張細兵，涂聲亮

(1.長江水利委員會 河湖管理局，湖北 武漢 430010； 2.長江水利委員會 河湖保護與建安中心，湖北 武漢 430010)

0 引 言

江河湖泊是水資源的重要載體，是行蓄洪水的重要場所，也是生態(tài)系統、國土空間的重要組成部分。河湖管理保護關系到國家水安全、生態(tài)文明建設和經濟社會高質量發(fā)展。依法劃定河湖管理范圍，明確河湖管理邊界，設立界樁等保護標志，是加強河湖管理的基礎工作，也是《水法》《防洪法》《河道管理條例》等法律法規(guī)作出的規(guī)定，更是黨中央、國務院全面推行河湖長制明確的任務要求。中國河湖眾多，根據2011年第一次水利普查數據，流域面積50 km2以上的河流有45 203條，總長度150.85萬km；常年水面面積1 km2以上湖泊2 865個，水面總面積7.80萬km2。近年來，根據水利部安排，全國各地結合河湖長制工作，積極開展河湖管理范圍劃定工作(以下簡稱河湖劃界)。目前，已基本完成規(guī)模以上河湖(流域面積1 000 km2以上河流和常年水面面積1 km2以上湖泊)劃界工作，為建立范圍明確、權屬清晰、責任落實的河湖管理保護體系奠定了基礎。

目前，國內關于河湖劃界的研究尚不多見，水利部發(fā)展研究中心河湖管理范圍劃定調研組[1]對江蘇、寧夏等省河湖劃界進行了調研，歸納了經驗做法并提出了政策建議。朱銳等[2]選取全國10個省份開展了河湖劃界情況調研，分析了存在問題并提出了建議。楊措[3]、曾曉春[4]、徐玲玲[5]、王海龍[6]等分別介紹了青海、甘肅、江蘇、江西省河湖劃界工作經驗。本文結合長江流域河湖劃界工作實際，對河湖劃界相關要求、河湖劃界與其他劃界關系以及存在問題及對策進行探討。

1 河湖劃界相關要求及與其他劃界關系

1.1 法規(guī)文件要求

(1) 河湖管理范圍定義?！逗拥拦芾項l例》第二十條規(guī)定“有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區(qū)，兩岸堤防及護堤地；無堤防的河道，其管理范圍根據歷史最高洪水位或者設計洪水位確定”，第二條明確了所稱河道還包括湖泊、人工水道、行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)?！斗篮榉ā返诙粭l針對河道、湖泊的管理范圍作出了類似規(guī)定。由此可見，河湖管理范圍劃定可分為兩種情況，有堤防時為兩堤之間的河槽(含灘地)、堤身斷面及護堤地，無堤防時為洪水河槽，圖1給出兩種情況下的河道管理范圍示意圖。

圖1 河道管理范圍示意Fig.1 Sketch map of river management scope

(2) 河湖劃界實施主體?！逗拥拦芾項l例》第二十條規(guī)定“河道的具體管理范圍，由縣級以上地方人民政府負責劃定”。《防洪法》第二十一條規(guī)定“流域管理機構直接管理的河道、湖泊管理范圍，由流域管理機構會同有關縣級以上地方人民政府依照前款規(guī)定界定；其他河道、湖泊管理范圍，由有關縣級以上地方人民政府依照前款規(guī)定界定”?！堕L江保護法》第二十五條規(guī)定“長江流域縣級以上地方人民政府負責劃定河道、湖泊管理范圍，并向社會公告”。由此可見，除流域管理機構直接管理的河湖外，河湖劃界的實施主體是縣級以上地方人民政府。

(3) 河湖劃界工作安排。劃定河湖管理范圍是依法依規(guī)保護河湖的基礎。1988年出臺的《河道管理條例》、1997年頒布的《防洪法》，均明確要求劃定河道(河湖)管理范圍。2014年水利部發(fā)布《關于深化水利改革的指導意見》《關于加強河湖管理工作的指導意見》，要求依法劃定河湖管理和保護范圍；印發(fā)《關于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》，明確了河湖劃界工作安排和要求。2016年、2017年中辦國辦分別印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，均要求依法劃定河湖管理范圍。2018年水利部印發(fā)《關于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》，進一步明確了河湖劃界工作完成時限。

