黃瑩瑩，楊子生

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 國(guó)土資源與持續(xù)發(fā)展研究所，昆明 650221）

0 引言

土地作為一種資源和生產(chǎn)資料，具有面積有限性和不可替代性，在人類社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)中占有難以替代的特殊地位[1]，因此，對(duì)土地及土地利用問題的研究，一直以來備受重視。改革開放以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，隨之而來的是城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用、布局不合理等問題的出現(xiàn)，這些都是中國(guó)步入高質(zhì)量發(fā)展階段迫切應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。越來越多的學(xué)者也意識(shí)到城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的重要性。近年來自然資源部積極推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，促進(jìn)城中村、老舊小區(qū)、老工業(yè)區(qū)的改造，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市高質(zhì)量發(fā)展。2009年以來，中國(guó)多個(gè)省份參與到城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中，這促進(jìn)了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究工作的積極展開。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于低效用地評(píng)價(jià)對(duì)象多以低效工業(yè)用地為主，學(xué)者們研究熱點(diǎn)主要停留在內(nèi)涵界定與識(shí)別、政策研究、再開發(fā)模式探究。在此背景下，本文對(duì)國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)和分析，有助于強(qiáng)化中國(guó)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究。

1 城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵研究

原國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2013〕3號(hào)）指出，“城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地[2]?！边@是城鎮(zhèn)低效用地最為早期的概念；2016年原國(guó)土資源部再次印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）的通知，進(jìn)一步明確規(guī)定城鎮(zhèn)低效用地是指“第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議[3-4]。”除國(guó)家層面外，廣東、上海、浙江、南京等地相繼出臺(tái)了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策文件。這使得在不同時(shí)期，不同省份，對(duì)城鎮(zhèn)低效用地的命名和內(nèi)涵都各不相同，如上海、深圳將其稱為“城市更新”，廣州稱為“三舊改造”，杭州、南京是“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”等。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)也尚未統(tǒng)一。張勇[5]等提出低效用地的內(nèi)涵界定應(yīng)該從絕對(duì)低效和相對(duì)低效兩個(gè)方面進(jìn)行考慮；何明嬋[6]等認(rèn)為各地在確定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍時(shí)，遵循上級(jí)認(rèn)定的低效用地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該綜合考慮經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各方面因素；劉怡[7]等學(xué)者認(rèn)為內(nèi)涵判定應(yīng)考慮土地是否被充分利用以及地上附著物功能價(jià)值是否被體現(xiàn)；楊少敏[8]等學(xué)者根據(jù)《指導(dǎo)意見》，聯(lián)系政府管理需求和地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把城鎮(zhèn)低效用地分為低效城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地、低效城鎮(zhèn)村莊用地、低效城鎮(zhèn)生活用地、其他低效用地四種類型，并根據(jù)其再開發(fā)的客觀原因細(xì)分具體小類；鐘婷[9]等認(rèn)為在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵外延應(yīng)該更加廣泛，所有不符合國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展要求的用地都?xì)w為低效用地。

2 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)評(píng)價(jià)研究

我國(guó)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)評(píng)價(jià)的研究重點(diǎn)工作應(yīng)該包括評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)技術(shù)。但由于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究問題的復(fù)雜性，使得國(guó)內(nèi)研究學(xué)者對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的評(píng)價(jià)對(duì)象多以低效工業(yè)用地為主，對(duì)于整個(gè)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的評(píng)價(jià)缺乏系統(tǒng)的研究。如果僅將工業(yè)用地列入到城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀評(píng)價(jià)中，那么研究的范圍將會(huì)縮小，將無法實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究的工作目標(biāo)。

從評(píng)價(jià)內(nèi)容來看，主要是對(duì)城鎮(zhèn)低效用地的現(xiàn)狀和潛力分析。現(xiàn)狀評(píng)價(jià)主要評(píng)價(jià)當(dāng)前城市土地的利用率、空間布局、權(quán)屬性質(zhì)等；潛力評(píng)價(jià)是根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)行業(yè)規(guī)定，對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力進(jìn)行評(píng)價(jià)以及潛力分級(jí)。關(guān)文俠[10]等以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，制定城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用規(guī)模潛力和經(jīng)濟(jì)潛力方法進(jìn)一步測(cè)算城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力；姚靜[11]等也通過測(cè)算規(guī)模潛力、經(jīng)濟(jì)潛力的方法進(jìn)行分區(qū)，最后構(gòu)建城鎮(zhèn)低效用地潛力測(cè)算體系。

