文 /龍口市自然資源和規(guī)劃局 張名華

不斷提高城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地的節(jié)約集約和開(kāi)發(fā)利用，建立健全以政府為主導(dǎo)的市場(chǎng)參與的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)政策，不斷完善城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)政策體系，不斷提高各類(lèi)園區(qū)集約用地的能力，進(jìn)一步科學(xué)編制村莊規(guī)劃，全面推動(dòng)全市域土地綜合整理工作，進(jìn)一步盤(pán)活城鄉(xiāng)存量低效土地，龍口市第三次國(guó)土調(diào)查辦公室探索基于第三次國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”）數(shù)據(jù)成果的城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查方法，為盤(pán)活城鎮(zhèn)低效用地提供舉措，進(jìn)而為龍口市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。

一、龍口市“三調(diào)”工作取得的成果

根據(jù)《山東省城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查技術(shù)要點(diǎn)（試行）》相關(guān)技術(shù)工作要求，龍口市自然資源和規(guī)劃局著力開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查及處置工作，結(jié)合實(shí)際情況，查找相關(guān)原始土地檔案，確定項(xiàng)目需求及目標(biāo)，探索基于國(guó)土調(diào)查結(jié)果提取低效用地底圖的技術(shù)路線，取得階段性的成果。

（一）砥志研思，探索融合技術(shù)路線?！叭{(diào)”是一次重大國(guó)情國(guó)力的大調(diào)查，也是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后統(tǒng)一開(kāi)展的自然資源基礎(chǔ)性調(diào)查。龍口市自然資源和規(guī)劃局充分利用土地的原始紙質(zhì)檔案結(jié)合我市實(shí)際情況，在“三調(diào)”成果的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定農(nóng)村閑散土地調(diào)查建庫(kù)的工作方案，編寫(xiě)建庫(kù)的技術(shù)方案，并制定建庫(kù)的實(shí)施方案，建立明確的調(diào)查范圍、工作依據(jù)、技術(shù)路線、地類(lèi)認(rèn)定和閑散土地分類(lèi)及編碼等內(nèi)容，在城鎮(zhèn)村等用地圖層范圍內(nèi)，提取符合低效用地標(biāo)準(zhǔn)的地塊，將城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的布局散亂、利用粗放、用途不符合、建筑物危舊但是權(quán)屬清晰、檔案完善且不存在爭(zhēng)議的存量建設(shè)用地納入數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)的范圍。

通過(guò)收集最新高清遙感影像、2021年龍口市土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、2006～2021年龍口市土地利用總體規(guī)劃、第三次國(guó)土調(diào)查初步成果、林地范圍、林權(quán)檔案、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果檔案、宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記檔案、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記檔案、村莊規(guī)劃、土地整治、土地開(kāi)發(fā)、土地整理和儲(chǔ)備檔案等相關(guān)資料，分析數(shù)據(jù)質(zhì)量，進(jìn)行數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換，依據(jù)村莊的地籍調(diào)查成果，并根據(jù)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記的檔案成果資料，對(duì)閑散土地圖斑進(jìn)行內(nèi)業(yè)勾繪提取、唯一編號(hào)，維護(hù)閑置土地類(lèi)型、使用人、權(quán)利類(lèi)型、權(quán)利性質(zhì)、現(xiàn)狀地類(lèi)等屬性信息。

在“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果庫(kù)中，利用圖斑細(xì)化代碼中的廢棄屬性字段，并從中提取廢棄的建設(shè)用地；空間疊加提取城鎮(zhèn)村范圍內(nèi)的未利用地（空閑地、裸土地、其他草地等）未利用的空閑建設(shè)用地；結(jié)合用地管理信息，對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)手續(xù)不完備的歷史遺留建設(shè)用地進(jìn)行剔除；充分利用工業(yè)用地績(jī)效調(diào)查評(píng)估的成果資料，摸清土地權(quán)利人、位置、面積、用途、容積率、投入產(chǎn)出情況、環(huán)境情況、基礎(chǔ)配套設(shè)施情況等現(xiàn)狀，弄清土地權(quán)屬情況，充分掌握土地權(quán)利人意愿等有關(guān)信息，為建立城鎮(zhèn)低效用地檔案數(shù)據(jù)庫(kù)打下良好的基礎(chǔ)。