(4) 各地出臺文件情況。從長江流域河湖劃界情況來看，有些省份出臺了地方標準，如貴州、重慶、甘肅、陜西、湖南、浙江等；有些省份印發(fā)了技術要求或指南，如云南、四川、湖南、江西、安徽、江蘇、河南、廣東、福建等；還有些省份制定了具體的工作方案，如西藏、湖北、上海、陜西等。各省份出臺的文件主要從劃界標準與要求、工作流程與內容、劃界成果及驗收等方面，對省內河湖劃界工作進行了規(guī)范，同時明確了工作目標、責任分工及進度要求。

1.2 河湖劃界與其他劃界關系

(1) 與水域岸線范圍關系。根據2019年水利部印發(fā)的《河湖岸線保護與利用規(guī)劃編制指南(試行)》，河湖岸線是指河流兩側、湖泊周邊一定范圍內水陸相交的帶狀區(qū)域，帶狀區(qū)域由臨水邊界線和外緣邊界線組成。對于有堤防的河段，外緣邊界線可采用已劃定的堤防工程管理范圍的外緣線(即背水側護堤地邊線)；對于無堤防的河湖，將已核定的歷史最高洪水位或設計洪水位與岸邊的交界線作為外緣邊界線。由此可見，對于有堤防的河段，河湖管理范圍線、堤防背水側管理范圍線、岸線外緣邊界線可實現“三線合一”，如圖2所示；對于無堤防的河湖，河湖管理范圍線、岸線外緣邊界線可實現“兩線合一”。

圖2 河湖管理范圍與岸線、護堤地關系示意Fig.2 Sketch map of relationship between river and lake management scope and dike protection scope

2016年11月，水利部和原國土資源部聯合印發(fā)《水流產權確權試點方案》，要求依法劃定河湖管理范圍，以此為基礎劃定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，開展水流產權確權試點。由此可見，河湖管理范圍由水域和岸線兩部分構成，是劃定水域、岸線等水生態(tài)空間的基礎。

(2) 與水利工程劃界關系。2014年水利部印發(fā)《關于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》，對河湖劃界和水利工程劃界同時做出了要求。2021年水利部印發(fā)《關于切實做好水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》，要求“十四五”期間全面完成水利行業(yè)管理的水庫、水閘和堤防等國有水利工程管理與保護范圍劃定工作。

河湖劃界和水利工程劃界關系密切，如有堤防河道，河道管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)、兩岸堤防及護堤地，而兩岸堤防及護堤地也是水利工程的管理范圍。由于堤防迎水側的護堤地本身就位于河道灘地上，因此河湖劃界重點關注背水側護堤地寬度(圖3)。根據GB 50286-2013《堤防工程設計規(guī)范》規(guī)定，按照堤防工程級別確定，1級堤防30～20 m，2～3級20～10 m，4～5級10～5 m，大江大河重要堤防、城市防洪堤、重點險工險段的寬度可根據具體情況調整確定，如岳陽長江干堤護堤地最寬處達200多m。

圖3 堤防管理與保護范圍示意Fig.3 Sketch map of dike management scope and dike protection scope

此外，國內水庫大都為河道型水庫，水庫也是河道的組成部分。由于依據的法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范的不同，水庫管理范圍和庫區(qū)河道管理范圍的定義不同。目前許多地方為簡化起見，庫區(qū)的河道管理范圍直接采用水庫庫區(qū)管理范圍。

2 河湖劃界存在問題及對策建議

2.1 存在問題

收集整理了長江流域片19省(自治區(qū)、直轄市)河湖劃界成果及技術報告，并在“長江水利一張圖”中上圖，共上圖河湖1.5萬條(個)。組織技術力量，對流域內河湖劃界成果進行內業(yè)抽查復核。組織對西藏、四川、江蘇等10多個省(自治區(qū))河湖劃界情況進行現場調研。根據資料分析和現場調研，總結分析了河湖劃界存在的共性問題。