從評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)上看，目前國(guó)內(nèi)主流研究思想是從城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵出發(fā)，當(dāng)前研究大都基于社會(huì)（Society）、經(jīng)濟(jì)（Economy）和環(huán)境（Environment）等維度和采用定性定量相結(jié)合的方法構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。陳卓[12]等基于多層級(jí)指標(biāo)體系將工業(yè)用地劃分為四個(gè)層次，從而找出產(chǎn)生低效用地的原因；丁一[13]等利用內(nèi)-外部性組合矩陣模型對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行構(gòu)建；裴海平[14]等采用多因素綜合評(píng)價(jià)法對(duì)低效用地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合判斷，并對(duì)低效用地結(jié)構(gòu)及分布進(jìn)行分析，最終驗(yàn)證低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的適用性；閆晶[15]等學(xué)者采用定量和定性的方法，把定性指標(biāo)定義為是否包括棚戶區(qū)、城中村、淘汰產(chǎn)業(yè)用地等，定量指標(biāo)包括綜合容積率、建筑密度、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等；孟鵬[16]等從土地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出效益、就業(yè)程度、生態(tài)效益這4類指標(biāo)構(gòu)建工業(yè)用地集約評(píng)價(jià)體系。權(quán)重的確定在綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中也是核心問題，主要的權(quán)重確定方法如AHP層次分析法[12，16]、特爾菲法[17]等。

從評(píng)價(jià)技術(shù)上來看，為了能夠使城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)評(píng)價(jià)更加直觀和精確，一些國(guó)內(nèi)的學(xué)者也從技術(shù)層面對(duì)城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查和判定做出研究。利用GIS和無人機(jī)技術(shù)建立城市土地利用數(shù)據(jù)庫，并依據(jù)主體功能的不同劃分建立低效用地評(píng)價(jià)體系[18]；利用QuickBird高分辨率衛(wèi)星影像來提取建筑物相關(guān)信息，這樣可以精確算出城市建筑密度和容積率[19]；通過運(yùn)用無人機(jī)傾斜攝影測(cè)量技術(shù)，能夠比較精準(zhǔn)調(diào)查低效用地面積、分布情況、利用情況等[20]；還可以利用數(shù)字正射影像圖對(duì)城鎮(zhèn)土地利用類型、結(jié)構(gòu)及其分布情況進(jìn)行調(diào)查[21]；對(duì)城鎮(zhèn)建筑開展三維建模，通過三維可視化精準(zhǔn)識(shí)別低效用地[22]。

3 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)處置研究

3.1 再開發(fā)模式研究

目前盤活城鎮(zhèn)低效用地是各地方部門所面臨并且急需解決的問題，學(xué)者們和有關(guān)部門對(duì)此展開了有效的探索?？偨Y(jié)前人研究成果不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的各類城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)模式中，根據(jù)作用主體的不同基本可以分為政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型。政府主導(dǎo)型模式是政府根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民生問題、生態(tài)環(huán)境等方面的需求進(jìn)行改造的再開發(fā)模式。市場(chǎng)主導(dǎo)型模式是指原土地使用權(quán)人和市場(chǎng)主體自主實(shí)施改造的再開發(fā)模式[23]；隨著我國(guó)各種PPP配套政策和機(jī)制的完善，羅艷麗[24]、唐文帥[25]開始探討如何在低效用地再開發(fā)中引入和實(shí)施PPP模式。也有不少學(xué)者根據(jù)改造類型不同將再開發(fā)模式分為全面改造型、局部改造型、綜合整治型。全面改造型是指以重建的開發(fā)方式為主，局部改造型是指在對(duì)整體格局和功能不進(jìn)行重大調(diào)整的前提下，對(duì)局部進(jìn)行重點(diǎn)改造，綜合整治型是指對(duì)地塊環(huán)境的整治以及功能完善[26-27]；將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)作為一個(gè)總目標(biāo)，分析每個(gè)因素對(duì)其影響的權(quán)重，根據(jù)因素影響權(quán)重，分析哪種模式最適合[24]。針對(duì)不同地塊的地理環(huán)境和開發(fā)目標(biāo)，各地應(yīng)該因地制宜地選擇不同的治理結(jié)構(gòu)，采用差異化的治理模式，才能取得較好的效果[28]。聶兵兵[29]、王先君[30]等則是從規(guī)劃層面和保障實(shí)施層面對(duì)再開發(fā)的模式進(jìn)行探索，以促進(jìn)城市健康穩(wěn)定發(fā)展。在地方區(qū)域?qū)嵺`中，武漢市提出重點(diǎn)功能區(qū)“五統(tǒng)一”開發(fā)模式，采取成片改造方式進(jìn)一步形成了成片推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的路徑[31]；寧波市江東區(qū)遵循以政府主導(dǎo)模式，規(guī)劃先行[32]。

