長江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地，素有“中華水塔”的美譽，對我國乃至亞洲東部的生態(tài)安全具有極其重要的作用。近幾十年來，我國開展和實施了一大批退化濕地恢復及保護工程，如何既能促進濕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能保護和恢復工程的實施，又能使受影響或者參與保護的民眾的利益得到保障，即濕地生態(tài)效益補償(姜宏瑤, 2010)，成為了濕地恢復工程實施而出現(xiàn)的新問題。我國在國家和地方層面制定了一系列濕地生態(tài)補償相關的政策法規(guī)，但目前濕地生態(tài)補償仍存在制度缺失、標準低和方式單一等問題(劉子剛等, 2015)。

一般而言，濕地生態(tài)補償應遵循地域性、優(yōu)先性、可行性、可操作性以及生態(tài)性和美學性等基本原則(李金昌等, 2009; 姜宏瑤, 2011; 呂艷花等, 2017; 龔相澔, 2018; 薛鵬飛等, 2021)。劉珉(2012)認為形成多種主題參與的補償機制是保證濕地生態(tài)補償?shù)闹匾ＷC。李有志等(2016)基于遼河河口濕地生態(tài)補償研究，探討了基于生態(tài)系統(tǒng)服務類型和重要性的濕地生態(tài)補償理論。王艷霞等(2011)以濱海濕地為研究對象，通過區(qū)分補償主體和補償客體，提出了我國濱海濕地生態(tài)補償?shù)目蚣芎蜋C制。

我國針對濕地生態(tài)補償已開展了許多研究，提出了相應的理論和實施框架，到目前為止，尚未開展青海高寒濕地生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補償?shù)姆治鎏接?周華坤等, 2021)。本研究通過對國內(nèi)外有關濕地生態(tài)效益補償文獻、案例和政策法規(guī)等的綜合分析，提出青海省高原濕地生態(tài)效益補償模式的建議及其保障機制，為青海濕地的保護和修復提供支撐。

1 濕地生態(tài)效益補償目標

濕地生態(tài)效益補償?shù)淖罱K目的是通過生態(tài)補償，開展?jié)竦乇Ｗo和修復工程，從而促進濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構和功能的恢復，實現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)的健康和自我更新，達到濕地區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟、社會3方面的可持續(xù)發(fā)展(姜宏瑤, 2011; 郭躍, 2012; 龔相澔, 2018)。

濕地生態(tài)效益補償?shù)闹饕繕税ㄒ韵?個方面：(1)實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的地表基底穩(wěn)定性。地表基底(地質(zhì)地貌)是生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育與存在的載體，基底不穩(wěn)定(如滑坡)，就不可能保證生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性與持續(xù)演替發(fā)展。(2)恢復濕地的水文狀況。保證濕地的水域面積和水量，嚴格控制污染源，改善濕地的水環(huán)境質(zhì)量。(3)恢復植被和土壤。通過濕地植被、土壤的結(jié)構與功能恢復，提高區(qū)域植被覆蓋率和土壤肥力。(4)恢復生物群落結(jié)構。嚴格控制外來物種，適當增加本土物種組成，恢復生物群落結(jié)構和生物多樣性，提高濕地生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)能力和自我維持能力。(5)恢復濕地景觀。實現(xiàn)濕地的美學價值和旅游價值，為人類提供更好的視覺享受。(6)恢復濕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構和功能。重現(xiàn)一個健康的、完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效益，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

2 研究方法

2.1 走訪調(diào)研

調(diào)研組走訪了青海湖周邊國際重要濕地、澤庫澤曲源國家濕地公園、河南洮河源國家濕地公園(鄭杰, 2015)，收集了青海湖國際重要濕地投入濕地保護項目的做法經(jīng)驗，同國家濕地公園專業(yè)人員探討了濕地補償模式，調(diào)查了政府對濕地的補償意愿。調(diào)研組走訪了青海湖周邊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)牧民，統(tǒng)計分析了農(nóng)牧民對濕地補償?shù)脑妇啊?/p>

