祝侶

法律與政策雖然是各自獨立的領(lǐng)域，但兩者之間存在相輔相成、功能互補(bǔ)的關(guān)系。在科技領(lǐng)域，科技立法確定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的原則和方針，科技創(chuàng)新政策是引導(dǎo)、激勵和規(guī)范科技創(chuàng)新活動的政府措施和行為。我國科技立法發(fā)展與政策改革相伴相生。

“法者，天下之程式，萬世之儀表?！狈芍笓碛辛⒎?quán)的國家機(jī)關(guān)依照立法程序制定的規(guī)范性文件，具有穩(wěn)定性、可預(yù)測性、民主性?！叭适ブ?，在乎制度而已”?！罢摺弊鳛閲一蛘h為完成一定的政治任務(wù)而規(guī)定的活動準(zhǔn)則，具有靈活性、試驗性、階段性。法律與政策雖然是各自獨立的領(lǐng)域，但兩者之間存在相輔相成、功能互補(bǔ)的關(guān)系。

在科技領(lǐng)域，科技立法確定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的原則和方針，科技創(chuàng)新政策是引導(dǎo)、激勵和規(guī)范科技創(chuàng)新活動的政府措施和行為。我國科技立法發(fā)展與政策改革相伴相生。

2021年我國新修訂的科技進(jìn)步法規(guī)定，利用多種政策類型的制定、運(yùn)用和協(xié)同，加大科技投入、引導(dǎo)扶持企業(yè)創(chuàng)新活動，旨在真正釋放科技紅利，提升國家科技創(chuàng)新能力。

為了更好適應(yīng)新時代科技治理的新形勢和新要求，2021年修訂的科技進(jìn)步法堅持系統(tǒng)思維和全局視角，體現(xiàn)新時代的戰(zhàn)略目標(biāo)和指導(dǎo)思想，對有關(guān)科技政策決策的內(nèi)容做出了規(guī)范，標(biāo)志著我國科技創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化邁入新的階段。

首先，要明確政策制定主體，強(qiáng)化科技規(guī)劃引領(lǐng)。作為科技基本法，科技進(jìn)步法將國家科技發(fā)展戰(zhàn)略作為首要基本法律原則，從全局和戰(zhàn)略高度把握科技事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、原則、任務(wù)和布局。

其次，完善科技決策機(jī)制、提高重大政策決策水平不可缺失?？萍甲稍冎螜C(jī)制是科技決策機(jī)制的重要部分，是適應(yīng)科研規(guī)律和新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的必然要求。2018年，習(xí)近平總書記在兩院院士大會上提出，“要加快建立科技咨詢支撐行政決策的科技決策機(jī)制”，為完善科技決策機(jī)制、提高科學(xué)決策能力指明了方向。

據(jù)此，2021年修訂的科技進(jìn)步法在原法“推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化”的基礎(chǔ)上，增加“法治化”，在第九十九條第二款中新增“國家改革完善重大科學(xué)技術(shù)決策咨詢制度”，規(guī)定“在制定科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和重大政策，應(yīng)當(dāng)充分聽取科學(xué)技術(shù)人員的意見”，并新增“發(fā)揮智庫作用，擴(kuò)大公眾參與，開展科學(xué)評估”的法定表述。這可以從四個層面來理解立法對重大政策決策科學(xué)性、規(guī)范性、民主性的要求。

科技創(chuàng)新政策體系及深化科技創(chuàng)新政策體系改革創(chuàng)新，能有效提升科技創(chuàng)新政策工具的作用，優(yōu)化科技創(chuàng)新政策的目標(biāo)。

2021年修訂的科技進(jìn)步法充分發(fā)揮科技創(chuàng)新政策工具多方面的功能，將財稅政策、金融政策、人才政策等進(jìn)行有效銜接和協(xié)同，打造科技創(chuàng)新“工具箱”，在加強(qiáng)基礎(chǔ)研究提升科技創(chuàng)新策源能力、提高企業(yè)自主創(chuàng)新水平、健全科技人才發(fā)展體系等方面持續(xù)發(fā)力。

在“工具箱”打造中，要暢通政策支持渠道，為強(qiáng)化基礎(chǔ)研究提供有力的制度保障。強(qiáng)大的基礎(chǔ)研究是建設(shè)世界科技強(qiáng)國的基石。2021年修訂的科技進(jìn)步法新增規(guī)定“國家引導(dǎo)企業(yè)加大基礎(chǔ)研究投入，鼓勵社會力量通過捐贈、設(shè)立基金等方式多渠道投入基礎(chǔ)研究，給予財政、金融、稅收等政策支持”，為完善社會捐贈等支持基礎(chǔ)研究的頂層設(shè)計和配套政策提供了明確的立法依據(jù)。