（二）析毫剖厘，科學(xué)提供決策依據(jù)?！叭{(diào)”成果是各類(lèi)自然資源管理的統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一底圖，龍口市基于“三調(diào)”成果分步開(kāi)展“基礎(chǔ)調(diào)查與低效用地調(diào)查”的數(shù)據(jù)融合方法，同時(shí)借助專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查豐富自然資源的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)屬性?xún)?nèi)容，為自然資源管理工作的應(yīng)用豐富底圖，形成低效用地檔案平臺(tái)。

龍口市“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)中有低效用地64宗，面積達(dá)1079.9394公頃。從權(quán)屬性質(zhì)上看，集體低效用地達(dá)55宗，面積為780.4598公頃，國(guó)有低效用地達(dá)9宗，面積299.4796公頃；從空間布局上看，中心城區(qū)有低效用地39宗，面積達(dá)493.5069公頃，其中東萊街道低效用地有9宗，面積達(dá)39.1665公頃，東江街道有15宗，面積達(dá)184.4900公頃，新嘉街道有15宗，面積達(dá)269.8504公頃，其余鎮(zhèn)街中北馬鎮(zhèn)有2宗，面積達(dá)24.8941公頃，黃山館鎮(zhèn)3宗，面積達(dá)66.3770公頃，龍港街道9宗，面積達(dá)383.3956公頃，蘆頭鎮(zhèn)3宗，面積達(dá)64.3728公頃，七甲鎮(zhèn)1宗，面積達(dá)8.0996公頃，徐福街道1宗，面積為0.2770公頃，諸由觀鎮(zhèn)6宗，面積達(dá)39.0161公頃。

基于“三調(diào)”及歷年土地變更調(diào)查，利用土地原始檔案，進(jìn)行全面分析，利用近十年來(lái)的“二調(diào)”到“三調(diào)”建設(shè)用地的變化情況，進(jìn)行分批次梳理，充分利用土地原始資料檔案，著重從建設(shè)用地的規(guī)模和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，從居住用地和工業(yè)用地等情況進(jìn)行縱向比對(duì)分析；并且根據(jù)國(guó)際、國(guó)內(nèi)同等城市進(jìn)行橫向比對(duì)分析，找出我市在土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、土地利用效率、人均住宅面積、工業(yè)集聚程度等方面的規(guī)律和差距，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。

（三）按名責(zé)實(shí)，開(kāi)發(fā)盤(pán)活低效用地。龍口市自然資源和規(guī)劃局以低效用地摸排數(shù)據(jù)庫(kù)和國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，科學(xué)編制城鎮(zhèn)低效用地的開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用，完善并制定城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)政策體系，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)市場(chǎng)參與的作用，全面提升各類(lèi)園區(qū)集約節(jié)約用地的高效水平。科學(xué)編制村莊規(guī)劃，提高全域土地綜合整治的利用水平，充分盤(pán)活農(nóng)村存量土地。同時(shí)調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)用地的使用標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)項(xiàng)目生成階段節(jié)約集約用地審查，并根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目可研報(bào)告，對(duì)節(jié)約集約用地情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)詳細(xì)的分析，使新上項(xiàng)目用地節(jié)約集約化程度達(dá)到國(guó)內(nèi)同行業(yè)先進(jìn)水平。

二、利用土地檔案盤(pán)活城鎮(zhèn)低效用地的舉措

通過(guò)對(duì)龍口市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀及潛力分布特點(diǎn)、土地利用強(qiáng)度、土地投入產(chǎn)出強(qiáng)度和改造規(guī)模進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，在充分銜接土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等基礎(chǔ)上，通過(guò)以下措施，可開(kāi)發(fā)盤(pán)活低效用地，具體如下：

（一）盤(pán)活空閑用地，提高土地利用率。針對(duì)面積較大、土地容積率及建筑密度低的舊城鎮(zhèn)低效用地，認(rèn)真核實(shí)造成低效的原因，積極盤(pán)活空閑用地，改造提升“棚戶(hù)區(qū)”規(guī)模及功能，充分挖掘現(xiàn)有土地潛力，增加科技投入，提高土地利用集約度，防止建設(shè)粗放利用、低效利用、無(wú)序利用，提高土地利用率。