2.2 典型經(jīng)驗梳理和借鑒

項目組分析、總結(jié)了2010年以來青海省濕地生態(tài)效益補償類型和模式做法(高輝, 2015; 秦嘉龍等, 2014; 周華坤等，2021)；查閱了省外典型濕地公園的補償模式，分析了鄱陽湖區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)和錫林郭勒盟草地生態(tài)系統(tǒng)補償案例(李芬等, 2009; 郭躍, 2012; 賈麗, 2013; 熊凱, 2015; 龔相澔, 2018)。

3 青海省濕地生態(tài)效益補償

3.1 沼澤濕地封育修復補償

2010—2012年，在財政部的大力支持下，青海省創(chuàng)新了補助方式，制定《青海省2010年濕地保護補助資金示范項目工作方案》，在青海湖、扎陵湖和鄂陵湖3處國際重要濕地投入中央財政濕地保護補助項目3 050萬元，探索實施了以禁牧、休牧、輪牧和協(xié)議保護為主的高原濕地補償模式。在充分尊重牧民意愿的前提下，采取以家庭為單位，簽訂沼澤濕地禁牧、休牧、輪牧協(xié)議的方式，按照禁牧、休牧、輪牧不同標準讓牧民獲取相應補助，沼澤濕地得到休憩保護。同時，對退化嚴重的沼澤濕地開展人工修復和圍欄封育，并和牧民協(xié)商，聘用牧戶為管護員，簽訂管護合同，發(fā)放管護費。3年共封育沼澤濕地11.75萬hm2，修復濕地2 133.33 hm2。補助示范項目共涉及海北、海南、海西、果洛4州5縣，共計7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19個村委會(社)，226戶牧戶。

3.2 鳥類遷飛耕地損失補償

2014年9月，根據(jù)財政部、國家林業(yè)局印發(fā)的《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》(財農(nóng)〔2014〕9號)，制定《青海省濕地生態(tài)效益補償試點工作方案》。方案中要求在青海湖國家級自然保護區(qū)及周邊1 km范圍內(nèi)，實施因鳥類等野生動物保護造成的耕地損失補償以及在因保護濕地遭受損失或受到影響的地區(qū)開展?jié)竦厣鷳B(tài)修復項目，對青海湖國家級自然保護區(qū)及周邊8 933.33 hm2耕地因鳥類遷飛節(jié)點給予了損失補償，修復青海湖周邊退化濕地4 600 hm2，修復布哈河下游河道及河岸2 km。結(jié)合青海湖周邊經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，確定補償標準為60元/（667 m2）。經(jīng)確定的耕地補償、生態(tài)修復和環(huán)境整治等資金由省財政直撥到各實施地區(qū)縣級財政部門。耕地補償資金及發(fā)放對象經(jīng)核實、公示無異議后，用“一卡通”撥付給耕地承包經(jīng)營權人。項目區(qū)濕地生態(tài)保護效果明顯，牧民收入增加，民生得到顯著改善，濕地保護管理能力顯著提高，群眾的濕地保護意識增強。

3.3 湖水上漲淹沒草場補償

近年來，由于受生態(tài)保護力度不斷加大和氣候及降水等因素影響，青海省青海湖、海西德令哈尕海湖、可魯克湖-托素湖、瑪多扎陵湖、鄂陵湖等湖泊水位上漲，致使部分牧民承包草場被淹沒,青海省人大代表和政協(xié)委員曾多次以建議或提案形式反映損失賠償問題。青海省將湖泊水位上漲淹沒草場損失補助納入林業(yè)改革發(fā)展資金濕地補助項目建設內(nèi)容，因地制宜、分區(qū)施策實行差別化補助政策，實施退牧還濕項目。截至2019年，在青海湖國家級自然保護區(qū)及周邊開展了濕地生態(tài)效益補償和退牧還濕試點，共安排項目資金3 690萬元，主要用于因湖面上漲、草場被淹沒造成農(nóng)牧民生產(chǎn)生活損失補償，補償面積2.88萬hm2，補償受益牧民2 475戶。