與此同時，拓展政策支持方式，全方位引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展是鞏固科技創(chuàng)新“工具箱”的重要舉措。近年來，我國強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位的政策導(dǎo)向進(jìn)一步明確。2021年修訂的科技進(jìn)步法遵循企業(yè)創(chuàng)新規(guī)律和回應(yīng)企業(yè)創(chuàng)新需求，從投入、稅收、金融、人才、知識產(chǎn)權(quán)等方面全面系統(tǒng)地提出了有關(guān)政策措施，豐富企業(yè)科技創(chuàng)新的政策支持工具。

在財政投入政策支持方面，規(guī)定國家支持企業(yè)牽頭國家科技攻關(guān)任務(wù)，鼓勵企業(yè)平等競爭和參與實施科技計劃項目，鼓勵企業(yè)聯(lián)合科技研發(fā)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校共同實施符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、具有明確市場應(yīng)用前景的項目，國家設(shè)立基金資助中小企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新等；在稅收政策支持方面，規(guī)定國家實施企業(yè)研發(fā)費用加計扣除、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策等；在金融政策支持方面，規(guī)定國家通過完善多層次資本市場、對拓寬創(chuàng)業(yè)投資資金加強(qiáng)和政策支持、引導(dǎo)完善科技型企業(yè)上市融資制度；在企業(yè)人才政策支持方面，規(guī)定國家鼓勵企業(yè)培養(yǎng)、吸引和使用科技人員，鼓勵企業(yè)等采取股權(quán)、期權(quán)、分紅等方式激勵科技人員；在知識產(chǎn)權(quán)政策支持方面，規(guī)定國家保護(hù)企業(yè)研發(fā)所取得的知識產(chǎn)權(quán)。

人才作為打造“工具箱”的核心力量，在政策上擴(kuò)寬支持對象，破解戰(zhàn)略人才力量建設(shè)難題是更好更快打造科技創(chuàng)新“工具箱”的關(guān)鍵。作為推動科技創(chuàng)新的關(guān)鍵力量，人才是衡量國家綜合國力的重要指標(biāo)。與世界科技強(qiáng)國相比，我國科技人才隊伍的存在結(jié)構(gòu)性矛盾，戰(zhàn)略科學(xué)家、高水平基礎(chǔ)研究人才和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)人才不足。

為進(jìn)一步貫徹落實習(xí)近平總書記新時代人才工作的重要思想，重點解決高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的科技創(chuàng)新最為關(guān)鍵的人才吸引和集聚問題，2021年修訂的科技進(jìn)步法新增“國家加快戰(zhàn)略人才力量建設(shè)，優(yōu)化科學(xué)技術(shù)人才隊伍結(jié)構(gòu)，完善戰(zhàn)略科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才等創(chuàng)新人才和團(tuán)隊的培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)、引進(jìn)、使用、評價機(jī)制，實施人才梯隊、科研條件、管理機(jī)制等配套政策”，這從法治角度提出要堅持以人為本，建立適用特殊人才的制度體系，在體制機(jī)制上為戰(zhàn)略科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才放權(quán)松綁，優(yōu)化領(lǐng)軍人才發(fā)現(xiàn)機(jī)制和項目團(tuán)隊遴選機(jī)制，為保障創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和高水平科技自立自強(qiáng)提供有力人才制度支撐。

法律的修訂要著眼于現(xiàn)實，解決推動科技創(chuàng)新的各種問題和障礙，科技發(fā)展的重大戰(zhàn)略方針、政策調(diào)整應(yīng)及時反映到法律法規(guī)中，使之具有法律的約束力，以便在貫徹創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略時，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

2021年對科技進(jìn)步法的修訂，建立在提煉固化我國科技體制改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，將各界普遍認(rèn)可且行之有效的政策上升固化為法律制度。

固化政策改革成果經(jīng)驗，確保了政策實施的穩(wěn)定性。黨的十八大以來，我國積極推進(jìn)科技體制機(jī)制改革，在政策實踐中取得了較好的效果，此次法律修訂對相關(guān)改革成果予以確認(rèn)和升華，如科研人員收入改革、科技計劃管理改革等。

例如，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法實施以來，我國在科技成果收益權(quán)、處置權(quán)以及國有技術(shù)類無形資產(chǎn)管理制度上取得重要突破，在賦予科研人員科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)方面進(jìn)行了積極探索。結(jié)合現(xiàn)實需求與政策實踐，2021年修訂的科技進(jìn)步法新增“國家實行以增加知識價值為導(dǎo)向的分配政策，按照國家有關(guān)規(guī)定推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)益分配機(jī)制改革”，肯定了以知識價值為導(dǎo)向的收入分配機(jī)制政策的價值，并對科技成果權(quán)屬先行先試改革成果予以固化，將其上升為法律。

科技進(jìn)步法的修訂，讓法律與制度進(jìn)行更深層次的互動交流，為科技發(fā)展提供更符合實際的制度和法律保障，也為科技發(fā)展指明了方向。