合理處置城鎮(zhèn)低效用地對(duì)于提升土地利用效率和城市品質(zhì)具有顯著效果。但從現(xiàn)有的研究上看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)模式研究較少，起步較晚。對(duì)于如何合理制定低效用地再開發(fā)模式以及各種模式之間尚未有一個(gè)系統(tǒng)的研究與比較。

3.2 再開發(fā)政策研究

2008年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（〔2008〕3號(hào)）[33]，文件明確提出“基于節(jié)約集約用地原則調(diào)整用地標(biāo)準(zhǔn)”和“利用現(xiàn)有建設(shè)用地提高利用效率”兩大要求。隨后，廣東省頒布《印發(fā)廣東省建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作方案的通知》（粵府明電〔2009〕16號(hào)）[34]等文件，在節(jié)約集約用地試點(diǎn)工作方面走在全國(guó)前列。在看到廣東省試點(diǎn)工作取得一定成效時(shí)，原國(guó)土資源部于2013年頒布《關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2013〕3號(hào)）[2]，將試點(diǎn)城市推廣到全國(guó)十個(gè)省市區(qū)，在此背景下，2016年原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》的通知（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）[3]，將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)在全國(guó)推廣。由此看出近十年來，我國(guó)低效用地再開發(fā)政策經(jīng)歷了三個(gè)階段，政策的作用對(duì)象從試點(diǎn)城市到全國(guó)推廣，這也推動(dòng)專家學(xué)者對(duì)于政策的實(shí)施效果進(jìn)行定量比較研究。

周滔[35]等學(xué)者采用雙重差分法和雙向固定效應(yīng)模型，根據(jù)2009—2016年全國(guó)254個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)，分析實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策對(duì)城市土地利用效益的影響；胡子?jì)蒣36]利用內(nèi)容分析法和政策工具對(duì)廣州市低效用地再開發(fā)政策進(jìn)行研究和分析，在30項(xiàng)政策文本中選取了5項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的政策作為分析樣本，對(duì)政策文本進(jìn)行編碼、統(tǒng)計(jì)，構(gòu)建了再開發(fā)政策的基本研究框架；劉天喬[37]等制定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的相關(guān)政策時(shí)，不僅要考慮城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展對(duì)土地利用的需求，還要考慮城市宏觀層面上的管理需求。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)相關(guān)政策的實(shí)施效果評(píng)價(jià)較多，但關(guān)于如何制定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策的學(xué)者卻很少。我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)城鎮(zhèn)低效用地情況和政策需求存在明顯差異。因此，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策研究應(yīng)以理論分析為基礎(chǔ)，添加數(shù)據(jù)支持政策改進(jìn)和政策創(chuàng)新。

3.3 再開發(fā)障礙研究

雖然全國(guó)各地都嘗試在再開發(fā)政策上進(jìn)行突破和創(chuàng)新，但城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的過程依然面臨著很多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。總結(jié)前人的研究成果可以將再開發(fā)障礙歸納為以下3點(diǎn)：

