徐憲斌

（寧波幼兒師范高等?？茖W(xué)校 兒童研究院，浙江 寧波 315336）

學(xué)前教育是重要的民生事業(yè)，高質(zhì)量普及普惠是當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本方向，為此，教育部督導(dǎo)局2020年1號(hào)文件就是啟動(dòng)縣域?qū)W前教育普及普惠的督導(dǎo)評(píng)估工作，推進(jìn)各地落實(shí)中央關(guān)于公辦園在園幼兒占比不低于50%，普惠性幼兒園招生覆蓋面不低于80%等普及普惠要求[1]?！墩憬W(xué)前教育普及普惠縣督導(dǎo)評(píng)估工作實(shí)施方案》中要求在2025年完成90%以上縣（市、區(qū)）的評(píng)估認(rèn)定，并努力爭(zhēng)取全部完成[2]。在2020年底中共寧波市委、寧波市人民政府印發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中提出，到2025年，寧波所有區(qū)縣（市）創(chuàng)成全國(guó)學(xué)前教育普及普惠區(qū)縣（市），這一目標(biāo)也寫(xiě)進(jìn)了《寧波高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕先行市行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》[3]。

一、寧波推進(jìn)普及普惠縣創(chuàng)建的現(xiàn)狀

學(xué)前教育的普及普惠是在學(xué)前教育面臨“入園難”“入園貴”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題基礎(chǔ)上提出的，從縱向比較而言，學(xué)前教育事業(yè)是教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)[4]。近年來(lái)，國(guó)家高度重視發(fā)展學(xué)前教育，從2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》到2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》，劍指學(xué)前教育普惠性資源特別是公辦資源不足、財(cái)政支持不到位、師資隊(duì)伍數(shù)量短缺、素質(zhì)偏低等問(wèn)題。推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠縣（市、區(qū)）評(píng)估和認(rèn)定工作，是國(guó)家推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)普及普惠的重要抓手。而學(xué)前教育普及普惠水平、政府的保障力度和幼兒園的科學(xué)保教是國(guó)家學(xué)前教育普及普惠縣評(píng)估認(rèn)定的主要指標(biāo)。具體而言，高質(zhì)量普及普惠主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是普及水平，主要的衡量指標(biāo)就是學(xué)前三年毛入園率；二是普惠水平，也就是學(xué)前教育的普惠覆蓋率，包括了公辦幼兒園和民辦普惠性幼兒園的招生覆蓋率；三是優(yōu)質(zhì)水平，包括了師生比（主要是專任教師和幼兒的師生比）、合格學(xué)歷比、教師持證率和優(yōu)質(zhì)園覆蓋率（浙江省將二級(jí)以上幼兒園認(rèn)定為優(yōu)質(zhì)園）；四是政府投入，包括學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例和生均經(jīng)費(fèi)。

表1 學(xué)前教育高質(zhì)量普及普惠的主要觀測(cè)指標(biāo)

根據(jù)國(guó)家學(xué)前教育普及普惠縣的認(rèn)定要求，學(xué)前三年毛入園率要達(dá)到85%以上，學(xué)前教育普惠性幼兒園招生覆蓋率達(dá)到80%以上，其中公辦覆蓋率不低于50%，專任教師師生比不低于1:15。從寧波市的整體情況來(lái)看，2021年，全市學(xué)前三年凈入園率達(dá)99.9%。公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園招生覆蓋率達(dá)92.8%，專任教師平均負(fù)擔(dān)13.67名幼兒。所以，從整體來(lái)看，寧波的學(xué)前教育普及普惠水平是比較高的。目前，寧波市江北區(qū)和北侖區(qū)率先通過(guò)全國(guó)學(xué)前教育普及普惠區(qū)的省級(jí)評(píng)估認(rèn)定。以寧波市江北區(qū)為例，2021年底，該區(qū)學(xué)前教育普惠性幼兒園招生覆蓋率達(dá)到97.2%，公辦幼兒園招生覆蓋率為64.5%，省二等級(jí)及以上優(yōu)質(zhì)幼兒園占比89.3%[5]。

二、面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)持續(xù)不斷的學(xué)前教育三年提升行動(dòng)，寧波學(xué)前教育發(fā)展迅速，成效顯著。但在國(guó)內(nèi)一流、世界先進(jìn)的高水平現(xiàn)代化教育強(qiáng)市建設(shè)的征程中，學(xué)前教育仍然是寧波各級(jí)各類教育中的較為薄弱的環(huán)節(jié)，優(yōu)質(zhì)資源總量不足、發(fā)展不平衡，師資力量偏弱等問(wèn)題比較突出。

