楊培源

（泉州市耕地保護(hù)中心，福建 泉州 362000）

0 引言

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)正面臨著一個(gè)比較落后且相對困難的發(fā)展形勢[1-3]，黨的十九大明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為國家戰(zhàn)略。隨著泉州市（地）社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國有土地供需矛盾日益突出，人地矛盾愈演愈烈。土地整治工作就是一項(xiàng)充分利用和保護(hù)自然資源改造生態(tài)環(huán)境的工作，是緩解人地矛盾的重要措施[4]。它既可以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，又能提高居民生產(chǎn)設(shè)施條件，改善人民群眾生活生產(chǎn)條件，是振興鄉(xiāng)村的重要手段[5]。土地整治是提升城鄉(xiāng)生活水平，提高生產(chǎn)條件以及優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的重要平臺，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求[6]。鄉(xiāng)村要振興，城鄉(xiāng)土地一定要用好。在此背景下，如何兼顧國家、居民集體、居民的權(quán)益[7]，構(gòu)建科學(xué)合理的泉州市（地）區(qū)域土地綜合整治機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，建立農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間的重要抓手。

1 泉州市（地）土地利用現(xiàn)狀

泉州市（地）位于福建省東南沿海，與臺灣隔海相望?，F(xiàn)轄鯉城、豐澤、洛江、泉港、晉江、石獅、南安、惠安、安溪、永春、德化、金門（待統(tǒng)一）12個(gè)縣（市、區(qū)）和泉州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、泉州臺商投資區(qū)。

根據(jù)第三次全國國土調(diào)查前的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，泉州市（地）土地面積為1.128 9×104平方千米。其中林業(yè)用地占比最高，占土地總面積49.70%，面積為0.561×104平方千米；耕地占土地總面積12.86%，面積為0.145 1×104平方千米；園地占土地總面積9.82%，面積為0.110 9×104平方千米；其他分別為：草地占3.06%，面積0.034 6×104平方千米；城鎮(zhèn)村及工礦用地占12.82%，面積0.144 7×104平方千米；交通用地占2.89%，面積0.032 6×104平方千米；水利設(shè)施用地占土地總面積5.39%，面積0.060 8×104平方千米；其他土地占3.46%，面積0.039 1×104平方千米。

2 泉州市（地）區(qū)域土地綜合整治實(shí)施情況

隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需求，泉州市（地）對于建設(shè)用地的需求呈直線增長趨勢，而泉州市（地）山地、丘陵占土地總面積的五分之四，平地少，各類空間高度重疊，建設(shè)用地供需矛盾越發(fā)突顯。

泉州市（地）各地結(jié)合實(shí)際的社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展情況，根據(jù)本地的自然資源特點(diǎn)，實(shí)施土地整治，既優(yōu)化國土空間布局，又可獲得耕地占補(bǔ)平衡及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，形成了具有特色的土地整治助推鄉(xiāng)村振興模式。如，安溪縣、永春縣、德化縣等山區(qū)縣2010年以來通過出售指標(biāo)，獲得收益近百億元，指標(biāo)收益資金大部分用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；晉江市探索結(jié)合農(nóng)村土地制度改革的土地綜合整治模式，盤活農(nóng)村閑置低效用地，大幅增加農(nóng)村居民人均可支配收入；安溪縣探索結(jié)合礦山地質(zhì)災(zāi)害治理的土地綜合整治模式，直接增加林地、建設(shè)用地、耕地，盤活土地資源約334公頃。

2.1 基于用地面積變化的分析

泉州市（地）的耕地?cái)?shù)量和建設(shè)用地?cái)?shù)量呈現(xiàn)此消彼長情況。2010年以來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的增加，建設(shè)用地面積呈直線擴(kuò)張趨勢。2014年開始，泉州市（地）建設(shè)用地的增速略有放緩。而在2017—2019年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，泉州市（地）建設(shè)用地的需求量有所增加。結(jié)合各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間特點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)新增建設(shè)用地的需求主要集中在沿海各縣（市、區(qū)）。

與建設(shè)用地大幅增長相反的是泉州市（地）耕地面積的下降。從2014年開始，泉州市（地）耕地面積的減少速度明顯放緩，并在2017—2018年略有上升，這與國家落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)以及集約節(jié)約用地制度有關(guān)，泉州市（地）把增加耕地?cái)?shù)量與提高耕地質(zhì)量同步推進(jìn)，并與促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作緊密結(jié)合。