（1）前期規(guī)劃統(tǒng)籌不足。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多部門配合，不僅僅是自然資源部門的事，還涉及規(guī)劃、環(huán)保、城管等各職能部門及各級(jí)地方政府。在宏觀層面上，已編制有關(guān)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的城市很少，規(guī)劃已批準(zhǔn)并且進(jìn)行實(shí)施的城市更少，這表現(xiàn)出頂層設(shè)計(jì)的不足[38]；在規(guī)劃內(nèi)容方面，受到發(fā)展水平的限制和“GDP至上”的政績(jī)觀影響[39]；一些地區(qū)以房地產(chǎn)作為主導(dǎo)規(guī)劃內(nèi)容，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益的開發(fā)，忽略生態(tài)、文化、社會(huì)等各方面的綜合效益，嚴(yán)重影響了城市品質(zhì)的提升。

（2）實(shí)施產(chǎn)權(quán)征收困難。在產(chǎn)權(quán)征收階段，需要獲得產(chǎn)權(quán)人的同意并收回土地使用權(quán)。多位學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)實(shí)踐面臨的困境多集中于產(chǎn)權(quán)征收階段。復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)難以處理，存在很多歷史遺留問題，類型復(fù)雜，牽涉甚廣，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾利益等敏感問題交織在一起，處理難度大[40]；資金不足難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的征收工作與新增建設(shè)用地[41-42]。

（3）制度保障體系不健全。目前，我國(guó)有關(guān)城鎮(zhèn)低效用地的法律法規(guī)僅有原國(guó)土資源部所頒布的規(guī)章制度，而該項(xiàng)規(guī)章制度僅僅是政府部門的政策，并非全國(guó)人大所頒布的法律。城鎮(zhèn)低效土地再利用存在很多問題，由于沒有法律的明確規(guī)定導(dǎo)致低效用地再開發(fā)缺乏法律支撐[43]；制度的制約與缺失，參與改造主體積極性較低[44]；缺乏監(jiān)督管理機(jī)制，某些開發(fā)主體為了追求自身利益而隨意更改建設(shè)用地類型[45]。

從研究的內(nèi)容來看，多數(shù)學(xué)者都停留在從政府的角度出發(fā)對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)障礙進(jìn)行研究，再開發(fā)的過程中，市場(chǎng)和公眾參與也是推動(dòng)城市高效發(fā)展的重要力量。對(duì)于開發(fā)市場(chǎng)主體活力弱、社會(huì)資本難以聚集等問題的研究較少。

4 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究中存在的主要問題

本文依托“內(nèi)涵界定-評(píng)價(jià)方法-處置研究”這一路線分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)低效用地研究仍處于探索階段，目前能夠指導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)踐的研究成果較少。因此我們需要對(duì)這些問題進(jìn)行深層次的探究，其主要問題有：

（1）尚未統(tǒng)一內(nèi)涵外延。首先從政府層面而言，不同時(shí)期不同區(qū)域?qū)τ诔擎?zhèn)低效用地的內(nèi)涵理解不同，對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地包括哪些類型、標(biāo)準(zhǔn)如何界定更是沒有一個(gè)嚴(yán)格的規(guī)定；國(guó)內(nèi)學(xué)者根據(jù)自身研究基礎(chǔ)，對(duì)城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵和類型也提出了不同的釋義。不同類型之間土地效益高低不能直接進(jìn)行對(duì)比，比如工業(yè)用地和住宅用地的土地功能不一樣，所以不能以每畝產(chǎn)值高低作為土地是否有效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)不同的土地類型劃分城鎮(zhèn)低效用地的標(biāo)準(zhǔn)。在土地利用的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)低效用地是否低效，取決于采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定，以及城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)應(yīng)追求經(jīng)濟(jì)效益還是綜合效益，這些對(duì)合理界定城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵具有重要意義。

（2）研究區(qū)域小、評(píng)價(jià)方法單一。目前學(xué)界對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究主要偏重于城鎮(zhèn)低效用地的整體和綜合研究，在研究區(qū)域的選擇上，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)基于全國(guó)尺度上的宏觀研究較少。特別是缺乏同一區(qū)域不同時(shí)期的縱向比較，以及同一時(shí)期不同區(qū)域的橫向比較，這樣更能直觀地反映出低效用地再開發(fā)的開展情況以及地區(qū)之間的差異。在評(píng)價(jià)方法的選擇上，城鎮(zhèn)低效用地效率評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系較為單一、缺乏科學(xué)性，很難體現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的核心思想。