（一）優(yōu)質(zhì)資源總量欠缺

寧波市委、市政府印發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》指出到2022年，二級(jí)及以上幼兒園在園幼兒占比達(dá)到75%以上，全市公辦園在園幼兒占比達(dá)到50%以上。2020年，杭州市公辦幼兒園占比已經(jīng)達(dá)到74.26%，二級(jí)以上幼兒園的招生覆蓋率已經(jīng)達(dá)到90.39%[6]。因而，從橫向比較來(lái)看，寧波市的公辦幼兒園和二級(jí)以上幼兒園的招生覆蓋率都有較大的提升空間。比對(duì)2021年各地的統(tǒng)計(jì)年鑒中關(guān)于幼兒園辦園的同口徑數(shù)據(jù)，寧波市在園幼兒291751人，幼兒園1093所，杭州市在園幼兒374861人，比寧波多出8萬(wàn)多幼兒，但園所數(shù)卻比寧波少，為1049所。究其原因一方面是寧波“低小散”幼兒園相比杭州市偏多；另一方面，杭州市1049所幼兒園中，園區(qū)數(shù)有1573所，也就是集團(tuán)化辦園程度比較高。從人民群眾對(duì)美好教育的期盼來(lái)看，隨著全國(guó)范圍內(nèi)學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，一系列具體政策措施和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，特別是一些與辦園緊密聯(lián)系的事項(xiàng)，例如園舍建筑、職業(yè)規(guī)范、教師待遇、收費(fèi)規(guī)定、課程建設(shè)等，都有了規(guī)范性文件和明確的要求，學(xué)前教育逐步進(jìn)入發(fā)展目標(biāo)明確、政策導(dǎo)向清晰、制度規(guī)范健全、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的時(shí)代。經(jīng)過(guò)十余年努力，幼兒園面貌、非編教師收入、基本課程等方面在一定程度上確實(shí)有了明顯的改觀?？墒?，因?yàn)榈鬃颖?、差距大、力量弱，幼兒園的許多發(fā)展需求盡管非常強(qiáng)烈，但是以實(shí)際行動(dòng)促使幼兒園產(chǎn)生根本性改變的效果卻不盡如人意。例如寧波某區(qū)域，2017年即提出了逐步消除準(zhǔn)辦園的目標(biāo)，梳理了包括一星級(jí)幼兒園的薄弱幼兒園31所，每所幼兒園都上報(bào)了提升整改計(jì)劃。從整改計(jì)劃上看，幼兒園都有盡快改善辦園條件、積極提高辦學(xué)水平的意愿，但是直至目前，仍有19所幼兒園沒(méi)有摘掉“薄弱園”的帽子或者停止辦學(xué)，其中16所未能按計(jì)劃完成階段性整改目標(biāo)。部分民辦園為迎合部分家長(zhǎng)的需求仍有非常嚴(yán)重的“小學(xué)化”傾向。

（二）發(fā)展不平衡問(wèn)題突出

浙江省2017年實(shí)施的《浙江省學(xué)前教育條例》規(guī)定，縣級(jí)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例不低于5%，這為學(xué)前教育的發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行了剛性的保障，學(xué)前教育事業(yè)得到了較快的發(fā)展。但在高速發(fā)展的過(guò)程中不平衡和不充分問(wèn)題依舊十分突出，以表2為例，寧波市下轄的縣（市、區(qū)）單從師均學(xué)生數(shù)來(lái)看，盡管都能滿足國(guó)家普及普惠縣認(rèn)定的要求，但是縣（市、區(qū)）之間的差異還是比較明顯。從優(yōu)質(zhì)資源，特別是公辦和二級(jí)以上幼兒園招生覆蓋率來(lái)看，有質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育資源遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求，以寧波某區(qū)域?yàn)槔?，該地在世紀(jì)之交曾經(jīng)歷一輪較徹底的辦園體制民營(yíng)化改革，公辦幼兒園特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園紛紛轉(zhuǎn)制為民營(yíng)。盡管“國(guó)十條”之后，該地大力發(fā)展公辦幼兒園，但受這一歷史因素的影響，目前公辦園所占比僅為37.2%，覆蓋面為52.6%，省二級(jí)以上幼兒園的招生覆蓋率僅為66.5%，這與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不匹配，也無(wú)法滿足當(dāng)?shù)乩习傩盏母咂谕?。從?yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的分配來(lái)看，優(yōu)質(zhì)園主要集中在城區(qū)和城鎮(zhèn)中心，而農(nóng)村等級(jí)園的數(shù)量總體偏少。另外，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入和使用在縣域之間也存在失衡現(xiàn)象，財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制尚缺乏適切性，致使城鎮(zhèn)和農(nóng)村保教質(zhì)量差距拉大。部分縣（市、區(qū)）仍實(shí)行二級(jí)管理，財(cái)力投入和招生范圍以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主，各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)費(fèi)投入存在不平衡，嚴(yán)重影響了區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從幼兒園的類型來(lái)看，普惠性民辦園占到幼兒園總數(shù)的51.4%，但財(cái)政資金對(duì)民辦園的支持力度還不夠，普惠性民辦幼兒園的收入主要來(lái)源于保育費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助，隨著辦園成本提高，舉辦者對(duì)幼兒園的后續(xù)投入不足，幼兒園收益降低，辦園條件變差，保教人員整體收入不高、素質(zhì)不高、隊(duì)伍不穩(wěn)，專業(yè)化進(jìn)程緩慢等問(wèn)題日趨凸顯。