泉州市（地）的耕地占補(bǔ)平衡是通過自行實(shí)施土地開發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目以及向外地購買兩種途徑相結(jié)合。泉州市（地）各縣（市、區(qū)）相關(guān)部門密切配合，通力協(xié)作，在推進(jìn)土地整治項(xiàng)目、開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等工作中發(fā)揮了不可替代的作用。在調(diào)動土地資源支持泉州市（地）經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求方面，泉州市（地）主要通過土地整治的方式保障土地資源的供需平衡。其具體內(nèi)容包括自行實(shí)施土地開發(fā)整理及有償委托相關(guān)單位兩種途徑完成補(bǔ)充耕地任務(wù)。2011—2020年泉州市（地）各縣（市、區(qū)）實(shí)施各類土地整治項(xiàng)目規(guī)模19 067公頃。

2.2 基于補(bǔ)充耕地情況的分析

由于各區(qū)縣的實(shí)際土地資源和發(fā)展需求的不同，2010—2020年，各地政府在實(shí)施土地整理和購買/出售的補(bǔ)充耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的具體情況也有較大的區(qū)別。

泉州市（地）的補(bǔ)充耕地指標(biāo)主要來自市內(nèi)的自行補(bǔ)充。泉州市（地）所轄縣（市、區(qū)）的購買方，按照購買數(shù)量由高到低排列為：晉江市＞惠安縣＞洛江區(qū)＞泉港區(qū)＞石獅市。由外地市購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)的購買方，按照購買數(shù)量由高到低排列為：石獅市＞惠安縣＞晉江市＞泉港區(qū)。補(bǔ)充耕地指標(biāo)的供給中，1 532公頃來自泉州市（地）內(nèi)，572公頃來自外地市。泉州市（地）的補(bǔ)充耕地指標(biāo)來源是永春縣、德化縣和安溪縣，按照出售數(shù)量多少排列為：德化縣＞永春縣＞安溪縣。另外，根據(jù)數(shù)據(jù)庫資料調(diào)查和實(shí)地調(diào)研走訪得知，各區(qū)縣的補(bǔ)充耕地指標(biāo)還存在一定的空間調(diào)配關(guān)系。另外，根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各區(qū)縣購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)所使用的預(yù)算外支出數(shù)額巨大。以石獅市和南安市為例，自2010年至2020年，兩市在購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)所使用的預(yù)算外支出總額分別超過3.5億和6.4億。其中，流出泉州市（地）資金分別為1.8億和5.5億元。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)資金流出泉州市（地）的主要原因是隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，建設(shè)用地對高等別耕地的需求也不斷加大，山區(qū)的縣區(qū)可開發(fā)成為高等別耕地的荒草地資源逐漸減少且開發(fā)成本逐年增高。在市場價(jià)格的自主調(diào)配過程中，泉州市（地）需求方從外地資源供給方尋求低成本資源市場需求增加。

2.3 基于增減掛鉤情況的分析

泉州市（地）對于增減掛鉤指標(biāo)的需求與補(bǔ)充耕地指標(biāo)情況相似。泉州市（地）所轄縣（市、區(qū)）購買方，按照購買數(shù)量由高到低排列為：晉江市＞惠安縣＞石獅市。泉州市（地）的指標(biāo)供給方主要由德化縣、永春縣和安溪縣構(gòu)成。德化縣為泉州市（地）增減掛鉤指標(biāo)的供給之最，而永春縣在對外地市的指標(biāo)出售上占優(yōu)勢地位。

與補(bǔ)充耕地指標(biāo)的購買和供給情況不同的是，從總體來看，泉州市（地）的增減掛鉤指標(biāo)約70%來自外地市的購買，尤其是石獅市，92%的指標(biāo)來自于外地市的供給。以石獅市為例，2010年至2020年，石獅市用于購買增減掛鉤指標(biāo)的預(yù)算外支出總額為6.31億元，其中流入泉州市（地）其他縣區(qū)0.43億元，流出泉州市（地）5.88億元。如此的大量資金由本市流出，這也展現(xiàn)了泉州市（地）對于建設(shè)“政府主導(dǎo)下，指標(biāo)資源交易平臺”的需求。

3 泉州市（地）區(qū)域土地綜合整治實(shí)施成效

目前泉州市（地）各縣市主要實(shí)施傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目。通過開發(fā)廢棄園地、未利用地等宜耕地，復(fù)墾農(nóng)村廢棄宅基地、閑置工礦用地等方式墾造耕地。傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目側(cè)重新增指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益，隨著國家對新增耕地指標(biāo)加大監(jiān)管，以及地方觀念的轉(zhuǎn)變，逐步轉(zhuǎn)向?qū)で蠼?jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的平衡。泉州市（地）通過自行開展土地開發(fā)復(fù)墾整理工作，對耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)庫的動態(tài)擴(kuò)充具有巨大幫助。