(1) 部分劃界成果不規(guī)范。通過對長江流域各地劃界成果進行復核，發(fā)現存在如下縮小河湖管理范圍的問題(圖4)：不以主江堤，而以圩堤(子堤、生產堤、民垸堤、圍堤等)劃定河湖管理范圍；將江心洲、洲灘民垸劃出河湖管理范圍；對灘地上的村莊、農田、耕地、涉河項目、建(構)筑物等進行避讓；無堤段劃界依據的設計洪水位標準過低，如10 a一遇或以下；河汊、湖汊、庫汊等未劃界。

圖4 不規(guī)范劃界成果實例Fig.4 Examples of non-standard river and lake management scope

同時還發(fā)現，由于依據的地形精度不夠、劃界標準不一致、實施單位分散等原因，引起河道上下游、干支流劃界線不銜接、劃界線明顯與實際地貌不符(如偏移、錯位)、劃界線局部缺失或重復等問題。

(2) 無堤段劃界標準不一致。依據GB 50201-2014《防洪標準》，城市河道防洪標準相對較高，設計洪水一般在20 a一遇以上，農村河道防洪標準相對較低，一般為10～20 a一遇，有的甚至僅5 a一遇。目前，各地大都以縣級行政區(qū)為單元進行河湖劃界，這樣可能導致同一河段上下游、左右岸的防洪標準不一致，尤其是無堤防的農村河段，劃界標準過低將使大片洲灘被人為劃出河道管理范圍，縮小了河湖水生態(tài)空間。這些被劃出的灘地一旦進行城鎮(zhèn)開發(fā)，將引起灘地被“合法”侵占而形成卡口，從而導致洪水壅高問題。此外，同一河段左右岸可能分屬于城市或農村，由于劃界標準不一致，可能出現同一高程下的土地開發(fā)建設，在農村岸段合法而在城市岸段不合法的情況，增加了河湖管理及岸線保護的難度。

(3) 與其他劃界交叉或重疊。依據SL 106-2017《水庫工程管理設計規(guī)范》，水庫管理范圍為水庫土地征用線以內的庫區(qū)，與河湖管理范圍在定義上不一致。目前，針對水庫常年回水區(qū)庫段的河湖劃界，各地采用的標準不一，如采用大壩的設計或校核洪水位、土地征收線、移民搬遷或遷建線等不同標準；針對變動回水區(qū)庫段，有的地方充分考慮了水庫的調蓄和上游洪水的遭遇，有的考慮不全面。此外，還存在河湖管理范圍與水利工程管理范圍交叉、不銜接等問題，帶來管理上的困難。

河湖劃界還存在與其他部門劃界范圍存在重疊的情況，如自然資源部門開展的“三區(qū)三線”劃定工作，需劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線三條控制線，在目前已劃定的河湖管理范圍內，還存在有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的洲灘民垸、基本農田和生態(tài)保護區(qū)等，這些區(qū)域分屬于城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間，因此會增加河湖劃界成果確權的困難。

(4) 其他問題。盡管《防洪法》《河道管理條例》對河湖管理范圍進行了定義，但描述較為簡略，且未對地下暗河、人工水道、入海河口、洲灘民垸、有規(guī)劃堤防的河段、水庫、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)等特殊情況進行細化，從而導致各地在具體實施過程中采用的標準不一，因此亟需出臺全國性河湖劃界技術標準。目前，河湖劃界工作的實施主體是縣級以上地方人民政府，大部分由市縣組織實施，存在人員、財力、技術、資料等方面的差異，容易導致不同市縣劃界成果參差不齊，難以有效銜接和有機整合。