3.4 建立濕地生態(tài)管護員補償

為全面保護好青海省濕地，提升濕地保護成效，青海省建立了一支“牧民為主、專兼結(jié)合、管理規(guī)范、保障有力”的濕地管護員隊伍。2014年12月，青海省政府印發(fā)了《關于三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)生態(tài)管護員公益崗位設置及管理意見》。2015年11月，青海省政府辦公廳印發(fā)了《青海省草原濕地生態(tài)管護員管理辦法》，自2015年以來，青海省在全國率先啟動實施了濕地生態(tài)管護員制度。在三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)，即玉樹、果洛、海南、黃南4州21個縣及海西州格爾木市唐古拉山鎮(zhèn)設立生態(tài)管護員，管護面積達416.52萬hm2，包括三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)內(nèi)沼澤、湖泊、河流及人工濕地。按平均每2 000 hm2設置1名管護崗位，共設置963個濕地管護崗位，工資每月1 800元/人，每年發(fā)放總工資達2 080萬元，由省級財政全額負擔。

3.5 重要濕地生態(tài)移民搬遷補償

青海大通北川河源區(qū)國家級自然保護區(qū)為典型的森林生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護區(qū)。保護區(qū)周邊有青海省最大的人工濕地－黑泉水庫，水庫面積469.34 hm2，是青海省最大的飲水工程，也是西寧市的重要水源地，更是“引大濟湟”工程的重要組成部分。為保護水源地，2015年在大通北川河源區(qū)自然保護區(qū)及其周邊5個鄉(xiāng)實施濕地生態(tài)效益補償試點，對黑泉水庫周邊的26戶村民每戶補償25萬元，實施生態(tài)移民搬遷，恢復濕地面積3.06 hm2。項目的實施有效控制人為因素對高寒河流、沼澤濕地群以及濕地區(qū)域野生動物棲息和繁殖地的不良影響，使區(qū)域濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危動植物資源得到有效保護，緩解草場退化、增加水源補給、減少水土流失和入湖泥沙量，有效地遏制環(huán)境惡化的趨勢。

3.6 生態(tài)補償+社區(qū)參與管護補償

2017年，在青海隆寶國家級自然保護區(qū)實施濕地生態(tài)效益補償補助資金項目，采取生態(tài)補償+社區(qū)參與管護的方式，對保護區(qū)主要濕地及水鳥棲息地及周邊范圍實行禁牧，對牧民草場損失給予補償。共涉及3村6社123戶牧戶，草原生態(tài)補償面積8 686.67 hm2，補償標準為12元/(667 m2)，每年發(fā)放資金171.37萬元，兩年共發(fā)放342.74萬元。同時，充分發(fā)揮社區(qū)參與保護區(qū)管理的能力，監(jiān)督管護各村實施禁牧草原，協(xié)助自然保護區(qū)管護部門開展日常巡查以及濕地保護相關法律法規(guī)的宣傳等。按每年每667 m21元的標準向社區(qū)發(fā)放管護補助，每年發(fā)放資金13.03萬元，2年共計26.06萬元。通過社區(qū)參與管護，大大提升了保護區(qū)濕地管護效率。

4 青海高原濕地補償模式

4.1 基于濕地面積、類型和權屬的補償模式

依據(jù)濕地保護相關規(guī)定，結(jié)合青海省近20年來濕地生態(tài)效益補償?shù)淖龇ê徒?jīng)驗，建議青海高原濕地生態(tài)效益補償?shù)囊话隳Ｊ讲捎靡韵路椒ㄟM行計算：

濕地補償 = f (補償面積 + 濕地類型(濕地分級分類)+ 濕地權屬(濕地質(zhì)量)+ 補償標準)

(1)補償面積。根據(jù)濕地的確權，按照自然資源登記簿中記載的信息，以濕地生態(tài)保護的范圍確定濕地補償?shù)拿娣e。

(2)濕地類型。濕地實行分級分類管理，按照生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能和生物多樣性等重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地。