3.1 有效補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡

通過土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施，有效新增耕地面積?？h級補(bǔ)充耕地項(xiàng)目1 575個(gè)，建設(shè)規(guī)模6 593公頃，新增耕地5 633公頃，交易面積1 653公頃，交易金額36.33億元，緩解了泉州市（地）非農(nóng)建設(shè)占用耕地導(dǎo)致耕地不斷減少的壓力，結(jié)合有償委托相關(guān)單位的途徑，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。

3.2 開展舊村復(fù)墾，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

2010—2020年，泉州市（地）通過實(shí)施舊村復(fù)墾項(xiàng)目，通過指標(biāo)轉(zhuǎn)讓交易資金，為城市反哺農(nóng)村有效地拓寬了渠道，從而改善了農(nóng)村生活生產(chǎn)條件、優(yōu)化了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

泉州市（地）實(shí)施舊村復(fù)墾項(xiàng)目380個(gè)，規(guī)模820公頃，產(chǎn)生城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)820公頃，指標(biāo)收益達(dá)38億元。僅2011—2018年，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，項(xiàng)目區(qū)受益總?cè)藬?shù)達(dá)4 732人，部分農(nóng)民通過參與土地整治建設(shè)及出租耕地收取租金，從而增加收入。

3.3 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有效提高耕地質(zhì)量

通過土地整治，對耕作區(qū)內(nèi)田、水、林、路、渠進(jìn)行綜合治理，建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施，提高道路通達(dá)度，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善，大幅提高耕地防災(zāi)抗災(zāi)能力，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有效提升，畝均糧食生產(chǎn)能力明顯提高。

僅2011—2018年，通過土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，新增和提升可機(jī)耕面積1 448公頃，項(xiàng)目區(qū)道路通達(dá)度提高到97.39%以上；新增和提升節(jié)水灌溉面積4 861公頃；新增和提升農(nóng)田防旱抗?jié)趁娣e5 698公頃。通過土地整治，增加了有效耕地面積，新增耕地1 179.84公頃。建成后高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田平均耕地質(zhì)量提升了0.95個(gè)利用等，有效促進(jìn)糧食生產(chǎn)能力的提高。

4 泉州市（地）區(qū)域土地綜合整治存在的問題

4.1 單一部門管理，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和資金整合，潛力資源開發(fā)受限

泉州市（地）單項(xiàng)土地整治項(xiàng)目的主要實(shí)施和負(fù)責(zé)部門為自然資源和規(guī)劃局下屬土地開發(fā)整理中心。受到該局的管理職能限制，土地資源的空間調(diào)配靈活性較差，這也限制了大量土地資源的優(yōu)化。例如，根據(jù)國土資函〔2009〕1263號文件精神，諸如永春的部分區(qū)縣有大量廢棄園地變更為未利用地，作為補(bǔ)充耕地的重要途徑。但是，由于大量歷史留存的廢棄園地現(xiàn)為林業(yè)圖斑，容易導(dǎo)致該地區(qū)的土地開發(fā)被生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定為“毀林開發(fā)”。同時(shí)，泉州市（地）大量項(xiàng)目用地規(guī)劃范圍需要生態(tài)環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門的管轄范圍。對于土地資源的空間優(yōu)化，缺乏多部門協(xié)作，是泉州市（地）土地整治項(xiàng)目實(shí)施的主要缺陷。

同時(shí)，也因?yàn)槿狈Χ嗖块T協(xié)作的因素，涉農(nóng)資金也缺乏有效整合。近年來，中央和地方的支農(nóng)資金逐年加大，但各部門各司其職，分頭實(shí)施，沒有形成協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)不同部門項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)規(guī)范存在較大差異，不同部門之間為爭搶項(xiàng)目資源，降低標(biāo)準(zhǔn)，致使資金未得到有效利用。

總體來說，土地整治工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要多部門良好協(xié)作以保證整治規(guī)劃的順利實(shí)施。從現(xiàn)階段項(xiàng)目實(shí)施情況看，除國土部門外，其他相關(guān)部門參與的深度尚顯不足，導(dǎo)致規(guī)劃銜接、資源整合不暢，影響規(guī)劃實(shí)施效果。

4.2 缺乏有效宣傳，規(guī)劃實(shí)施積極性有待提高，建后管護(hù)有待加強(qiáng)