2.2 對策建議

針對上述問題，提出完善河湖劃界成果及加強河湖管理工作的建議如下。

(1) 完善法規(guī)與標準。進一步完善《防洪法》《河道管理條例》等法律法規(guī)，從法律法規(guī)層面將河湖管理范圍線作為“紅線”，為河湖劃界及河湖管理保護提供法制支撐，并出臺河湖劃界成果調整修訂、審查復核等相關制度。盡快出臺河湖管理范圍劃定標準及規(guī)范，進一步完善不同情況下的劃界標準，做出差異化的規(guī)定。對于有堤段，應以流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃確定或具有審批權限部門審批的堤線為依據劃定河湖管理范圍，有主管部門批復且近期將實施的堤防規(guī)劃，也可作為河湖劃界參考。對于無堤段，應以所在較長河段的整體防洪標準劃定河湖管理范圍，不再區(qū)分該河段內的城市和農村，如長江中下游干流均采用防御1954年型洪水為標準。需要行洪的江心洲、邊灘民垸等，仍屬于河湖行蓄洪區(qū)，不應劃出河湖管理范圍。蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)運用幾率低，在性質和管理上有別于一般的行蓄洪河湖，且有專門的法規(guī)制度規(guī)定，不應再按照河湖標準來劃界和管控。

(2) 做好河湖劃界管理。壓實地方政府河湖劃界和河湖管理保護主體責任，落實工作經費，加強督導考核。開展劃界成果公告，加強宣傳引導，倡導公眾參與，確保河湖劃界“紅線”落地見效。完善河湖管理或河湖長制管理信息系統，推進河湖劃界成果上圖，建立河湖劃界成果動態(tài)更新機制，促進信息共享和互聯互通。做好河湖劃界與“三區(qū)三線”劃定等工作的銜接，推進國土空間規(guī)劃“一張圖”數據共享。目前，規(guī)模以上河湖劃界工作已基本完成，實現了河湖劃界“從無到有”的轉變，下階段應加強劃界成果的審查、復核，確保劃界成果依法合規(guī)，實現“從有到優(yōu)”的轉變。建議結合河湖長制工作，按照一級抓一級、層層抓落實的原則，由上級對下級劃界成果進行審查，同時建議按照“省負總責、分級負責”的原則，由省級水行政主管部門對省內河湖劃界成果進行審核，由水利部或流域管理機構對省管河湖及重要跨省河湖劃界成果進行復核。

(3) 研究劃定保護范圍。對于劃界標準較低的無堤防河道，建議按照《防洪法》要求，建立健全規(guī)劃治導線管理制度，依據滿足防洪需要的規(guī)劃治導線來劃定管理范圍，或者進一步劃定河道保護范圍，以解決因農村河段河湖劃界標準偏低帶來的灘地被“合法”侵占問題。湖泊、水庫等水體流動性差，水環(huán)境生態(tài)一旦遭到破壞，便很難恢復，建議在湖泊、水庫管理范圍劃定基礎上，進一步劃定保護范圍，以便加強對湖泊、水庫等水生態(tài)環(huán)境的保護。根據《長江保護法》規(guī)定，需劃定岸線保護范圍，因此長江流域河湖保護范圍的劃定應做好與岸線保護范圍的銜接。

(4) 強化河湖空間管控。完善河湖管控相關制度與規(guī)劃，進一步明確河湖管理范圍內的限制性和禁止性行為，加強水域岸線空間管控和用途管制，嚴格規(guī)范河湖管理范圍內土地開發(fā)利用行為，禁止圍湖造地和非法圍墾河道。針對歷史遺留問題，應加強與自然資源部門的溝通協調，進一步核實河湖管理范圍內現狀土地權屬及性質，結合“三區(qū)三線”劃定工作，適時調整河湖管理范圍內土地經營權、使用權，盡快退出位于河道主河槽內、洪水上灘頻繁(如5 a一遇以下洪水)、水庫征地線以下、平垸行洪“雙退”圩垸內的耕地。

3 結 語

作為河湖管理的基礎工作，依法劃定河湖管理范圍意義重大，有助于完善河湖管理保護體系和促進河湖生態(tài)保護。本文對河湖劃界工作要求、范圍定義、實施主體及與其他劃界關系進行了介紹，結合長江流域河湖劃界工作實際，分析了河湖劃界存在的問題，包括部分劃界成果不規(guī)范、無堤段劃界標準不一致、河湖劃界與其他劃界存在交叉等，并提出完善法規(guī)與標準、加強河湖劃界管理、研究劃定保護范圍、強化河湖空間管控等建議，可為河湖劃界和河湖管理工作提供支撐和參考。