（3）缺乏頂層制度設(shè)計(jì)研究。根據(jù)我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)政策可以知道，城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)至今還沒有上升到法律法規(guī)層面，地方性法律、法規(guī)的約束力不足，缺乏權(quán)威層面的支持。各地所開展城鎮(zhèn)低效再開發(fā)工作時(shí)主要依據(jù)的是省、市、縣級(jí)政府的規(guī)范性文件，這就說明城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的頂層制度設(shè)計(jì)遠(yuǎn)落后于地方實(shí)踐。如何結(jié)合地方實(shí)際有效地推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，不僅需要大量的研究工作還需要不斷地實(shí)踐和探索。

5 進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究的若干建議

5.1 合理界定目標(biāo)內(nèi)涵

首先，效率低、品質(zhì)低、產(chǎn)能低是城鎮(zhèn)低效用地的特點(diǎn)，一切內(nèi)涵界定應(yīng)圍繞其特點(diǎn)展開。其次，在完善城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的類型劃定過程中，建議拓寬再開發(fā)工作的范圍，關(guān)注建設(shè)用地是否被合理利用、城市未來高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)等因素。當(dāng)然也可以從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、城市更新、提升土地資源綜合承載力等方面豐富低效用地類型的分類體系。在國(guó)土空間規(guī)劃的大背景下，未來低效用地空間會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大到整個(gè)國(guó)土空間的范疇，會(huì)綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的最大化。

5.2 重視GIS、RS等技術(shù)的應(yīng)用

加強(qiáng)全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)低效用地研究，增加城市間橫向和縱向的比較。在后續(xù)研究中，加強(qiáng)評(píng)價(jià)方法的對(duì)比分析，尋找更加科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，建立科學(xué)、系統(tǒng)的分級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，重視GIS、RS等先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用。

5.3 加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效用地頂層制度設(shè)計(jì)研究

我國(guó)尚未建立起關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的制度保障體系，導(dǎo)致實(shí)踐中的低效用地再開發(fā)活動(dòng)得不到有效的制度保障，應(yīng)盡快總結(jié)各地改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)立法研究以及頂層設(shè)計(jì)研究，尤其是在整個(gè)再開發(fā)過程中規(guī)劃實(shí)施保障、監(jiān)督管理、市場(chǎng)化運(yùn)作、激勵(lì)等機(jī)制方面需要更加深入的探索。把制度建設(shè)放在首要位置，構(gòu)建具有系統(tǒng)性、科學(xué)性、有效性的制度體系。

5.4 促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究與我國(guó)土地利用管理相結(jié)合

在新型城鎮(zhèn)化背景下，存量規(guī)劃也將成為未來國(guó)土空間規(guī)劃的必然選擇。實(shí)踐證明，存量規(guī)劃可以處理和利用城鎮(zhèn)低效用地，做到“變廢為寶”以及緩解由于城市擴(kuò)張所帶來的壓力。未來城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究要緊密結(jié)合黨和國(guó)家的政策和目標(biāo)，無論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，還是從生態(tài)環(huán)境的角度來看，土地對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都至關(guān)重要。所以應(yīng)促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究成果和土地利用管理手段相結(jié)合。

6 結(jié)論

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵及其低效用地再開發(fā)的評(píng)價(jià)方法、模式、政策、障礙等方面進(jìn)行了研究，也取得了一定成果。未來城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究工作應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)，一是低效用地的評(píng)價(jià)內(nèi)容有待豐富，須完善不同類型低效用地的評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法。二是如何在存量規(guī)劃背景下合理進(jìn)行低效用地的規(guī)劃設(shè)計(jì)，提高土地利用率，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是國(guó)家未來改革發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。三是在低效用地的未來利用方面，不僅要改善生活空間宜居度，提高人居環(huán)境質(zhì)量，還要控制各項(xiàng)建設(shè)占用自然生態(tài)空間，防止自然生態(tài)功能受損。