表2 2020年底寧波縣（市、區(qū)）幼兒園辦園規(guī)模及其比較

（三）師資力量偏弱

學(xué)前教育師資力量偏弱表現(xiàn)在一是人員總量欠缺，二是師資結(jié)構(gòu)失衡，三是專業(yè)力量偏弱，四是人員流動(dòng)性過(guò)大。在人員總量上，持證的合格保教人員還比較欠缺，以寧波某區(qū)域2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，22.5%園區(qū)存在未達(dá)到每班“兩教”的專任教師配置要求，29%的保育員學(xué)歷不合格（初中以下），尚存在未持有教師資格證的在崗人員，這一現(xiàn)象在民辦幼兒園中更為普遍。根據(jù)事業(yè)發(fā)展，近兩年該地每年新增在園幼兒1200人，需要增加40個(gè)班級(jí)、80名專任教師和40名保育員加入保教隊(duì)伍方可平衡。從師資結(jié)構(gòu)來(lái)看，在崗的教師和保育員以青年教師、中年保育員為主。根據(jù)寧波某區(qū)的數(shù)據(jù)，該地50%的幼兒教師是30歲以下的青年教師，教學(xué)經(jīng)驗(yàn)不足。從專業(yè)力量來(lái)看，在崗教師中具有職稱的教師比例偏低，中、高級(jí)職稱教師數(shù)量偏少。以2021年度寧波市中小學(xué)高級(jí)教師（小學(xué)、幼兒園）專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)比例來(lái)看，小學(xué)共有251人，幼兒園僅為56人。對(duì)寧波某區(qū)域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該地有28個(gè)園區(qū)的教師職評(píng)率低于50%。綜合寧波各縣（市、區(qū)）的數(shù)據(jù)可知，目前，各地學(xué)前教育非編教師占比一般在70%～80%左右，非編教師是學(xué)前教育師資隊(duì)伍中的主體。但由于待遇偏低、同工不同酬等問(wèn)題嚴(yán)重影響幼兒教師的積極性和教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性，部分縣（市、區(qū)）公辦幼兒園勞動(dòng)合同制教師還達(dá)不到國(guó)家普及普惠縣創(chuàng)建要求，人員流動(dòng)性大，不利于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

三、思考與建議

當(dāng)前，“甬有善育”“甬有優(yōu)學(xué)”是寧波推進(jìn)共同富裕示范區(qū)建設(shè)的重要載體。高質(zhì)量推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠是成為社會(huì)關(guān)切、政府關(guān)心、媒體關(guān)注的重要民生。總結(jié)寧波各縣（市、區(qū)）有益的探索經(jīng)驗(yàn)，梳理全國(guó)先進(jìn)地區(qū)的優(yōu)秀做法，有利于更好地推進(jìn)新時(shí)期學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）多舉措擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面

如前所述，寧波學(xué)前教育在公辦幼兒園和二級(jí)以上幼兒園的優(yōu)質(zhì)資源上還有提升的空間，要落實(shí)縣級(jí)人民政府的主體責(zé)任，進(jìn)一步加大學(xué)前教育財(cái)政投入，保障財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例鞏固在5%以上。以創(chuàng)建全國(guó)學(xué)前教育普及普惠區(qū)為契機(jī)，合理配置區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育資源，促進(jìn)學(xué)前教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。在具體舉措上，一是公辦幼兒園覆蓋率較低的縣域新住宅小區(qū)配套幼兒園（包括收回和原住宅小區(qū)配套幼兒園）應(yīng)舉辦成公辦園。二是每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建好1所公辦中心幼兒園的基礎(chǔ)上，根據(jù)適齡幼兒的入園需求，進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)公辦幼兒園或公辦中心幼兒園的分園、教學(xué)點(diǎn)，著力解決農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)幼兒入園和農(nóng)村幼兒園低、小、散問(wèn)題。三是推進(jìn)學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化治理，積極發(fā)揮公辦中心幼兒園、優(yōu)質(zhì)幼兒園等的輻射帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)名園辦分園、合作辦園、委托管理、連鎖辦園等多種形式舉辦幼兒園。四是鞏固提升以普惠性資源為主體的辦園體系，積極擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等方式，加大扶持力度，引導(dǎo)社會(huì)力量更多舉辦普惠性幼兒園。