(3)濕地權屬?？h級以上人民政府自然資源主管部門依照有關不動產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)負責濕地的確權、登記和發(fā)證。

(4)補償標準。國家(國際)重要濕地生態(tài)效益補償標準按照國家林業(yè)和草原局制定的補償管理辦法執(zhí)行。省級重要濕地生態(tài)效益補償標準由省級林業(yè)和草原主管部門制定，經(jīng)省政府批準后實施。一般濕地生態(tài)效益補償標準，由市(州)林業(yè)和草原主管部門制定，經(jīng)市(州)政府批準后實施。

4.2 濕地補償?shù)木C合模式

在濕地補償一般模式的基礎上，為確保青海高原濕地補償效果的可持續(xù)性，綜合反映濕地補償?shù)纳鷳B(tài)效果，提出濕地補償?shù)木C合模式：

濕地補償 = 濕地一般補償(基于面積、類型、權屬和補償標準) + 績效(濕地生態(tài)保護效果)

該模式在以濕地面積確定補償?shù)幕A上，增加補償后濕地生態(tài)保護效果的部分，以績效的形式加入到補償中，實現(xiàn)根據(jù)實際保護效果的動態(tài)調(diào)整補償總額，從而既能確保農(nóng)牧民群眾獲得合理的補償收入，也能激勵農(nóng)牧民群眾積極參與到補償后濕地的保護和建設當中。

5 濕地生態(tài)效益補償保障機制

5.1 資金發(fā)放機制

根據(jù)濕地生態(tài)效益補償情況(濕地保護建設、草場淹沒、草場管護和生態(tài)搬遷等)，經(jīng)審核農(nóng)牧戶的詳細信息(包括戶主姓名、承包面積、身份證號、賬號、補助金額)合格后，反饋各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示無異議后，由州縣林草局與州縣農(nóng)村信用聯(lián)社簽訂“濕地補償資金發(fā)放協(xié)議”，對實施和履行濕地補償計劃的農(nóng)牧戶通過“一卡通”的方式發(fā)放補助獎勵資金。

5.2 政府職責

省級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)濕地生態(tài)效益補償工作的組織領導，制定生態(tài)補償規(guī)章，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和實施本區(qū)域生態(tài)補償工作。市(州)、縣人民政府健全生態(tài)補償配套制度體系，落實各項生態(tài)補償政策。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府及村委會審核濕地確權、濕地補償面積、農(nóng)牧戶信息及調(diào)查情況。

5.3 政策保障機制

國務院濕地、水行政、財政主管部門負責確定中央層面開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償范圍、對象和年度補償規(guī)模等。省、市(州)、縣人民政府負責統(tǒng)籌推進所轄區(qū)域的濕地保護工作，按濕地分級分類研究制定本轄區(qū)的濕地生態(tài)補償政策，明確補償范圍、對象和補償標準等。

5.4 財政補助機制

國家(國際)重要濕地生態(tài)效益補償享受國家財政補助，省級重要濕地生態(tài)效益補償享受省級財政補助，一般濕地生態(tài)效益補償享受市(州)、縣級財政補助。

5.5 社會主體投入機制

生態(tài)補償堅持政府主導與市場運作相結(jié)合，鼓勵公眾、企業(yè)、社區(qū)等各類社會主體積極參與，推進生態(tài)保護補償市場化發(fā)展。

5.6 實施效果評估機制

各級林業(yè)和草原主管部門會同自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關部門，對生態(tài)補償政策的實施效果開展評估，各級財政主管部門根據(jù)評估結(jié)果合理調(diào)整生態(tài)補償范圍和水平。

5.7 建立激勵約束機制

各級林業(yè)和草原主管部門要建立濕地生態(tài)效益補償激勵約束機制，根據(jù)濕地所有者或者使用者對濕地保護的貢獻值，給予適當?shù)莫剟罨蛱幜P。