項(xiàng)目實(shí)施和后期管護(hù)方面。土地整治項(xiàng)目難以開展機(jī)械化、規(guī)模化的糧食種植，經(jīng)營成本較高，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民自發(fā)在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的耕地上種植茶葉、苗圃、果樹、油茶等有經(jīng)濟(jì)效益的作物。然而，按照當(dāng)前土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，除安溪縣外，種植經(jīng)濟(jì)作物對耕地認(rèn)定具有較大阻礙，這既增加了項(xiàng)目后期管護(hù)和耕地資源保護(hù)的難度，又對土地整治項(xiàng)目積極性的提高產(chǎn)生了消極作用。在規(guī)劃實(shí)施過程中，單個(gè)項(xiàng)目涉及和涵蓋的范圍以及內(nèi)容較狹窄，無法充分考慮到基層政府和農(nóng)民的實(shí)際需求，社會各界尤其是農(nóng)民群眾對土地整治項(xiàng)目實(shí)施的積極性沒有充分調(diào)動，給規(guī)劃實(shí)施帶來影響。也因?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等方面的效益不高，造成群眾自行管護(hù)積極性低，建后管護(hù)責(zé)任、措施、資金落實(shí)極難到位。

由于區(qū)域土地綜合整治是自然資源管理中的一項(xiàng)新課題，加上省、市自然資源部門對該項(xiàng)目也均處于試點(diǎn)階段，對區(qū)域土地綜合整治項(xiàng)目政策、做法等缺乏有效的宣傳培訓(xùn)，導(dǎo)致縣級自然資源部門、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村各級對區(qū)域土地綜合整治政策不太了解，開展整治的積極性大打折扣。因此，需要進(jìn)一步完善規(guī)劃實(shí)施的政策保障措施和相關(guān)管理機(jī)制以及加強(qiáng)宣傳力度，以提高實(shí)施規(guī)劃的積極性。

5 泉州市（地）區(qū)域土地綜合整治改進(jìn)措施

5.1 加強(qiáng)部門協(xié)作

以市政府為主導(dǎo)，相關(guān)部門參與，成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對市域內(nèi)土地綜合整治工作負(fù)責(zé)。把區(qū)域土地綜合整治納入國土資源“一張圖”管理，充分利用各類衛(wèi)星遙感監(jiān)測監(jiān)管手段，對區(qū)域土地綜合整治實(shí)施全程監(jiān)管。下級政府依照市級構(gòu)架成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本縣域土地綜合整治的組織實(shí)施工作。

5.2 出臺政策意見

根據(jù)浙江省先行地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域土地綜合整治項(xiàng)目的順利實(shí)施，離不開相關(guān)配套政策。因此，泉州市（地）出臺了區(qū)域土地綜合整治相關(guān)管理規(guī)定。一是規(guī)范土地綜合整治規(guī)章制度和技術(shù)規(guī)范；二是推進(jìn)土地綜合整治專項(xiàng)資金高效利用。借助土地綜合整治平臺，為鄉(xiāng)村振興相關(guān)項(xiàng)目提供資金保障。

5.3 建立評價(jià)體系

建立科學(xué)的評價(jià)體系，對區(qū)域土地綜合整治進(jìn)行可行性評估，是土地綜合整治能否成功實(shí)施的關(guān)鍵。邀請鄉(xiāng)村振興、土地資源管理、規(guī)劃利用、土地開發(fā)整理復(fù)墾等相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，從項(xiàng)目前期評估，到項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收后評價(jià)，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化一套項(xiàng)目實(shí)施前后的評價(jià)體系。并將土地綜合整治相關(guān)政策傳達(dá)到鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的相關(guān)部門、各縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)。將鄉(xiāng)村振興相關(guān)項(xiàng)目納入土地綜合整治范圍，為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目注入資金，從而提高土地綜合整治在鄉(xiāng)村振興中的地位。

5.4 形成要素保障

近年來，國家加大了基本農(nóng)田、生態(tài)紅線等管控力度，泉州市（地）鄉(xiāng)村的各類空間布局難以調(diào)整優(yōu)化。區(qū)域土地綜合整治是國土空間規(guī)劃布局優(yōu)化的主要手段，遵循“控制總量、盤活存量、用好流量”的總原則，對鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局優(yōu)化調(diào)整，力求在耕地保護(hù)、節(jié)約集約利用土地、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、美化產(chǎn)業(yè)布局、推進(jìn)農(nóng)民增收上取得突破，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“雙輪驅(qū)動”提供要素保障。