（二）全方位提升幼兒園辦園水平

學(xué)前教育高質(zhì)量的普及普惠落腳點(diǎn)還是在辦好每一所幼兒園上。具體而言，一是要加強(qiáng)法制意識(shí)，強(qiáng)化依法依規(guī)辦園，縣級(jí)教育行政部門要加大普法、執(zhí)法力度，督促幼兒園牢固樹(shù)立守法的意識(shí)，依法治園。二是以“創(chuàng)等升星”為抓手，將教育部頒布的《幼兒園保育教育質(zhì)量評(píng)估指南》納入到幼兒園等級(jí)評(píng)估、質(zhì)量提升、教師研訓(xùn)等全過(guò)程中，通過(guò)評(píng)估指南來(lái)引領(lǐng)幼兒園提升辦園水平。三是借鑒海曙等地的經(jīng)驗(yàn)，建立教育共同體，全面推進(jìn)集團(tuán)化辦園，在園所管理、教師發(fā)展、資源整合、考核評(píng)價(jià)上做到園區(qū)一體化，從而實(shí)現(xiàn)“共享資源增值、共生發(fā)展增能”，推動(dòng)區(qū)域?qū)W前教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。四是全面推進(jìn)幼兒園的課程改革，堅(jiān)持以游戲?yàn)榛净顒?dòng)，建立、實(shí)行幼兒園課程備案審核制。加強(qiáng)課程建設(shè)，規(guī)范幼兒園課程實(shí)施和保教行為，確立“兒童發(fā)展為本”的課程定位，規(guī)范辦園行為，嚴(yán)禁“拔苗助長(zhǎng)”式的超前教育和過(guò)度教育，杜絕“小學(xué)化”傾向。目前，慈溪市和鄞州區(qū)分別在建設(shè)“安吉游戲”和“幼小銜接”的省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)，可以總結(jié)兩地的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)加以推廣。同時(shí)，可以借鑒鄞州區(qū)“九宮格”的生均教育經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制，從經(jīng)費(fèi)上調(diào)動(dòng)園所“創(chuàng)等升星”，提升辦園質(zhì)量的積極性。

（三）多途徑推進(jìn)師資隊(duì)伍建設(shè)

高質(zhì)量的學(xué)前教育的落腳地是幼兒園，關(guān)鍵是師資隊(duì)伍。鑒于幼兒教師隊(duì)伍人員總量欠缺、師資結(jié)構(gòu)失衡、專業(yè)力量偏弱、人員流動(dòng)性過(guò)大的問(wèn)題，需要多途徑施策，綜合治理。一是完善幼兒教師編制補(bǔ)充和工資待遇保障機(jī)制，逐年按照標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足配齊在編教師缺口，并切實(shí)保障教師待遇，逐步提高幼兒園非編教師的工資待遇，其人均年收入不低于上一年度所在地全社會(huì)單位在崗職工年平均工資。二是依托高校，擴(kuò)大幼兒教師培養(yǎng)規(guī)模，拓寬師資補(bǔ)充渠道，提高幼兒教師數(shù)量和質(zhì)量。探索學(xué)前教育師范生定向培養(yǎng)和男幼師專項(xiàng)培養(yǎng)制度，加強(qiáng)農(nóng)村幼兒園學(xué)前教育專業(yè)教師培養(yǎng)和培訓(xùn)。三是進(jìn)一步加強(qiáng)幼兒教師的師德建設(shè)，將知識(shí)形態(tài)的兒童觀、教育觀等科學(xué)的教育觀念轉(zhuǎn)化為職業(yè)理想信念，切實(shí)增強(qiáng)保教人員的職業(yè)意識(shí)，使保教人員自覺(jué)按兒童身心發(fā)展規(guī)律和學(xué)前教育規(guī)律實(shí)施教育。四是加大非編教師的培育力度，目前和今后一段時(shí)間非編教師都會(huì)是幼兒教師的主體部分，由于待遇低，職業(yè)生涯前景不明，導(dǎo)致教師流動(dòng)性非常大，建議可以推廣寧波市江北區(qū)等地非編教師年金制、積分制的做法，讓更多優(yōu)秀的非編教師能夠安心從教，同時(shí)，也要積極推進(jìn)在“任教滿三十周年”等榮譽(yù)體系的同等待遇。