（二）鼓勵(lì)宅基地置換，集中利用舊城鎮(zhèn)低效用地。對(duì)于城鎮(zhèn)中布局分散、再開(kāi)發(fā)規(guī)模較小的宅基地，針對(duì)龍口市的實(shí)際情況，優(yōu)先以“宅基地?fù)Q房”的方式，鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人按照一定的置換標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償換取城鎮(zhèn)一套住宅，將收回的宅基地指標(biāo)納入建設(shè)用地土地儲(chǔ)備庫(kù)，利用土地檔案查清權(quán)利人、面積、四至等，無(wú)糾紛后出讓給有意愿進(jìn)行住房建設(shè)的市場(chǎng)主體，建立健全配套政策，在子女入學(xué)、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)等方面予以支持，充分調(diào)動(dòng)土地使用權(quán)人的積極性，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)及利用。置換方式可參考“棚戶(hù)區(qū)”貨幣化安置方式，亦可搬遷至集中安置區(qū)安置，實(shí)現(xiàn)舊城鎮(zhèn)低效用地化零為整、集中利用。

（三）做好低效工業(yè)用地改造，盤(pán)活土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值。針對(duì)已停產(chǎn)、廢棄、土地效益差、需搬遷入園的低效工業(yè)用地，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的，依法征收做好檔案注銷(xiāo)工作，并按照新的國(guó)土空間規(guī)劃用途進(jìn)行使用。受?chē)?guó)家宏觀調(diào)控政策影響或因市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡化，企業(yè)資金鏈條斷裂并無(wú)力進(jìn)行再生產(chǎn)的，鼓勵(lì)企業(yè)退出用地并予以一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，積極研究出臺(tái)工業(yè)用地租賃、租讓結(jié)合和彈性年期出讓制度，適度引導(dǎo)外部企業(yè)參股、改造、擴(kuò)建低效工業(yè)用地，充分盤(pán)活利用土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（四）明確企業(yè)的發(fā)展方向和需求，合理規(guī)劃用地。針對(duì)舊村莊用地，在城市規(guī)劃中為住宅用地的，以舊城改造為主。規(guī)劃為公共管理與公共設(shè)施用地，規(guī)劃發(fā)展方向?yàn)榻逃蒲杏玫氐?，由政府主?dǎo)征收，并通過(guò)協(xié)議出讓方式供應(yīng)臨近教育單位，教育單位部分出資用于舊村莊搬遷。原居民搬遷安置用地，可結(jié)合舊城鎮(zhèn)低效用地改造對(duì)象予以落實(shí)，使土地資源配置利用率得到提高。

（五）因地制宜，確定土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。對(duì)于土地利用現(xiàn)狀與國(guó)土空間規(guī)劃存在差異的地區(qū)，通過(guò)環(huán)境因子、服務(wù)因子以及交通因子分析現(xiàn)狀的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，在符合規(guī)劃的要求下，挖掘可優(yōu)化空間，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)的區(qū)位理論以及相應(yīng)的用地性質(zhì)，確定優(yōu)化的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。

中國(guó)的國(guó)情是人口多土地少，現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程使土地供需矛盾的局面會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)一段的時(shí)間，要想實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，全面提升節(jié)約集約用地。我國(guó)城市內(nèi)低效存量用地的盤(pán)活利用已成為城市空間拓展、功能品質(zhì)提升、高質(zhì)量發(fā)展的重要轉(zhuǎn)變。盤(pán)活城鎮(zhèn)低效用地，提高存量工業(yè)用地的開(kāi)發(fā)利用效率，發(fā)揮土地檔案的重要作用，利于為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展拓寬空間，為城市發(fā)展提供更多動(dòng)能。

“三調(diào)”成果是龍口市政府制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略規(guī)劃，提供重要政策舉措的根本。龍口市將進(jìn)一步加強(qiáng)“三調(diào)”成果共享應(yīng)用，為國(guó)土空間規(guī)劃和各類(lèi)相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的提供統(tǒng)一基數(shù)和統(tǒng)一底圖。深化“三調(diào)”成果應(yīng)用，發(fā)揮原始土地檔案的作用，有利于盤(pán)活城鎮(zhèn)低效用地，提高土地節(jié)約集約利用效率，推動(dòng)我市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和加速新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，從而為國(guó)土資源管理服務(wù)水平創(chuàng)造新的高度。